地方高校预算绩效管理的缺失及对策

赵大运

(湖北科技学院 财务处,湖北 咸宁 437100 )

地方高校预算绩效管理的缺失及对策

赵大运

(湖北科技学院 财务处,湖北 咸宁 437100 )

按照新《预算法》要求，“用钱要问效，无效要问责”[1]，加强预算绩效管理是当前强化预算管理必然趋势。近年来，地方高校预算绩效管理在政府和财政部门领导下取得一些进展，但由于高校预算绩效管理尚处于起步探索阶段，随着高校理财环境不断变化，新形势下地方高校仍然在思想认识、制度完善、质量管理、结果应用、考核奖惩等方面尚存诸多缺失，严重制约了地方高校预算绩效管理工作的顺利开展。本文从分析地方高校预算绩效管理存在的缺失入手，提出改进的对策，旨在促进地方高校树立全过程预算绩效管理理念，创新机制，完善工作流程，促进地方高校绩效管理工作制度化、规范化和科学化，深入推进转型发展，谱写地方高校高水平特色发展新篇章。

地方高校;预算;绩效管理

一、预算绩效管理政策出台的背景及意义

随着社会公众越来越关注公共支出，我国政府高度重视绩效管理改革工作。自党的十六大以来，先后提出了一系列明确规定，建立评价体系，推行政府绩效管理和行政问责制度及完善评估制度，党的十八届三中全会分别要求“推进政府绩效管理”、“严格绩效管理”。2015年李克强总理的政府工作报告强调“优化财政支出结构，大力盘活存量资金，提高使用效率。” 二十年来磨一剑，2015年1月实施的新预算法文本出现六次“绩效”，要求公共财政预算绩效管理贯穿预算活动整个过程，要求各级政府、各部门、各单位应当加强预算绩效管理工作。近年来，我国政府也尝试推进高校预算绩效管理改革。财政部门和主管部门相继出台一系列管理及考核办法、指导意见、优化高校支出结构促进高校内涵发展政策、法规文件，这些政策法规的出台，为高校预算绩效管理工作提供规范指导作用，为高校预算绩效管理工作提供了坚实的理论基础。

预算绩效管理将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、监督全过程，并将评价结果与预算编制和行政问责紧密结合、循环运用，是一种以支出结果为导向的预算管理模式，是政府绩效管理的重要组成部分。地方高校预算绩效管理,是指地方高等学校根据公共财政效率原则及其方法论,以绩效目标的设立、实施、评价反馈为基本环节的高校财务管理制度[2]。

按新《预算法》要求，“用钱要问效，无效要问责”，地方高校预算绩效管理是当前强化预算管理必然趋势。地方高校预算绩效管理是高校财务制度化、科学化、规范化、精细化管理的重要内容，它在很大程度上创新、提升了高校财务管理理念。加强预算绩效管理，有利于促进地方高校切实落实主体责任，科学高效、优化资源配置，合理有效的使用资金，提高财政资金使用效益，及时发现预算执行、资金使用管理中存在的问题，从而提升预算管理水平，为地方高校转型发展和高水平特色发展提供有力支撑。

二、地方高校预算绩效管理缺失

近年来，地方高校按照政府的要求及财政部门的安排，积极探索预算绩效管理工作，制度建设逐渐到位，组织宣传逐渐加强，绩效评价范围逐渐扩大，管理方式不断创新，取得长足的进步。但也应看到，高校预算绩效管理工作仍处于起步阶段，尤其是地方高校相对滞后，尚存诸多缺失。

(一) 认识缺失

地方高校对预算绩效管理工作思想认识存在偏差。一直以来，部分地方高校绩效主体责任意识不明确，对预算绩效管理工作不够重视，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”[3]的思想仍然存在；部分地方高校未真正树立预算绩效管理理念，预算绩效管理创新改革未引起领导的关注，预算绩效管理与地方高校业务脱节，工作存在畏难、应付心理,工作开展力度不够。具体表现在：一是从事绩效管理工作力量单薄。目前大部分地方高校将绩效管理放财务处或审计处，由身兼数职的财务或审计人员兼任，没有设立专门的绩效管理处或配备专职人员，时间和精力难以保证高质量完成工作任务。二是校内各项目实施单位对项目绩效管理不够重视。校内各项目实施单位抱有“多一事不如少一事”思想，认为绩效管理是学校财务或审计部门的事，与己无关，每次布置工作任务相互推诿应付，敷衍了事，不能认真做好基础性工作，效果不佳。

