论中小学教师编制改革的政府作为

◎ 左崇良

论中小学教师编制改革的政府作为

◎ 左崇良

教师编制管理是一项政策性很强的工作，反映了国家的教育发展战略需求。制定科学的教师编制政策和管理制度，有利于促进教育公平和提高教育质量。明确师资配置的目标追求，深入推进教师编制改革，是一项关系到我国中小学教师队伍建设的政策选择。在政策执行过程中，教育行政部门运用科学的管理手段，逐步建立教职工编制增减预测机制，进行动态管理，设置中小学教师流动编制，明确附加编制的原则与额度，建立有效的部门协作和督查机制，从而推进城乡教育的均衡发展。

中小学教师；编制标准；动态控制；政府作为

科学系统地研究中小学教师编制，有助于教师队伍建设和资源的优化配置。

一、中小学教师编制管理的概念释义

（一）基本概念的界定

编制是指组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配，编制数额由各级机构编制管理部门确定，各级组织、人事部门根据编制调配人员，财政部门据此拨款。一般来说，编制分为行政编制、事业编制和公益性编制三种类型。公务员使用的是行政编制，教师使用的是事业编制。编制主要包括以下几个方面的内容：编制员额的规定；各职位的名称、设置及领导职数的规定；各类人员结构比例的规定；人员配备的质量要求。

教师编制是一种教师人事管理制度，同时也是教师依法获得工资、津补贴、社会保险和相关福利等合法权益和待遇的基本途径。中小学是社会公益性事业单位，是我国基础教育的主要教学组织。其机构设置和人员编制早已统一纳入机构编制管理范围。中小学教师编制管理是事业单位编制管理的主要内容之一。教师编制是从事教育工作的人，经国家人事部门核定之后，获得教师身份的象征和标识。制定科学的教师编制政策和与之相配套的编制管理制度，事关中小学教师队伍建设的长远利益，对教育事业的可持续发展具有举足轻重的作用。科学合理的编制标准，是保障教育事业健康有序发展的前提和基础，是提高教师整体素质的重要因素。

（二）教师编制管理的政策涵义

中小学教师编制政策是我国教师政策体系的重要内容，直接关系到我国一千多万教师身份与权益的保障。其中编制标准是决定教师编制数量与配置的核心要素，编制管理制度是编制标准及相关政策有效推行的基础保障。

编制管理具有计划性，是有力的行政管理手段。教师编制管理不是一种单方面的行为，需要多方协同，需要政府编制部门、教育行政部门和财政部门的通力合作。中小学教师编制属于事业编制，事业单位又分为自收自支、差额拔款、全额拔款三种类型。中小学尤其是九年制义务教育学校是典型的事业单位，是全额拔款的单位。中小学教师(除了临时工)，都是干部身份、事业编制。教师编制管理是一项政策性很强的工作，反映了国家的教育发展战略需求，制定科学的教师编制政策和管理制度有利于促进教育公平和提高教育质量，促进教师专业发展和提高教师职业幸福感。

二、中小学教师编制改革的政策选择

教师编制改革是一项关系到我国中小学教师队伍建设的政府行为，是一项资源优化配置的政策选择。中小学教职工编制管理必须与时俱进，主动适应教育事业发展变化，适时调整教育政策。

（一）重视教育政策研究，提出教师编制改革的完整思路

中小学教师编制的调查研究是教育管理精细化、教育治理现代化的重要手段。政府部门和教育研究部门要做好教师编制改革的前期调研工作，认真研究新情况，解决新问题。

实地调查是政策研究的基础性工作，是政策制定的科学性体现。调查分析全国各省区教师编制政策的实施情况，做好教师编制管理的比较研究，既可以总揽全局，又可以互为鉴借，从而改善管理，完善教师编制政策。编制管理制度是编制标准及相关政策有效推行的基础保障，各省根据教师编制标准制定实施办法，呈现出地方特色，因此横向的比较研究很有意义。

（二）注重教师信息的采集，做好编制政策的制度和现状分析

1．做好中小学教师编制政策的制度分析

我国教师编制政策经历了多次制度变迁，同时教师编制政策中具有内在的动力机制。在外部环境发生重大变化的条件下，特定制度背景的改变，会促使现行制度发生变迁。我国教师编制政策历经多次改革后，配置标准从城乡差别走向城乡统一，从班师比走向生师比，从机会公平走向过程公平。

