论我国跨界环境污染纠纷行政调处的适用机制

2017-02-25沈子华

华北电力大学学报（社会科学版） 2017年6期

沈子华

(新疆财经大学经济学院，新疆乌鲁木齐 830012)

跨界环境污染纠纷，是指跨行政区域的环境污染、生态破坏而引发的争端。由于自然环境是一个不可分割的整体，水、空气等环境因素具有流动性，一旦出现环境污染，往往跨行政区划，比如相邻区域的跨界污染、生态破坏或其他可能影响相邻市、县(市、区)环境的突发事件等，形成跨界环境污染纠纷。如，2005年松花江重大跨界水污染事故；2013年山西长治苯胺泄漏事故导致河北邯郸市污染的纠纷；2011年和2013年发生广西贺江污染广东用水的纠纷等。[1]

根据环境污染纠纷的属地主义原则，不管是民事纠纷还是行政纠纷，受污染侵害的个人或者企业可以向当地有权处理的机关寻求判决和调解方式解决纠纷，《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人共和国水法》规定了协商和裁决，《中华人民共和国环境保护法》规定了跨行政区域的联合防治协调机制，都是对行政调处机制的原则规定。在我国，许多地方已经建立了跨界环境污染纠纷的行政调处机制，实践的发展需要理论研究的跟进，因此，有必要厘定跨界环境污染纠纷行政调处的适用范围、主体、方式、性质及效力等问题，以充实环境污染纠纷行政调处的国内理论。

一、跨界环境污染纠纷行政调处的适用范围

跨界环境污染法益侵害了国家、集体、个人的利益，其具有综合性的特点。

跨界环境污染的综合性决定了引发的纠纷既包括民事纠纷，也包括行政纠纷。目前学界对于行政调处适用范围的讨论，大致有三种看法：一是有限的调处适用范围，即限于民事纠纷，主要限于与行政管理有关的民事纠纷；[2]二是扩大的调解适用范围，既包括民事纠纷，也包括一切行政纠纷；[3]三是细化的调处适用范围，即将行政争议、民事纠纷、劳动争议的行政调处范围作了类型化的归纳。[4]所以，我国学界对行政调处适用范围的研究仍主要是集中于具有传统意义上的调解，主要是与行政管理有关的民事纠纷、某些行政争议和劳动争议，而对于环境污染纠纷的行政调处鲜有涉及，跨界环境污染纠纷的行政调处研究少之又少。从跨界环境污染纠纷的特点看，由于环境监管、资源利用的区域性、局部性，这种行政权力配置与生态系统相分离的体制直接增加了我国在治理和解决跨界污染纠纷的行政和司法成本。法院基于“案件爆炸”的现实，既无力也无必要将所有的环境纠纷纳入判决途径解决，但调解途径解决纠纷又有弱法律性的特点，从各国解决跨界环境污染纠纷的经验和共识看，行政调处日益成为环境领域中纠纷解决机制的重要内容。

依照现行的环境保护单行法律，明确规定了环境保护行政主管部门及相关行政机关可以调处的纠纷包括：水污染的损害责任及其赔偿金额；*《中华人民共和国水污染防治法》第86条。环境噪声污染的损害责任及其赔偿金额。*《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第61条。此外，一些地方规范文件也对环境污染的调处适用范围作了类似规定，值得注意的是，2002 年《南通市跨行政区域环境污染纠纷行政处理办法》、2009 年开始实施的《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》对跨界环境污染纠纷的调处作了规定。从以上法律、法规规定看，环境污染纠纷行政调处的范围是环境污染引起的损害责任及其赔偿金额的民事纠纷，并不包括环境保护执法过程中发生的行政纠纷或者行政争议。