(二) 制度缺失

预算绩效管理制度建设方面不够完善。财政部近年来陆续出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2011]285号)、《关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预[2011]416号)、《预算绩效管理工作考核办法》(财预[2015]25号)、《预算绩效管理工作规划(2012-2015年)》(财预[2012]396号)、《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预[2013]53号)，我省也相继出台了《湖北省人民政府关于推进预算绩效管理的意见》(鄂政发[2013]9号)等，这些文件构成预算绩效管理的主要制度框架。虽然部分地方高校根据《预算法》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》及湖北省财政厅印发的《湖北省省直预算单位预算绩效管理工作考核办法(试行)》文件制订了适合地方高校的管理办法、实施细则，但涉及预算绩效管理关键环节的制度尚未出台，如指标体系的建立、绩效监控、绩效考核及应用等制度部分地方高校还是空白，完整的制度框架体系尚未搭建，难以确保与预算编制、执行、监督等有效衔接。

(三)质量缺失

预算绩效管理质量有待提高：一是部分地方高校分项目预算绩效目标编制不够科学规范。绩效目标填报内容不完整、绩效目标和绩效指标定义不够具体准确、绩效指标值的设定随意,部分项目的目标设定不尽合理，绩效指标细化、量化不够，可考核性较差;二是部分地方高校提交的绩效评价报告质量不高，“平时不烧香，临时抱佛脚”，评价走过场，存在评价组织不严密，指标体系设置不科学，绩效分析不深入，评价结论不客观，反映的问题和建议缺乏针对性等问题。

(四) 结果应用缺失

预算绩效管理结果应用程度不够，部分地方高校绩效评价结果应用面不够广，应用方式比较单一；部分地方高校没有对照绩效评价发现的问题及时进行整改；部分地方高校尚未建立绩效评价结果与预算安排相结合的制度；部分地方高校绩效评价结果未与学校“十三五”发展规划、年度工作计划、经费投入方向、资金扶持重点及目标责任人的业绩考核挂钩的现象时有发生；还有少数地方高校未按政府和财政部门的要求将绩效评价结果向社会公开。

(五)考核缺失

地方高校预算绩效管理考核缺乏约束、激励机制。未建立对经费使用单位进行业绩考核机制，没有考核办法、考核标准，更没有奖励和惩罚的手段和措施，奖罚不明，做好做坏一个样，工作人员积极性难以充分调动，不能确保高校资源的合理有效利用，结果导致存在资产重置和资金浪费现象，财政资金使用效益大打折扣。