2．中小学人员编制的信息采集方式与现状分析

中小学教师编制信息采集和调研，可以为教育部门制定相关政策提供科学参考，有助于提高教师管理和教师培训的效率，实现教师管理的科学化和标准化，对教师资源进行合理配置，从而建立结构合理的高素质师资队伍。

要创新教师编制分析方法，启用新型教师编制测算模式，采取在校学生人数、标准班额、班级数、每班教师定员等指标，区别学校层次和地域分布，计算并分配中小学校编制数额。在实地调研的基础上，分析各省中小学教师的编制配备、学科结构、学历结构，总结成功经验，在其他省区推广。

3．中小学编制调配的方案设计

基于基础教育发展现状进行科学分析，提出具体可行的解决策略和调配方案，构建教职工编制增减预测机制。与此同时，对城乡教师编制需求进行核对，做到定编定岗，提高编制管理的精细化水平和管理层次，实行弹性的、多样化的编制管理。重点解决教职工编制分布不均衡、教职工结构性超编与短缺、农村教师队伍严重老化等突出问题。

（三）立足现实，做好中小学编制工作的规划和指导

各级政府要将中小学编制核定和管理与本地的教育发展规划结合，长远考虑，宏观调控，统筹规划，加强指导。教育行政部门和编办在核定和分解各中小学校编制数时，要充分考虑近几年中小学生源变化和中小学布局结构调整情况，有针对性地提出具体定编方案。根据编制标准核算出需要编制的数量，确定需要较大幅度增加编制的地区，要在保证质量的基础上逐步配齐教师和职员。同时，注意清理各种形式占用的中小学人员编制，清理各类“在编不在岗”人员，编制要定期调整，实行动态管理。

（四）明确目标和原则，推进教师编制政策的改革与实施

推行教师编制新政策，首先需要明确改革目标，确定科学合理的中小学教师编制标准，对中小学教师编制进行动态管理，设置中小学教师流动编制，从而推进城乡教育均衡发展。中小学教师编制标准政策是我国教育政策和制度安排的重要组成部分，从政策目标和制度功能出发，师资配备标准和政策制定必须满足国家促进教育公平和提高教育质量的两大战略需求，提高教师的专业水平，以保障教师的教育教学能很好地促进每个学生的身心发展。

为了进一步加强师资队伍建设，在公平与均衡导向下，按照精简、规范、合理、高效的原则，推行教师编制新政策，制定实施办法，做好中小学教职工编制的核定和调配工作。一是坚持从严从紧原则，严格控制编制总量。实行城乡统一的中小学教职工编制标准，按照严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡的要求，由省级政府负总责，实行总量控制，确保核定后的中小学教职工编制不突破现有编制总量。二是考虑教育实际需求，对农村边远地区给予适当倾斜。根据当前基础教育均衡发展的新要求，各地在严格执行国家关于向农村边远地区倾斜等规定的同时，重点对规模较小的村小、教学点倾斜，按照教职工与学生比例和教职工与班级比例相结合的方式核定教职工编制。一般情况下，在县域范围内统筹中小学教师资源，确保县域内各中小学能够基本开齐、开足国家规定的课程，特别是体育、音乐、美术、科学技术等课程，以保障基础教育发展需要和素质教育的全面实施。教师编制标准应当以公平、均衡和弱势补偿为基本价值取向，要保证基本的教育教学需求。要因地制宜、区别对待，不搞“一刀切”。同时还要考虑经济发展水平和财政承受能力。

三、制度创新，实现教师编制管理的制度优化

（一）建立财政投入保障机制，为教师编制改革提供充足经费

在当前的社会经济形势下，国家有关部门需加快制定适合教育发展新形势的教师编制标准，实行柔性管理，增强学校选聘人才的自主性和灵活性。加强县级政府对中小学教师工资发放的统筹管理，将中小学教师工资发放上收到县，由县级财政部门在核定的教职工编制数内，按实际在职在岗人员(含聘用人员)和国家规定的工资标准及时足额发放。各级机构编制部门对中小学教师编制实行集中统一管理，其他部门和社会组织不得进行任何形式的干预，下发文件和部署工作不得有涉及学校机构和人员编制方面的内容。