但如果将跨界环境污染纠纷行政调处的适用范围仅限于民事纠纷，就忽略了行政管理中的行政区划特点，必然存在自然生态的统一性与行政区划的分割性的冲突。表现在：首先，权属争议。如不同行政区域共处于某污染河流的不同河段，或者不同行政区域受到同一污染源的侵害，会出现几个地区的环境保护行政主管部门要么争相执法、要么相互推诿的现象；其次，处罚竞合。即不同行政区域的环境执法部门都对同一排污企业或个人做出处罚，会出现处罚裁量的冲突或者处罚类型的冲突。由跨界环境污染处理中的权属争议和处罚竞合产生的行政纠纷是否是行政调处的适用范围呢？根据2002年修订的《中华人民共和国水法》的规定，建立了不同行政区域的水事纠纷的协商解决机制，以及由上一级人民政府裁决的制度。许多省内或者省际之间的夸环境污染纠纷，规定了各种形式的环境执法联动工作机制，如2014年山东省环境保护厅发布的《关于建立行政边界地区环境执法联动工作机制的意见》，建立了相邻市、县、区环保部门的协商解决、报请上一级环保部门以及上一级政府协调解决制度。*2014年山东省环境保护厅发布的《关于建立行政边界地区环境执法联动工作机制的意见》规定：对造成行政边界地区环境污染纠纷的违法排污企业，相邻市、县(市、区)环保部门要积极开展联合执法，共同监管，在对肇事企业依法严惩的同时，积极采取各种应对措施，妥善解决环境污染纠纷。环保部门难以解决的环境污染纠纷，要及时报请当地政府和有关部门协商解决；对当地不能协商解决的，报请上一级环保部门或上一级政府协调研究解决。

二、跨界环境污染纠纷行政调处的主体

环境污染纠纷行政调处的主体，具体是说应由哪一个机关或者机构行使行政调处的职权。我国环境污染纠纷发生的类型具有多元性，因而形成了多层次的行政调处主体，也构成了我国现行跨界环境污染纠纷行政调处多样化的体制或者模式。主要有：

(一)纵向的环境保护行政主管部门主导的调处模式

即由环境保护行政主管部门或其他主管部门主要负责对环境污染、生态破坏产生的损害赔偿纠纷进行调解；[5]在中央，环境保护部从国家层面对全国范围内的环境污染纠纷进行管理、统筹、协调，并保证跨行政区域的环境合作。[6]县级以上人民政府主要从协调的角度，对发生于不同行政区域环境污染、生态破坏的权属争议或者处罚竞合进行裁决。如《中华人民共和国水污染防治法》第28条规定的跨界水污染纠纷协商及协调解决机制。在纵向的调处模式中，因环境保护行政主管部门对环境侵权认定拥有专业化和技术化的队伍和工具，无论从效率角度还是从科学方面看，都能精准地解决跨界环境污染纠纷。[7]

(二)横向的跨行政区域的环境保护行政主管部门主导的调处模式

2015年8月29日修订的《大气污染防治法》第86条和第92条规定了联合执法、跨区域执法、交叉执法的机制，为落实大气污染防治目标责任，建立了省际联席会议共同防治大气污染。2007年《泛珠三角区域跨界污染纠纷行政处理办法》对泛珠三角“9+2”区域内的环境污染纠纷调处机制作了详细规定，即由各省(自治区、特别行政区)环境保护行政主管部门通过建立环境污染纠纷处理联席会议制度、建立环境信息通报制度以及建立审批提前介入机制、建立环境污染联合督察和边界水质联合监测机制，就跨界污染纠纷的受理、沟通、联合调查、事态控制、污染处理、赔偿调解等方面制定了具体操作措施。[8]2015年芜湖、马鞍山两市环保部门共同制定《芜湖市——马鞍山市边界区域环境污染纠纷处置和应急联动工作方案》，两市环保部门建立联席会商机制、开展联合执法检查、实施跨界预警监督、建立信息共享平台，以妥善协调处理纠纷和协同处置环境应急事件。[9]横向调处模式主要是以不同行政区域的环境保护行政主管部门共同制定的协议为前提，体现了协商、自愿的原则，因此，在调处跨界污染纠纷时能通过充分地协商与利益权衡，达到解决跨界环境污染纠纷的目的。[10]

(三)专门的环境纠纷解决机构主导的调处模式。*2009年四川省巴中市巴州区环保局成立的矛盾纠纷行政调解机构和 2012 年山东省蓬莱市环保局设立的环境信访纠纷行政调解机构等。2012年青海省环保厅成立多个行政主管部门组成的行政调解中心，并由政策法规处具体承办行政调解事务。2012建立环境保护“行政调解委员会、行政调解室”的两级机构。2016年江西上饶市成立环境保护行政调解委员会。

由于处理环境污染纠纷需要专业知识，由相应环境保护行政主管部门设立专门的环境纠纷行政调处机构，具有在掌握资料、信息和设备上的集中优势，其专业人员和设备能够有效查明污染原因及认定污染责任。[11]专门机构的调处模式是利用“中立”第三方，调处人员的专业性、技术能力强，并与纠纷双方当事人无利害关系，相较于人民政府或者环境监督管理部门，它能够在环境污染纠纷中做到“中立”，客观、公正、不偏私地解决纠纷。

