适应一流大学建设的高校财务治理创新探讨

乌婷 权凯

【摘 要】 中国特色的一流大学建设是一个值得深入研究的课题，建设创新型国家和人力资源强国，需要若干一流大学和一批一流学科，这是教育强国的重要标志。文章研究了高校财务治理对一流大学建设的必要性和紧迫性，从适应中国特色一流大学建设需要的角度探析，提出了高校财务在治理理念、治理结构、治理机制方面创新的措施及建议，以期对突破中国特色一流大学建设的“瓶颈”问题，加快高校内涵式发展的进程有所裨益。

【关键词】 高等学校； 财务治理理念； 财务治理结构； 财务治理机制

【中图分类号】 F234.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）01-0110-04

建设世界一流大学，对于提升我国教育发展水平、增强国家核心竞争力、奠定长远发展基础具有重要的意义。2014年5月，习近平总书记在“五四讲话”中指出，党中央做出了建设世界一流大学的战略决策，我们要朝着这个目标坚定不移前进，不断深化教育体制改革，办好中国的世界一流大学，必须有中国特色。2015年11月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《总体方案》），方案提出了建设总体目标：到2020年，若干所大学和一批学科进入世界一流行列，若干学科进入世界一流学科前列。到2030年，更多的大学和学科进入世界一流行列，若干所大学进入世界一流大学前列，一批学科进入世界一流学科前列，高等教育整体实力显著提升。到本世纪中叶，一流大学和一流学科的数量和实力进入世界前列，基本建成高等教育强国[1]。2016年3月，国家“十三五”规划纲要进一步明确了推进教育现代化，全面提高高校创新能力，统筹推进世界一流大学和一流学科建设的任务。建设创新型国家和人力资源强国，需要若干一流大学和一批一流学科，这是教育强国的重要标志。以上几个重要事件昭示着我国在推进世界一流大学和一流学科建设方面做出的重大举措，也预示着高等学校需要根据自身实际，合理选择一流大学和一流学科建设路径，改革和完善高校体制机制，特别是创新与完善内部治理结构，突破中国特色一流大学建设的“瓶颈”问题，建立适应一流大学建设的高校财务治理体系。笔者认为，高校财务治理创新的主要内容包括三个层面涵义，即财务治理的理念创新、结构创新、机制创新。

一、研究高校财务治理创新的必要性和紧迫性

高校自主权越扩大越需要完善治理结构。高校治理问题，是教育及管理领域研究的重点和热点，很多文献研究常常把高校财务风险、财务困境归因于扩招、贷款建设或“内部人控制”等因素，高等教育发展中极其值得关注的深层次问题，高校治理结构缺失或不完善，尤其是财务治理体系不健全、结构失衡的问题却往往没有被提及。财务治理的涵义，从文献看有多种界定，黄菊波（2003）认为，财务治理结构是财务决策权、财务执行权和财务监督权的划分与配置。赵建荣（2008）认为，高等学校财务治理是对相关利益主体在财务活动中责、权、利相互制衡的一种制度。王旭林（2009）认为，财务治理就是基于财务资本结构等制度安排，对高校财权进行合理配置，实现高校财务决策科学化等一系列制度、机制、行为的设计和规范。“符合法人治理结构要求的财务管理体制”就是体现财权制衡的财务治理结构[2]。

