高校项目支出预算编制及执行中存在的问题与对策探究——以湖北科技学院为例

叶敏娣

(湖北科技学院 财务处，湖北 咸宁 437100)

高校项目支出预算编制及执行中存在的问题与对策探究
——以湖北科技学院为例

叶敏娣

(湖北科技学院 财务处，湖北 咸宁 437100)

随着教育改革的深化，办学规模的扩大，在教育资源有限的情况下，高校越来越重视项目资金的编制与使用，项目支出预算管理已逐渐成为高校预算管理的难点和重点。但在现实项目支出管理过程中，由于高校预算管理措施的不完善和不规范，对项目支出管理存在某些方面的认识空缺，使得高校项目支出预算编制及执行中存在诸多问题，本文结合湖北科技学院项目支出预算编制及执行中的实际情况，分析存在的问题并作出了几点思考，提出了改进意见与措施。建立高效合理的项目支出预算管理体制，加强对项目支出的管理，提高学校资金的使用效益，才能确保高校持续发展。

高校；项目支出；预算编制

高校项目支出预算是指学校为完成特定的工作任务或年度事业发展目标，在基本支出预算之外而编制的专项支出安排，主要包括中央、省级专项和校级专项，主要用于改善办学条件、教学科研、重点建设等方面，高校项目支出预算应符合学校事业发展规划和需求，坚持财力向学科建设、人才培养和教学科研工作倾斜，高校应明确项目建设的重点、内容、期限和绩效目标，精简项目个数和项目支出方向，对项目进行前期论证和评估，确保纳入当年预算的项目具有可行性。随着高等教育改革的深入，教育经费拔款规模的增长，项目支出比例也逐渐增长，资金使用效益的影响范围越来越广，预算执行势必影响学校的办学规模和办学水平，所以应对项目支出预算管理予以关注和重视。

一、高校项目支出预算管理存在的主要问题

(一)高校项目预算库建设滞后

项目库是对项目进行程序化、规范化管理的数据库系统，可以规范学校项目资金的申请和使用，笔者在参与学校预算编制的过程中发现，我校的项目库建设较为滞后，没有做实二级项目库的建设，项目立项申报理由不充分，论据不足，预算不准确，项目库的立项繁多，整合不够及时，相应的职能部门每年只是简单的将各部门申报的项目进行收集汇总，再统一报学校预算委员会、校长办公会审议通过，我校的项目没有明确学校当年的战略发展建设重点和内容，没有对其政策相符性、经济合理性，以及发展目标性进行事前的可行性论证，严重影响了项目的组织实施。

(二)高校项目支出预算编制不科学、不合理，项目支出执行力度较低

由于高校项目库的建设流于形式，高校项目支出预算编制往往也与学校事业发展规划相脱节，笔者在参与预算编制中发现，各部门在编制项目支出预算时不够注意项目支出的合理性和合规性，往往更多地依靠往年的数据和增减量预算的方式，随意性比较大，预算编制方法过于简单，对各项目支出明细测算不准确，对项目的可执行性缺乏调研和论证，导致项目资金无法执行，比如我校今年的新建学生公寓项目，由于报发改委报批手续滞后和招投标环节出现的问题，导致该项目资金连续两年都无法使用，现在正面临被财政收回结余资金的可能；对政府采购预算项目，报价过低，无法招标供应商，项目支出完全无法执行；报价过高，造成项目资金的结余，形成学校大量的沉淀资金，导致资源的浪费。预算编制的不严谨又会导致在执行中又出现预算未列支但在项目开展过程中又不得不开支的现象，使得项目支出出现不合规问题。

(三)高校项目主体责任落实不到位，没有建立奖励与问责机制

通过省财政厅、省教育厅对项目支出预算审查发现，部分项目存在任意调整项目支出预算，擅自扩大支出范围，项目资金间相互交叉使用，甚至出现挪用项目资金等违规现象。出现上述种种问题的原因，是各项目负责人“重申报而轻管理”，项目负责人争项目争经费，但对项目实施过程却缺乏管理，预算约束乏力，对查出的违规使用资金问题没有建立相应的问责机制进行约束，对合规合法、执行力度高的项目也没有进行奖励。项目负责人认为此项经费是其向省财政厅或向学校申请争取到的，可以自由支配，只要不超过预算金额，甚至可以打通使用，忽视对财务制度和法规的了解和重视，职能部门认为项目负责人才是专项经费的责任主体，应由其对该项目负主体责任，职能部门不再负有监管责任，从而造成项目主体责任落实不到位，资金的合法合规使用得不到有效保障。