以上的三种模式中，纵向和横向的行政调处模式都是在行政机关主导下，依照法定的环境监督管理职权和环境污染纠纷调处程序进行调解处理，此种跨界污染纠纷的行政调处仅局限在行政机关内部，行政色彩浓重。实际上，由行政机关主导下的纵向和横向行政调处模式的运作效果并不理想。[12]比如，在一些产业型纠纷中，污染企业往往是地方税收的重要来源，与地方政府关系“密切”，可能会出现打着“调处”的名义进行干预。因此，成立跨行政区域的独立的专门机构解决跨界环境污染纠纷成为未来构建中的一个考量。目前，一些国家通过设立专门机构负责跨界环境污染纠纷的行政调处，如韩国、日本、台湾通过制定《环境纠纷解决法》[13](韩国)、《公害纠纷处理法》(日本、台湾)，并设立“环境纠纷解决委员会”(韩国)、“公害审查委员会”(日本)、“行政院环境保护署”(台湾)。[14]我国一些地方虽然设立有专门环境纠纷行政调处机构，但调处的视角集中于本行政区域内的环境污染、生态破坏引发的纠纷，而未有通过地方立法成立独立的专门机构调处跨界环境污染纠纷。

三、跨界环境污染纠纷行政调处的方式

从我国跨界环境污染纠纷行政调处的法律规定和具体实践来看，调处的方式、方法各有不同，但基本方式有两种类型。

(一)事先的联动防治调处和事后的损害赔偿调解

该类型是以调处的环境污染纠纷是否实际发生做的分类。

1.事先的联动防治调处。2014年新修订的《环境保护法》的亮点之一就是建立了跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，并建立了跨行政区域环境防治的协调和协商解决机制。*《中华人民共和国环境保护法》第20条。跨行政区域环境联动防治调处，解决了因管辖范围导致的环境保护执法不协调的问题，打破了行政区划执法障碍，能有效预防跨界环境污染纠纷的产生。我国地方的一些省、市、县、区之间共同发布《XXXX边界地区环境执法联动协议书》的规范文件，成立联动执法机构、建立联席会议、联合检测和环境安全预警网络等，对边界地区的环境污染和生态破坏问题共同防治与应对。因而，事先的联动防治调处的调处目的是为了有效率地通过地区联合防治，消除因自然生态与行政区划的冲突产生的权属争议或者处罚竞合问题。这种调处方式的意义就在于实现了跨行政区域环境污染和生态破坏防治的无缝对接，通过及时沟通与协调，发挥联动机制的优势，共同预防和处置跨界环境污染纠纷，保障跨行政区域的环境安全。

2.事后的纠纷处理。跨界环境污染纠纷行政调处是指跨界行政管理和行政执法过程中，对当事人不服某项具体环境行政行为，或因环境污染和生态破坏引起的当事人之间的民事纠纷，依法进行协调和疏导，以解决矛盾纠纷的方法和活动。事后的纠纷调处包括查明跨界环境污染纠纷的事实证据和具体处理纠纷的程序。跨界环境污染纠纷由环境保护行政主管部门设立的法制信息科、监察大队投诉中心或各单位按管理辖区受理。具体分工如下：法制信息科和各相关单位负责环境污染纠纷的调解及信访处理，包括环境污染纠纷的受理、立案、交办、督办、归档工作；监察大队投诉中心负责环境污染投诉及监察大队(中队)辖区的环境污染纠纷的受理、调查取证、依据处理等工作，对不属本辖区的环境污染纠纷上交法制信息科办理。对属突发性、紧急性污染的，逐级上报后按环境污染事故预案进行处理；对不符合受理条件的，负责解释、说明理由并告知当事人向有管辖权的人民法院提起诉讼。

(二)行政调解与行政协调

该类型是以调处的环境污染纠纷是否基于当事人的自愿进行的分类。

1.行政调解。根据2015年《中华人民共和国行政诉讼法》规定，法院的诉讼调解范围包括行政赔偿、补偿以及行政机关行使自由裁量权的案件，但调解时应当遵循自愿、合法原则。2010年的《中华人民共和国人民调解法》规定了简单民事纠纷可以本着自愿、平等、协商、互谅互让的原则，由人民调解组织依据法律、道德、情理解决纠纷。行政调解是行政机关参与的解决一定范围内民事纠纷的一种救济方式，[15]其调解原则、程序、协议性质及效力都遵循着人民调解的基本规则，但因跨界环境污染纠纷不同于普通民事纠纷，它具有高度专业化和技术性特征，而且在检测、预警、防治方面又具有紧迫性、即刻性，一般的调解组织难以担起调解专业性、技术性较强的民事纠纷的重任，因而环境保护行政主管部门就具有了调解处理跨界环境污染民事纠纷的合理及正当理由。但是，跨界环境污染纠纷的行政调解适用上，应注意：首先，必须是由跨界污染损害引起的民事纠纷，主要是损害责任及赔偿金额问题；其次，应保证调解程序的自愿性，必须基于纠纷当事双方的完全同意，一方不同意调解的或者启动调解后又反悔的，都应及时终止调解；最后，应保证行政机关地位的中立性，及环境保护行政主管部门始终是调解过程中的“裁决者”身份，而非环境保护法律关系中的“执法者”、“管理者”，以保证调解程序合法、实体公正。