袁贵仁（2016）指出，我国教育经费投入取得历史性突破，2012年首次实现4%目标，高等教育毛入学率达到40%，超过中高收入国家平均水平。随着高等教育大众化、普及化和经济新常态形势的变化，高等教育事业也逐渐进入了矛盾凸显期和发展转型期，社会各界对高校治理状况也愈来愈关注。财务资金作为教育的保障，对高校的持续发展起着至关重要的作用。中央八项规定出台后，不少高校校级、院级领导因为典型违规问题先后被教育部、纪委通报并受到严厉处分，其中因为财务管理混乱，套取挪用科研经费、“三公经费”列支不真实、严重超预算开支、监督约束失控等问题非常突出。素有“经济宪法”之称的新《预算法》已经施行，然而，财务预算形式主义现象在一些高校仍然存在，预算管理仅仅重视年度预算，缺乏财务战略考虑意识，预算改革推动建立中长期财政规划依然任重道远；面对供给侧结构性改革和中国特色世界一流大学建设，如何突破传统的理念对财务进行思维上的创新，实现利益相关者的融合、财权配置与管理机制上的改变，以及管理方式和管理体制的突破，是需要认真研究的课题。面对高校资金来源多元化、经济活动多样化、内外环境复杂化的现实，如何进一步推进财务领域的配套改革，完善财务体系的制度和机制性安排，构建财务预算与绩效评价及其问责联动机制，增强资金使用的规范性、有效性和安全性，也是高校财务治理亟待解决的问题。因此，在当前形势下加强高校财务治理创新研究，对促进一流大学的建设，减少失误、少走弯路是必要和迫切的。

二、高校财务治理创新的措施及建议

治理理论基础之一则是创新理论，奥地利经济学家熊彼特在1939年出版的《经济周期》一书，建立了用“创新”解释经济周期的学说[3]。熊彼特认为，创新是重新组合要素，建立一种新的函数关系。创新引起了旧均衡的破坏和向新均衡的过渡，社会正是在这种过渡的形成中前进的。高校是典型的利益相关者组织，现代大学治理是多元化主体参与的治理，代表国家利益的政府、大学内部的校长、教师与学生，以及象征市场力量的社会组织和个人，都与学校生存和发展存在利益关系。因此，治理则是内部和外部利益相关者参与其重大事务决策的结构和过程，是关于权力配置和权利行使的制度安排，是现代大学制度的重要内容。在高校财务治理创新的过程中，治理理念创新是前提，治理结构创新是核心，治理机制创新是保障。

（一）治理理念创新

理念是行动的指南，世界一流大学建设实践理当需要科学的理念来引导，理念是否对头，从根本上决定着实践的成效和成败。如何建设中国特色的一流大学，目前不同人士的观点各异，认识不尽统一；高校财务治理方面的惯性思维仍未改变，有的认为应当跑财政要支持，有的热衷聘专家做规划，有的忙于扩规模升规格。一流大学难道是靠资金“垒”起来的，是闭门造车“想”出来的，是行政升格“升”出来的？学校规格越来越高，大师越来越少的现象反映了治理理念的偏差。首先，应当坚持思想观念创新，以新发展理念引领世界一流大学的建设，用科学的理念推进制度创新、组织创新、方法创新，对不适合、不适应的制度和组织进行调整、重组、改革，切实在增强创新能力、推动财务体系“善治”方面有所突破。其次，必须坚持问题导向，需求引领。如果没有一流的理念、一流的体制、一流的大师、一流的学生，怎么能叫做一流大学呢。建立适应一流大学建设需要的治理体系，务必要从实际出发，科学运用创新理念及方法，有针对性地解决财务治理中的难题，实现传统型管理向价值型管理转型，通过创新实现高校内涵发展方式的转换。最后，实现一流大学建设的目标，务必坚持统一思想，继承和创新相結合的原则，以学科为基础，强化自身优势特色，切实解决好治理动力问题，把发展的基点放在创新上，形成促进创新的体制机制框架，依靠创新引领治理与持续发展。只有治理理念符合实际，顺应发展要求，才能在理论上有所突破，有效地指导和破解实践中的治理难题。

（二）治理结构创新

《总体方案》提出一流大学建设与改革的任务，包括坚持和完善党委领导下的校长负责制，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制；完善内部治理结构，形成以章程为统领的制度体系；完善民主管理和监督机制，探索师生代表参与学校决策的机制；构建社会参与机制，健全成员之间的协商、合作机制。以上举措坚持实事求是，从顶层设计角度明确了存在问题的解决方向，对解决高校与政府的定位、利益相关者缺位、社会力量参与不到位问题，以及党政职权界限不清、行政与学术权力不均衡、监督约束缺失等问题具有较强的指导性。因此，创新财务治理结构体系，正是从制度层面对财务决策权、财务执行权和财务监督权进行合理配置，以此推进一流大学建设目标的顺利实现。