三、强化地方高校预算绩效管理对策

目前，在实施预算绩效管理方面，作为预算主体的地方高校还处于被动状态。下一步，地方高校应从以下方面采取措施，着力推进地方高校预算绩效管理。

(一)强化预算绩效管理基础工作

一是加强领导，明确职责。地方高校是预算绩效管理的责任主体，是财政预算经费执行单位。加强组织领导，地方高校成立预算绩效管理工作领导小组，全面负责、统筹协调校内预算绩效管理工作；设置校内预算绩效管理处，具体负责预算绩效管理工作。明确绩效管理部门和项目实施单位及人员的职责、分工，绩效管理部门在认真研读、吃透上级预算绩效管理有关文件的基础上，负责政策的宣传、组织实施和业务指导，项目实施单位要积极配合管理部门的工作，虚心接受管理部门的业务指导，按时间节点保质保量提供真实、准确、完整的基础资料，各部门和单位之间齐心协力，密切配合，形成合力，共同做好预算绩效管理工作。二是逐步建立和完善高校绩效管理规章制度。近年来，国家和省出台了一系列绩效管理有关制度，制度顶层设计日趋完善，与高校相适应的高校绩效管理制度也应不断完善，加强对高校的指导和规范，增强工作的规范性和可操作性。三是加强管理队伍建设。配备专职人员充实绩效管理队伍，强化业务培训，提高业务能力，不断提升队伍综合素质。专职人员不仅要具备专业技术，还要具有较强的沟通协调能力、组织能力及文字综合能力。通过“走出去，请进来”的方式，邀请校外专家来校培训讲座，组织人员参加省财政厅及教育厅举办的培训班，或到其他学校调研学习交流，进一步拓宽视野，更新理念，提升绩效管理水平。四是探索建立通过政府购买服务、委托第三方专业组织参与预算绩效管理的模式。预算绩效管理工作专业性强，时间紧，任务重，质量要求高，是一项复杂的系统性工作，现有财务或审计人员力量明显不足。地方高校要有相对稳定的经费保障，鼓励探索建立通过政府购买服务、委托第三方专业组织参与绩效评价的模式。充分利用中介机构力量，确保预算绩效管理工作高质量完成。五是加强宣传培训。地方高校充分利用校园网，宣传栏、编印预算绩效管理服务指南手册，开展广泛宣传，号召师生全员参与；同时加强政策、法规、制度和业务知识的学习和培训，培养专业人才，提高管理水平，努力营造重绩效、懂绩效、提绩效、用绩效的良好校园环境。

(二) 狠抓预算绩效目标编制源头工作

一是提高认识，加强协作。“问渠哪得清如许,为有源头活水来 ”。目标管理是实施预算绩效管理的主线和基础，预算绩效目标是绩效评价、跟踪监控财政支出绩效的重要依据，是学校对财政支出的书面承诺，是实施预算绩效管理的源头。地方高校要高度重视，强化目标与绩效导向，认真梳理项目活动，依据项目活动明确项目绩效目标、量化关键绩效指标，做好绩效目标的编报工作。校内绩效管理部门要加强绩效目标管理的政策宣传、业务指导和组织实施，提高目标申报的及时性与规范性。二是规范管理，提高质量。第一，绩效目标设置要同预算编制紧密结合。绩效目标要能够客观反映地方高校履职情况，反映项目的产出与效益。绩效目标及指标体系要与高校事业发展规划、资金额度相匹配。第二，绩效目标编制要与绩效评价相结合。要根据上年绩效评价情况，调整学校设置的指标体系和绩效目标，做到绩效目标编制与绩效评价指标体系相统一。第三，绩效目标编制要突出重点。要选择能够准确反映项目绩效情况的核心指标，避免目标设定一味求多，主次不分。要确保指标可细化量化，合理设置指标值区间值。第四，绩效目标申报表中涉及到的内容必须完整、准确。

(三)积极开展项目绩效评价工作

绩效评价实施是绩效管理的核心环节，是关键手段。地方高校通过开展项目绩效评价工作，探索建立规范的项目绩效评价指标体系，全面了解财政资金的执行、管理、使用情况，以及项目的实施取得的成绩和综合效果，促使地方高校树立绩效意识、风险意识、责任意识，有利于高校及时总结经验，发现存在的问题进一步加强管理，保证财政资金使用规范安全和有效，提高财政资金的使用效益和管理水平。评价内容主要通过设计绩效评价指标体系及评分标准，从项目的投入、过程、产出、效果四个方面开展。详细列示指标体系表，包括各项指标及权重、标准、指标要素说明等，地方高校应全力配合财政部门及评价机构工作，及时、规范、报送评价基础信息资料和完成基础数据填报，并确保评价资料的客观性、准确性和真实可靠性，通过绩效评价发现问题、披露问题、剖析问题、解决问题，促进项目管理工作进一步提高，从而提升财政支出使用绩效。