(四)高校项目绩效评价体系不到位，缺乏监管

预算绩效评价是对其投入、产出、结果的综合性评价，评价指标可以进行量化，通过细化这些具体的绩效评价指标，随时可以将绩效目标与预算执行结果进行比较，有利于对高校项目的监督与管理。但在实际工作中，由于项目绩效评价体系不够完整和细化，合理性与科学性不够，职能管理部门更重视对项目预算执行情况的分析与考核，而缺乏对项目绩效评价的考核，对预算执行的效果没有考虑，使经费紧张与资金使用效率不高并存，使绩效评价流于形式。同时，对绩效评价结果的应用机制不健全，缺少将项目支出的预算绩效评价结果与个人绩效考核挂钩体系，必然影响项目执行进度与效果。

(五)高校项目设置不合理，项目内容繁杂

现阶段，我校项目设置仅仅从大类上予以划分，一般划分为6大类：高校资助专项、科研课题专项、校内发展专项、校园建设与维修专项、还本付息专项及不可预见费专项，其中校内发展专项往往包含十几、二十个子项目，其中包含省财政资金安排的省级专项和校内自有资金安排的校级专项，子项目内容之多，资金来源之复杂，不利于项目管理和评价。

(六)高校项目专项资金投入重点不突出

高校项目专项资金应该体现学校当年事业发展方向，应是集全校之财力对项目进行重点投入，以保证学校在某一方面取得飞速发展，但在我校实际工作中，存在撒“胡椒面”现象，安排多个项目，每个项目都安排一定金额的预算，投入重点不够突出，不能体现学校发展方向和内容。

二、高校项目预算管理存在问题的原因分析

目前高校项目支出预算管理中存在诸多的问题，分析其产生原因，主要是：各高校各部门项目预算意识不强，近年来，国家加大对教育经费的投入，除逐年增加定额补助外，对竞争性项目采取项目申报的方式进行财政拔款，各高校为了争取到项目，只重视项目的申报，对项目申报理由、项目主要内容、测算依据及说明、绩效指标予以论证，而对争取到的项目缺乏事中的监督和管理，上级财政部门、主管部门也仅仅是根据申报的项目聘请行内专家对其进行论证审核后，再予以财政资金的分配，而财政资金的使用又具有硬性规定，对申请到的项目未使用完的资金，财政要予以收回再统筹分配，这就使得各高校突击花钱，更有甚者，将公用经费也安排到项目经费中开支，完全不按项目支出预算明细内容进行开支，造成项目开支混乱的现象普遍存在。上级财政、主管部门忽视对项目的管理，忽视按年度对项目支出预算资金进行考核，造成项目管理存在诸多问题。

三、项目支出预算管理的新形势

新《预算法》颁布后，对项目支出预算管理要求更趋于精细化和规范化，从预算编制、执行、监督和公开等方面进行一系列改革，三年滚动支出规划的编制、项目库的建立、绩效评价体系的建立，项目经费经批复下达后，要按批复后的项目支出预算执行，硬化预算约束，未经批准，不得擅自调整预算资金用途和资金使用方向，不得无预算或超预算执行，都给财务部门提出了新的要求，项目支出预算管理的任务也越来越重。

四、高校项目支出预算编制及执行中存在的问题的对策探讨

如何进一步加强高校项目支出预算的管理，提高资金使用效益，需要各方面的共同努力。

(一)健全完善预算项目库管理体制

高校应以财政部门颁布的关于项目支出管理的文件为基础，结合高校预算工作实际情况，制订健全完善的项目库管理制度，明确项目库的申报流程和管理制度，申报者与管理者之间的职责与权限,对项目真实性及有效性承担法律与经济责任，加强财务部门、项目库管理部门与项目负责人的沟通与联系，建立规范的项目库的申报与管理体系。项目库的建设应与学校“十三五”规划目标要求一致，项目库项目预算应具有支出结构合理性、经济可行性。预算项目库建设的步骤如下。

1.项目库的申报与评审

首先，财务部门根据学校的收入支出规模测算出下年度可用于支配的建设发展资金，然后由申报部门根据学校“十三五”规划目标要求，结合本部门的职责和工作任务，向学校预算项目审议部门提出项目立项申请，申报的项目应具有政策相关性、经济合理性，要符合国家的政策法规，申报的项目文本必须真实的反映部门支出业务活动，项目预算内容科学合理，还应当进行事前充分的可行性论证和严格审核，申报的项目文本格式统一按照省财政厅规范要求填报，项目申报理由充分、项目内容真实合理，测算依据及说明、项目支出明细预算具有可行性，项目绩效总体目标、长期绩效指标、年度绩效指标明确，并编制相应的三年支出滚动规划。项目库的评审可以按类别分别邀请校内、校外专家进行，对项目预算金额比较大、项目内容比较复杂、技术含量高的的项目可以委托中介机构进行评审，然后按照项目类别、专家评审意见以及项目的轻重缓急进行先后排序，并将审议结果提交学校预算委员会、校长办公会及常委会通过，视当年财务状况和项目绩效情况择优安排，按项目库制度优化选出的项目可以有效解决在以往预算编制中存在的难以平衡各方面关系和利益的问题，可以保证学校资金得到最充分、合理的使用。

