浅析农村林权纠纷引发信访问题的成因及对策

周丽芳 孔梅 李石梅

（1.曲江林场 2.韶关市林科所 3.华南虎保护区管理处）

浅析农村林权纠纷引发信访问题的成因及对策

周丽芳1孔梅2李石梅3

（1.曲江林场 2.韶关市林科所 3.华南虎保护区管理处）

韶关是我省重点林区之一，由于农村集体所有制多次变动等原因，在我市农村集体林权的认证上，不时出现一山多证、边界重复发证的情况，从而发生山林权属纠纷，并由此引发争议各方信访申诉。同时，受经济利益驱动等因素影响，山林权属的争议和由此派生的信访问题也将长期存在。本文对韶关市因农村林权纠纷引发信访问题的成因进行了初步研究并提出了相应的对策。

农村；山林；纠纷；信访；成因；对策

当前，林权纠纷已经成为群众上访、信访最集中的问题。林权争议就是指森林、林木和林地权属争议，俗称“山林纠纷”，是指单位、个人等之间因森林、林木和林地的所有权或者使用权的归属而产生的争议。山林纠纷虽然发生在少数地方，却是社会治安不安定的重要因素，危害极大，如得不到及时解决，一旦矛盾激化，就有可能发生械斗，产生伤亡事件，不仅造成人民生命财产的严重损失和森林资源的极大破坏，而且容易影响社会的稳定，破坏安定团结。据统计，我市因引发的信访问题占全市信访案件的37%。林权纠纷不但造成了森林资源和集体财产、群众财产的重大损失，而且严重影响了林业项目和林业经济的发展，已经成为严重影响农村社会稳定的重要因素。同时，调处林权纠纷又是林业工作者和基层干部最怕、最难的工作，对调处林权纠纷工作往往存在你推我滑的现象。因此，研究我市山林权属纠纷的成因及解决山林权属纠纷的对策已迫在眉睫。

1 我市林业的基本情况

韶关是典型的山区市，林业用地面积141.9万hm2，约占全市土地面积的80%，其中森林面积135.5万hm2，森林覆盖率达到74.95%，林农人口200余万。

2009年我市全面启动集体林权制度改革工作；2011年全市各县（市、区）以优异成绩通过了省政府的集体林权制度主体改革验收工作；2013年我市又陆续开展了深化林改工作，进一步推进将林权证核发到户。据统计，截止到2016年6月移交到不动产登记时，我市林地确权面积116.76万hm2，占林地总面积的82.3%；其中确权到户面积45.81万hm2，占已确权面积的39.23%；林权流转面积24.62万hm2。

多年以来，我市林权争议调处工作紧紧围绕构建平安和谐韶关这一目标，加大山林纠纷积案的调处化解以及信访维稳力度。据统计，2016年全市共调处解决林权争议案件84宗，涉及面积约0.21万hm2，其中协商解决33宗，涉及面积约0.06万hm2，政府裁决38宗，涉及面积约0.13万hm2，法院判决13宗，面积约0.013 万 hm2。

2 我市山林权属纠纷的成因及表现形式

2.1 山林权属纠纷的成因

自建国以来，我市山林权属管理经历了土地改革时期、“四固定”时期、人民公社时期、林业“三定”时期等几个主要阶段。由于时间跨度长，管理体制变化大，导致积累了诸多不易解决的历史遗留问题。我市林权证发放工作始于1981年，全市各地开展了稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制的林业“三定”工作，对大部分山林颁发了林权证；2003年，全省开展了换发林权证工作；2009年，全省进行了集体林权制度改革，全面开展了林权证确权到户工作。但是，由于历史遗留的潜在问题和矛盾比较多，加上当时山林确权的方法不够科学、工作不够细致，致使林权证发放工作存在不少问题：①颁发林权证不彻底。②已发放的林权证不够规范。有些填写的四至范围不清，有些记载的面积与实地不符，还有些一山多证、一证多山等现象。③林权证管理存在一些漏洞。许多山林权发生了流转变化，却一直未能及时变更登记，日积月累，导致部分林地林木权属产生争议，引发合同纠纷等，管理上出现了混乱。