教职工编制核定工作必须依据程序科学而严格地执行。中小学教职工编制以县(市、区)为单位核定，在县级机构编制部门控制编制总量和人员结构的前提下，由教育行政部门在核定的编制总额内，按照班额、生源等情况具体分配到学校。各级财政部门依据机构编制部门核定的人员编制，按编内实有人数核拨中小学人员经费。中小学教职工编制每3—5年核定一次，由各县(市、区)按照规定程序组织实施。

（二）健全教师补充、更新机制，实行动态管理

编制部门根据中央有关文件精神，在省级政府的统一领导下，以县(市、区)为单位，根据当地教育事业发展规模和学生数量，坚持标准比例，负责好教师编制的总量核定和宏观管理，给足教师编制，及时补充教师。同时，人事、编办和教育部门要紧密合作，对教师编制进行调配，打通教师调配通道，促进教师合理流动，实现教师资源重组和优化。教师编制的核定与调配做到定期调整，实行动态管理。创新教师编制管理体制，规范中小学内设机构名称和职责，控制中小学领导职数，合理确定教师与职员、教学辅助人员、工勤人员的结构比例。

县（市、区）机构编制部门会同财政、教育行政部门定期核定教职工编制，对学生规模较小的村小、教学点，按照教职工与学生比例和教职工与班级比例相结合的方式核定教职工编制。教育行政部门在核定的编制总量内，按照不同情况具体分配到各学校，保证专任教师“退补相当”。

（三）加快完善区域统筹机制，实行“大编制”模式

教师编制管理的发展趋向是，中小学教师编制逐步调整为“按校核定”的“大编制”核准模式，实现从“静态编制”逐步向“动态编制”过渡，允许教育部门根据人口数量变动和经济发展情况，对教师编制进行区域内的校际机动使用，最大限度地缩小编制使用和调整的审批、核准范围，切实落实教育部门和学校编制使用自主权。创新教师编制管理，还可以尝试建立地级市区域内基础教育教师编制的动态调配机制，由当地编制部门牵头，协同教育等部门做好教师编制调剂工作，在动态调控中，综合考虑城乡教育、各学段教育和校际教育发展的差异，形成区域教师调配一盘棋的局面。

（四）严格规范教师编制管理，形成自律机制

加强和规范教师编制管理，各县(市、区)要结合本地实际，根据不同学段学生规模变化和城镇学校大量接收进城务工人员子女等情况，按照总量控制、城乡统筹、结构调整、有增有减的原则，调整使用中学小学教师编制。同一县域内中小学教师编制可以互补余缺。中小学教职工编制核定后，纳入实名制管理。进一步健全完善中小学编制、人员与财政预算管理相结合的配套约束机制。严禁超编进人，超编满编的中小学，教职工只减不增，需要教师的由县(市、区)教育行政部门采取优化岗位设置、提高人员素质等内部挖潜的方式解决，逐步将人员调整到编制员额以内。要切实做好中小学教职工队伍结构调整，建立合理有序的教师流动机制，积极引导教职工从城镇学校和超编学校向农村学校和空编学校流动。

各地要进一步调整中小学布局结构，精简和优化教师队伍，辞退代课教师和不合格教师，清退临时人员。各县(市、区)可参照当地机关工作人员的分流政策，结合本地实际制定中小学教职工人员分流的具体措施和办法。同时，要加强思想政治工作，积极稳妥地做好中小学人员的分流工作。

四、结束语

教师编制政策制定必须满足国家促进教育公平和提高教育质量的两大目标。教师编制标准具有稳定性、适应性，反映了一定时期国家的战略需求和教育政策的目标导向。中小学教师编制管理必须适应基础教育事业发展变化，通过完善中小学教师编制标准体系、建立经费保障机制，规范编制管理过程、调整优化教师队伍结构等方法，重点解决教师编制分布不均衡、教师结构性超编与短缺、农村教师队伍严重老化等突出问题，改善教师队伍结构，实现教师编制资源合理配置，稳步提高教育教学质量和办学效益，促进基础教育事业科学发展。

G451.1 文献标识码：A 文章编号：1673-9949（2017）11-0015-04

（作者：湖南省衡阳师范学院教育科学学院讲师、博士后）

[责任编辑：刘新丽]