首先，理顺政府和高校的关系，组建以政府为核心、由利益相关者参与的高校董事会。董事会作为最高决策机构，行使决策权，将相关利益者纳入其中，为获取多方资金支持、保障民主管理提供平台。其次，理顺党委会和董事会的关系，借鉴企业改制双向进入、交叉任职的经验，党委书记兼任董事会主席，确保高校党委在高校董事会中的领导地位，充分体现党委统一领导和监督管理作用；按照党委领导下的校长负责制要求，授权校长以执行者的身份全权履行职责。最后，理顺教代会和监事会的关系，组建利益相关者方参与的监事会，对重大决策进行审计和监督。

适应一流大学建设要求，科学设计高校财务治理组织结构框架，必须充分体现“党委领导、校长负责、教授治校、民主监督”的原则；财务治理结构的核心是财务组织机构的安排，从中国特色的一流大学建设和目前多数高校的实际情况出发，建立与完善高校财务治理组织机构（见图1），必须按照党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，依据分权制衡的原则设置组织结构，这样的结构运行应该能够做到纵向可以处理董事会、部室之间关系，横向可以处理学术权力、行政权力之间的关系，通过组织结构的相互制衡，能够协调好财务决策权、执行权、监督权之间的相互关系，有利于促进财务治理决策科学化、执行高效化、监督多元化格局的形成。

1.在财务治理决策结构中，董事会（党委会）是学校重大财务事项，全局性的投资、筹资、支出项目的决策机构。为体现其开放性和科学性，可以设立专业委员会，为重大决策提供论证或评价建议，如财经委员会、预算委员会、资产委员会、内部控制委员会，达到合理使用财务决策权、保障财务活动科学决策的目的。

2.在财务治理执行结构中，成立以校长负责的财务执行机构，为体现其权威性和专业性，可以设立校务委员会、学术委员会、考评委员会。通过完善内部管理体系，理顺校院、系所之间的财务关系，推行生均定额提高、专项经费管理的有效措施；提升学术研究水平，合理配置使用资源，解决争资源而不珍惜资源、资源供给不足和需求过度的问题。制定各项考核评价标准，落实一流大学建设指标；通过财务的有效执行，协调好规划、教育、财政、银行等部门之间的关系，促使财务保运转、保发展工作的有序运行。

3.在财务治理监督结构中，以教代会作为法定监督机构，整合利益相关组织力量，共同组成监事会，设立审计委员会、监察委员会。扩大利益相关者重大活动的财务知情权和监督权，必要时可以委托第三方开展审计评价活动。监事会可以通过定期听取重要财务情况报告方式，适时监督财务决策和执行机构的行为，对高层管理成员和各级工作人员的违规行为监督纠正；推行责任会计制度，落实经济责任制度和问责追责制度，加大审计问责和监察执纪力度，防范“内部人控制”和资产损失、浪费及流失现象的发生。

（三）治理机制创新

有效的财务治理机制，能够实现对财务行为进行合理的调节和控制，从而有助于达到财务治理预定的目标。针对高校非营利特点和财务治理创新的要求，目前应当重点研究财务成本效益机制、财务绩效评价机制与财务激励约束机制，学习与吸收世界一流大学成熟的经验和成功的做法，力争以治理新理念、治理新体系，带动治理新机制的形成。

1.建立健全财务成本效益机制。在资源有限的情况下为取得资源效益最大化，就必须进行财务成本管理。高校资金大多来源于财政预算拨款，长期以来缺乏成本的核算与考核。高校应借鉴企业成本的理念，将学校在一定时期内的经费支出与其所取得成绩等进行综合性考核与评价，只有通过成本的比较分析，才能让管理者树立正确的绩效观，乃至成本效益观[4]。目前已经执行的新《高等学校会计制度》引进了权责发生制、累计折旧、累计摊销、应付职工薪酬、在建工程等相关成本的概念，使高校开展成本核算工作具有了基础。开展完全成本核算工作，应当分析学生数量与办学成本的依存关系，掌握构成生均成本等因素的变化，重点比较与一流大学成本管理方面的差距，从而明确改进的方向，为建立办学经费正常增长机制，逐步提高生均定额标准提供依据，以成本核算和加强成本管理促进高校资源最佳配置和合理使用。