2.2 山林权属纠纷信访问题的主要表现形式

由于农村集体所有制多次变动和林业管理体制改革滞后等原因，在我市农村集体林权的认证上，不时出现一山多证、边界重复发证的情况，从而发生山林权属和合同纠纷，并由此引发争议各方信访申诉。此外，由于随着林地林木价值上升，林地开发程度的加快和农民群众维权意识的增强，山林权属的争议和由此派生的信访问题也将长期存在。山林权属纠纷信访问题的表现形式主要三种：

（1）对生效的政府裁决不服进行申诉。由于政府裁决已经过上级政府复议和法院一、二审判决，属生效的裁决。当事人到各级部门申诉都不可能得到当事人想要的结果，当事人申诉无门，所以就选择了信访途径，想通过上访找更上一级的领导来解决问题。

（2）对政府行政不作为进行申诉。当事人因争议问题长时间得不到解决，故选择到上级政府求助的办法，申诉当地政府行政不作为。由于上级政府也只能督促下级政府及时办理，但因下级政府调处机构存在的客观原因，很难及时解决，所以引发当事人上访。

（3）对旧的村民自治法不完善引发的合同纠纷进行申诉。新的村民自治法和土地承包法出台以前，非公有制投资者在承包林地（山林）进行造林时，所签订的承包合同大多是与村民小组长或少数村代表签订的，没有经过全体村民或村民代表签名。到了现在，部分村民对承包合同提出了异议，引发信访问题。

3 山林权属纠纷维稳工作存在的主要问题

我市在开展山林纠纷信访问题专项治理工作取得了一定的成绩，积累了一些好的做法和经验，但是也存在一些需要解决的问题，主要表现如下：

3.1 部分地方政府领导对调处工作不够重视

个别领导特别是乡镇的部分领导认为调处山林权属纠纷只是林业部门或是县级以上人民政府的事，阻碍调处工作重心下移到镇和村一级，从而导致协调力度不够，难以形成合力，甚至出现相互推诿的现象。

3.2 山林权属纠纷调处机构队伍急需充实加强、培训提高

部分地区调处队伍办案经验不够丰富，能力和业务水平参差不齐，导致个别地方对调处工作应付了事，被动调处，调处工作质量不高。

3.3 山林权属争议不断增多

随着新的山林权证的换发，生态公益林补偿标准的提高，林地开发利用的不断深入、法制意识的增强，新的山林权属争议在一定时期内有不断发生的趋势，山林纠纷调处工作形势依然严峻。

4 调处山林纠纷信访问题的对策

4.1 继续深化我市集体林权制度改革

继续深化集体林权制度改革，逐步建立林业要素市场，实现森林增长、生态改善、农民增收的目标，建立起产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度。

4.2 加大山林纠纷的调处力度

加强林地林权保护管理，做好山林权属争议调处工作，事关我市经济社会的可持续发展和林业工作的全局，事关我市社会的稳定。为此，做好以下工作：

4.2.1 加强领导，建立和完善山林纠纷调处工作责任机制

建立健全领导负责制，一把手亲自抓，分管领导负具体责任。落实办事机构、落实人员编制、落实必要的经费。落实市、县、镇领导包案制度，实行“五包”，即包调查、包处理、包疏导教育、包结案、包息诉罢访。

4.2.2 加强山林纠纷调处，对重要信访问题实行领导包案调处

建立和完善镇、村基层调解网络，做到“调早、调小、调了”，形成大调处的格局切实把问题解决在基层。坚持“分级负责，就地调处”的原则，切实加强对县、镇山林纠纷调处工作的指导和督促检查，把工作力量、工作保障向基层倾斜。

4.2.3 规范程序，建立和完善山林纠纷调处的操作规程

从调处的申请、审查、立案受理、调查取证，到调解、处理、送达、立卷归档等各个环节都应严格管理，规范操作，程序到位，防止和避免因不规范的操作或程序不到位引起争议的反复，引起错案的发生。

4.2.4 建立和完善山林纠纷动态信息管理系统

认真组织排查本行政区域存在的山林纠纷。对排查出的山林纠纷进行登记造册，要求做到一案一册，建立排查档案。

4.2.5 加强培训，提高工作人员的调处能力

有计划地举办调处工作人员业务培训班，请专家教授讲课，请调处工作成效显著的县、镇作经验介绍。

F326.2

A

1005-7897（2017）06-0103-02

2017-3-11