(四)认真开展绩效跟踪(监控)工作

绩效跟踪(监控)是全过程预算绩效管理的重要环节，是确保地方高校实现绩效目标，落实绩效主体责任的重要手段。大多数地方高校完成了绩效目标编制及绩效评价报告提交工作，有关绩效监控工作尚未开展，相对地方高校而言，绩效监控是一项全新的工作。因此，地方高校现阶段的任务是要重点选择重大项目或管理可能较薄弱的项目尝试进行绩效的跟踪监控。根据高校年初编制的绩效目标，在多方收集、归类、汇总、分析所有绩效运行信息后，查找分析偏离目标的原因，对全年绩效目标完成情况进行预计，对预计不能完成目标的原因进行说明。对跟踪发现的绩效目标偏差和管理漏洞，要及时采取有针对性的措施予以纠正，完善项目管理制度，优化绩效目标实现路径，促进绩效目标顺利实现。情况严重的，学校应采取暂停项目实施、调整预算等措施及时纠偏。

(五) 积极探索绩效评价应用机制

一是建立预算绩效信息公开机制。地方高校应按照政府信息公开有关规定和“谁评价、谁公开”的原则，将绩效评价结果在规定范围内公开，公开载体包括高校门户网站、政府信息公开统一平台及其他新闻媒体等，充分发挥群众监督作用，有助于预算经费使用部门自我约束，有助于各部门之间竞争，形成注重资金使用绩效的大环境[4]。二是完善绩效评价结果反馈与整改机制。地方高校收到绩效评价结果反馈文件之日起一个月内，要认真研究反馈的结果和意见，根据评价结论及整改要求，制定具体的整改措施，确保预算绩效目标的实现。三是评价结果应和预算安排相结合。评价结果作为专项资金安排和下一年度预算安排的依据。四是建立绩效奖惩制度。为落实各单位主体责任，充分调动其绩效管理工作积极性，地方高校应建立绩效激励性资金，对绩效管理突出的单位和个人予以奖励。五是建立绩效评价问责机制。按照“谁用款、谁负责”的原则，强化支出责任，“用钱要问效，无效要问责”。建立预算绩效管理工作结果通报、约谈制度，对预算绩效管理工作不力的单位予以通报批评，并对其主要负责人进行约谈。问题严重的，依据有关规定对有关责任人员实行问责。

(六) 加快推进预算绩效管理信息化

预算绩效管理是动态的管理系统和预算管理理念的结合，适应现代高校财务管理要求，深入推进预算绩效管理信息系统建设，成为规范财务管理、提高财务效率的有效手段。一方面高校可按照财政部门的模式，建立预算信息管理系统。信息系统涵盖预算绩效管理部门及项目实施单位整个业务流程，实现绩效管理向科学、规范、程序化迈进，还可通过网络利用财政部门搭建的智库等资源确定选择中介机构、专家、评价指标体系和标准体系。条件成熟时还可将预算绩效管理系统与国库系统对接，降低成本，提高管理效率。另一方面，新形势下高校财务职能的转变，要求财务人员不断提升综合素质和业务能力，在懂得业务知识的同时，要熟悉掌握信息技术的应用。地方高校通过以上两方面的努力，不断提高预算绩效管理的信息化水平，从而提升学校整体预算管理水平[5]。

四、结语

目前，地方高校正处于加快转型发展和推进“双一流”建设阶段,促进高校内涵发展，全面推进预算绩效管理是地方高校当前和今后一项长期、复杂而又艰巨的任务。加强地方高校预算绩效管理工作，真正建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈的结果有运用”[6]的预算绩效管理机制。地方高校领导要对预算绩效管理工作给予足够重视，全员参与，创新管理，深入改革，积极探索预算绩效管理模式，完善管理制度，强化管理措施，提高管理水平，推动地方高校预算绩效管理工作再上新台阶。

[1] 中华人民共和国国务院.中华人民共和国预算法[Z].2014-08-31.

[2] 邬敏燕.基于“效果导向”的高校预算绩效管理初探[J].教育财务研究,2013,(8).

[3] 姜玉中，魏洁.深化预算绩效管理的实践与思考[J].行政事业资产与财务,2016,(1).

[4] 张丽晨.新公开管理理论视角下高校绩效预算管理路径研究[J].当代会计,2017,(3).

[5] 史海波 .基于目标导向的高校预算绩效管理对策探析 [J].现代商贸工业，2016,(1).

[6] 财政部.关于推进预算绩效管理的指导意见[Z].2011-07-05.

2095-4654(2017)06-0028-04

2017-10-26

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A

王淑华