2.行政协调。跨界环境污染事件与现行不同行政区域之间不健全的行政和协调机制有关。在我国一些地区，处在同一流域的上下游地区之间，普遍存在着跨界污染的矛盾和隐患。在追求GDP增长的目标驱动之下，在缺乏环境质量考核的政府追责之下，环境违法企业往往在跨行政区域地带与执法人员玩起时间差、“游击战”，致使环境违法行为屡查不止。[16]比如，流域跨界污染发生以后，流域管理机构缺乏足够的权威对上游政府进行惩罚，下游政府只能通过协调的方式要求上游政府降低污染水平，这并不符合上游政府最大化其居民福利的目标，行政协调往往以失败告终。不同于一般环境污染纠纷，跨界环境污染纠纷的行政处理机制是以行政区划分割为基础的局部管辖，而非依据自然形成的流域等生态系统的整体管辖模式，不同行政区域之间就跨界环境污染纠纷的权属争议或者处罚竞合无可避免。因此，对于跨界环境污染纠纷的调处必须着眼于从水、空气等环境因素的自然属性，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门的行政协调机构，可以考虑由国家层面设立毗邻省(区、市)跨界环境污染纠纷调处机构，实现行政权力一体化，实行对环境资源案件的集中管理，有效处理跨行政区划污染纠纷，从而提高环境执法及办案的力度和效率。

四、跨界环境污染纠纷行政调处的性质及效力

跨界环境污染纠纷行政调处的性质受制于调处纠纷的不同类型及调处方式，对于跨界环境污染的民事纠纷，在适用调解的方式解决纠纷时，其性质应归入“行政司法行为”，而不能将其认定为解决争议的民事活动或者民事行为[17]，也不能将其认定为“行政裁决”；对于跨界环境污染引发的权属争议或处罚竞合纠纷，在适用跨行政区域的行政协调方式时，其性质应属于“行政决定”。从根本上看，跨界环境污染纠纷的行政调处性质上仍然是一种行政处理行为，只不过行使调解方式下的行政处理具有准司法性质，行使跨行政区域的行政协调时又具有行政决定属性。因而，在跨界环境污染纠纷行政调处的性质问题上，可以肯定的是它是行政行为而不是民事行为；是具有内部分层的行政行为，而不是单一的某一个或者某一类行政行为。跨界环境污染纠纷的复杂性、主体的多元性、介入因素的多样性、适用法律的多重性，决定了它在性质上必须综合考虑多个因素，不能简单地将其归入民事行为、行政行为或者司法行为的视阈。

我国跨环境污染纠纷行政调处性质的层次性，又决定了行政调处的效力在作用表现上存在差异。其效力层次包括两个方面：

(一)跨界环境污染纠纷行政调解的非强制效力

各地在环境污染行政调解的实践中，都按照调解协议的契约属性，尊重当事人的意愿，当事人不履行调解协议，即使经督促仍不履行调解协议的，告知当事人可以就调解协议的履行、变更、撤销向人民法院起诉。行政机关既不能强制调解，也不能强制当事人履行调解协议。因而，在行政调解协议效力上多数学者认为，纠纷当事人达成的协议具有民事合同性质，不具有强制执行的效力。即使2010年《中华人民共和国人民调解法》通过司法确认的方式赋予调解协议具有一定的既判力，仍旧没有改变行政调解协议书的合同属性，其现实的执行力不强。