2.建立健全财务绩效评价机制。建立科学公正、符合一流大学水平的绩效评价机制，需要利用评价的指挥棒有效引导管理者的行为，将工作目标任务、能力业绩及服务质量作为评价内容，将评价结果和个人责任、经济利益挂钩，指引和推动各项目标任务的实施和目标责任的落实。从高校治理的角度看，财务绩效评价是连接管理目标、日常工作和科研活动的桥梁，是实现财务战略管理的手段，通过绩效评价，促使财务工作更加高效，财务信息更加公开，预算的执行和财务风险防控更加有效。为打破我国过去“重投入、轻效益”的局面，客观上就应倒逼高校建立科学的绩效评价指标体系，对其取得的绩效进行客观、公正、综合的评价[5]。高质量的财务绩效评价，有利于减少盲目投入，随意调整预算、超预算开支行为；对资金行为实行事前、事中、事后的控制，有利于防止預算外收入使用不规范现象，以及科研专项经费的套用、挪用、浪费行为，保障财务信息公开透明，提高资金使用效率和效果；对优化项目设置，构建科学规范、讲求绩效的预算制度具有积极作用。

3.建立健全财务激励约束机制。世界一流大学建设，最重要的是在全球吸引一流的教师和一流的人才来校或留校工作，探索形成具有特色的激励模式是必要的。适宜和有效的激励，可以调动个人的积极性、创造性、能动性，促进各主体之间相互合作，实现高校价值目标的最大化。对于内部治理环境不好、学术声誉不佳的学校，存在人才炒大学鱿鱼的反向机制，同样倒逼学校改进环境和营造学术氛围，促使学术权力和行政权力趋于相对平衡。财务激励约束，一方面应当明确激励规则，利用有效的激励措施，促进高校教学科研的良性发展；注重个人和集体激励相结合，发挥好个人与集体的优势，促进整体良好环境氛围的营造。另一方面应当讲求约束实效，确保约束能切实控制住“三公”经费和行政经费等一般性支出，能够强化预算刚性约束、推進绩效管理工作，增强财政资金使用的规范性、有效性、安全性，防止“两张皮”现象发生。同时，需要把网络技术作为财务分析的辅助工具，利用网络平台收集和筛选信息，对绩效评价结果、个人诚信记录等综合信息进行分析、研判和运用，适时启动问责联动机制，确保激励约束措施为推进一流大学建设发挥作用。

三、结语

中国特色的一流大学建设是一个值得深入研究的课题，适应一流大学建设需要的高校财务治理创新是其中重要的内容之一。然而，高校财务治理创新则是一个需要逐步探索和实践的过程，治理能力提升以及治理能力指标体系的建立与完善也需要深入地探讨与研究，目前的探讨旨在抛砖引玉，促进高校内涵式发展，推进中国特色一流大学和一流学科的建设，推动高校不断提高教育质量和竞争实力，为尽快进入世界一流大学的行列打好基础；按照《总体方案》的要求，促使更多的大学和学科进入世界一流行列，顺利实现我国由教育大国向教育强国转变的战略目标。

【参考文献】

[1] 国务院.统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案[A].2015.

[2] 乔春华.“十三五”规划期间高校财务基本思路的建议[J].会计之友，2016（1）：104-110.

[3] 蔡继明，等.现代西方经济学教程[M].天津：南开大学出版社，1992.

[4] 张云.建设现代大学制度视野下的公办高校财务治理研究[J].中国注册会计师，2012（10）：71-73.

[5] 李梦苏，贺强.高校财务绩效评价指标的构建[J].东北财经大学学报，2013（6）：108-110.