2.项目库的管理

项目库建立后要加强对项目库的管理，首先要对项目库中的项目进行定期清理和分类，推动项目库的滚动管理，入库的项目必须有明确的项目建设目标和建设期限，项目建设期一般不超过5年，项目到期后还需继续安排的，应按程序重新立项。对一次性项目和执行年限到期的延续性项目予以清除；对到期后还需继续安排的项目，视同新增项目，按规定程序重新予以申报，清理后的延续性项目滚动转入以后年度项目库。预算年度内的所有项目需确保是从项目库中选取的，学校还应建立备选项目库，以充实项目库储备；其次将一次性项目和延续性项目分开管理，对一次性项目进行事后审计并对其进行评价；对延续性项目应组织专人专班进行跟踪管理，明确界定其支出范围，制定相应的管理办法，切实加强此类项目的管理，对学校教学和发展目标下的项目应列为优先支持对象。

(二)加强对项目支出预算编制的指导和规范，切实提高预算执行力度，签订预算执行承诺书

一方面，提高项目支出预算编制人员业务素质，定期组织开展相关的专业业务培训，以此提高编制项目支出预算人员的综合业务水平；财务人员也要加强学习有关财政政策与法规，能够对一线项目支出编制部门进行专业指导；另一方面，提高项目支出预算编制科学性和规范性，做到精细化和合理化，在编制前期，发挥预算委员会的作用，对项目预算部门进行实地调研，听取预算部门的意见，组织审核每一笔业务的真实性、准确性及可执行性，并提出专业的建议和方案；对商品和服务支出项目根据预算及测算依据分项核查，规范其开支范围和标准，以确保项目支出的正常使用；对资本性项目事先与国资处、招投标管理中心联合核查，提出政府采购支出预算执行的合理化建议，以确保一次性项目能够完全执行完，延续性项目在规划期内能合理使用资金。最后要与项目执行责任人签订预算执行承诺书，如无法在年底前完成支付并被省财政收回和统筹的，要按被收回额度扣减下年预算指标，并相应地对项目负责人进行追究问责。

(三)落实项目责任主体，并签订目标责任书，明确其权利与责任

学校要落实项目责任主体，学校是本单位预算编制和执行的主体，对预算编制的真实性、准确性、完整性和预算结果负责；项目负责人是项目支出的责任主体，对项目支出的预算编制、执行结果负责，增强项目负责人的责任意识，让其自觉学习有关的财经制度和法规，在享有项目资金使用权的过程中主动遵守法规和制度，自觉对项目执行的合理合法合规性负责，学校应与项目负责人签订目标责任书，明确该项目应达到的合理目标以及项目负责人实施的具体环节及方案，明确项目责任人的相应权利与责任。

(四)建立健全项目的监督检查与绩效评价考核体系

学校预算项目管理应实施全过程的绩效评价，一是建立健全项目支出预算绩效评价体系，评价体系主要包括项目的内容、绩效指标和标准，即长期目标和年度目标，长期绩效指标和年度绩效指标都是以产出指标和效益指标为一级和二级考核指标，包括数量指标、质量指标、时效指标和成本指标、社会效益指标、满意度指标等等，主要考核投入和产出的效益，力争将资金效益实现最大化；二是对项目支出预算的全过程进行监控，每季度对预算执行情况进行通报，9月份后每月都将项目执行进度发函给项目单位责任人，督促其将项目在规定时间里能够尽快执行完，对执行不好的项目负责人进行约谈，对完全执行不了的项目进行统筹，掌握项目建设目标的实施进度与预期目标的偏离度，及时发现资金使用中出现的问题并进行解决，提高项目支出过程管理的质量，使学校能够对资金的使用有更加科学的把控；三是对项目支出实行追踪问效，建立项目支出预算考核机制，分年度对各部门的项目支出预算进行编制和执行情况的考核，对完工的项目应进行验收与结题，组织专家进行项目结题评审，得出项目预算绩效结果，评出绩效等级，并将考核的结果纳入对学校内部单位负责人的个人年度考核范围，学校还应根据评价结果，及时改进项目支出预算管理方式，并不断完善项目支出预算绩效评价考核体系。

(五)进行项目内容的合并，对专项资金投入重点突出

对繁杂的项目内容进行归类与整理，使项目清晰明了；对专项资金投入重点保障学校本科教学质量的提高、教学科研平台的建设，加大对重点学科的投入，与学校发展方向保持一致。

总而言之，高校完善项目支出预算编制、严格预算执行和建立健全项目支出预算监督检查与绩效评价考核体系，逐步搭建起规范、长效的专项资金使用、监管机制，提高项目支出预算管理科学化、规范化、精细化水平，可以对学校的财务预算进行有效的管理，防范财务风险，使资金使用效益最大化，实现学校“十三五”规划目标，促进高校教育事业的健康稳定发展。

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2095-4654(2017)06-0036-04

2017-10-26

D922.26

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胡 莉