行政调解协议的“非强制性”的特点，不利于环境保护行政主管部门调解处理既复杂又专业的跨界环境污染纠纷，如果一方当事人拒不履行行政调解协议或者反悔的，意味着整个行政调解过程的终结，不仅浪费了合法解决纠纷的救济资源，而且有损环境保护行政主管部门处理环境污染事件中应有的权威。因此，有必要完善行政调解的程序规范，区分不同内容、不同程度的环境污染民事纠纷，对于跨行政区域、复杂、重大的环境污染纠纷行政调解，必须在达成调解协议后，如果当事人不履行或者反悔的，由环境保护行政主管部门直接作出行政处理决定；当事人对该行政处理决定不服可以提起行政诉讼。如此的设计，主要基于以下原因：第一，尊重行政机关的决定。行政调解的过程就是一个查清事实和确认证据的过程，既然事实清楚、证据确凿，即使当事人达成调解协议后拒不履行或者反悔的，可以直接适用相应法律依法作出处理决定，树立环境保护行政主管部门行政调解的权威；第二，节约司法诉讼资源。通过强化跨界环境污染纠纷行政调解的执行效力，减少因不履行调解协议增加的法院民事判决的案件数量。

(二)跨界环境污染纠纷行政协调的执行力较弱

尽管新修订的《中华人民共和国环境保护法》第20条明确了跨行政区域的联合防治协调机制，但没有规定协调主体及职权、协调程序、协调范围及效力等问题，该条的原则性规定在具体协调跨界环境污染纠纷时，很难实现法律设定行政协调机制的目标。地方省际之间签署的诸如“跨行政区域的环境保护合作协议”等文件，也没有达到跨行政区域协调应具有的执行效果。首先，由于合作协议不建立在法律的基础上，因而这种跨行政区域的行政协调没有约束力，因此如果涉及到不同行政区域的根本和重要的利益关系，该合作协议会就不能发挥协调的作用；其次，跨界行政协调的经费、财源不能得到有效供给，不同行政区域没有在区域间事权、财权上的合作与协调的法律基础；再次，负责行政协调的主体之间职权、责任不明确，导致协调的效率难以提高。比如，2009年初，沪苏浙环保部门曾签署《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》，推进长三角环境保护一体化进程，仍旧避免跨界环境污染事件的屡屡发生，困扰浙江嘉兴与上海两地多年的“死猪跨环境污染事件”协调解决的不彻底，直接反映着跨行政区域行政协调的执行力较弱。其中的一个实际问题是：一项项治污协议签署了，一次次污染又来了，跨界污染纠纷的行政协调如何才具有强制执行力？

国外跨界环境污染纠纷行政协调执行力的经验是必须有明确而具体的法律规范依据。现代法律已经承担起维护国家利益和社会公共利益神圣使命，即法律必须要对社会整体秩序进行调整和规范,这其中必然包括对跨界环境保护中政府之间的合作予以规划和指引。日本在构建社会公共产品和公共秩序的现代制度方面处处以法律先行,地方政府之间的跨行政区域的行政协调机制也是如此，如《地方自治法》、《地方行政联络会议法》、《防水法》、《消防法》、《东京湾消防相互支援协定》和《13个大都市灾害时相互支援协定》等，全面具体法律规范依据带来的结果就是地方政府之间的行政协调具有约束性和执行力，有效避免了相互扯皮，提高了行政协调运作的效率。[18]日本以立法保证行政协调效力的做法值得借鉴，跨界环境污染纠纷的行政协调需要不是欠缺约束力的合作协议，而是明确而具体的国家立法、地方立法的保障。

[1] 李成思，童克难，邢飞龙.跨界水污染纠纷为何多年难解[N].中国环境报，2015-03-11(008).

[2] 金艳.行政调解的制度设计[J].行政法学研究，2005(2):80.

[3] 朱最新.社会转型中的行政调解制度[J].行政法学研究，2006(2):75.

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[6] 马强，秦佩恒，白钰，曾辉.我国跨行政区环境管理协调机制建设的策略研究[J].中国人口·资源与环境，2008 (5):133.

[7] 周寅.论多元化视野下环境纠纷行政调解机制[J].生态经济(中文版)， 2009(5):171.

[8] 泛珠三角区域就跨界污染问题达成共识[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2007-05-12/182812972473.shtml.2016-11-25.

[9] 芜马两市环保部门建立跨界环境污染纠纷处置和环境应急联动工作机制[EB/OL]. http://www.mas.gov.cn/ content/detail/55f69a1a52c4ccb876c3cb84.html.2016-11-25.

[10] 胡静，段雨鹏.流域跨界污染纠纷怎么调处[J].环境经济,2015(9):25.

[11] 许方达.和谐化解环境污染纠纷[N].中国环境报,2014-09-10(008).

[12] 刘倩.浅析我国跨界水污染纠纷行政调解制度[C].中国环境科学学会环境经济学分会2012年年会论文集，2012：259.