论我国法官指示制度的困境及完善

周 雨 (中共厦门市委党校 法学教研部，福建 厦门 361027)

论我国法官指示制度的困境及完善

周 雨
(中共厦门市委党校 法学教研部，福建 厦门 361027)

法官指示制度是推动人民陪审员职权改革的重要途径之一，域外法官指示制度为我国陪审员职权改革提供了可资借鉴的参考。以完善法官指示制度为视角，以L市法院陪审员试点改革为例，剖析我国法官指示制度存在的制度缺失、资源不足、证据缺位等问题，围绕提升向度、突破限度和内因重塑三个方面为推动陪审员职权改革、维护司法公正建言献策。

司法改革；法官指示制度；陪审员；职权

法官指示对陪审员认定案件事实发挥着重要作用，尤其是重大疑难案件，陪审员要想在深谙法理的基础上对事实作准确认定十分困难。法官指示助力陪审员职权改革，比照域外法官指示制度，本文以L市法院的实践经验梳理法官指示制度运用的困境，明晰法官指示的价值，以期更科学合理地推动陪审员职权改革。

一、异曲同工：从域外法官指示制度管窥我国法官指示制度

(一)域外法官指示制度

法官指示制度在我国法学界是一个新兴的理论概念。[1]然而，在英、美陪审团制度成熟的国家中运用的已经较为广泛。法官指示通常被称作陪审团指示(Jury Directions)或指示(Direction)。《美国法律辞典》认为，陪审团是对法律诉讼中的若干事实问题作出裁决、由一定数量的公民组成的团体。[2]《牛津法律大辞典》对法官指示这样解释：“首席法官就法律问题向陪审团所作的指示，通常包含在首席法官所作的法庭辩论总结或其向陪审团所发出的指示中。如果其指示在法律上是错误的，便属于错误指示，错误指示可构成上诉和驳回陪审团裁决的理由。”[3]可见法官指示制度伴随着英、美陪审团制度的发展逐步构建起来。其特征如下：

1.法官指示制度的强制性

美国法官指示制度形成了一定的体系。美国明文建立“法官对陪审团的指示”制度，对法官指示的内容规定较为详尽。美国法官不但指示程序和实体方面的内容，而且明确了审前陪审员的权利职责与义务。就效力而言，法官指示具有强制性，倘若陪审团适用法律时违背了法官指示，将会被据此驳回裁决。在实践中，法官指示贯穿于整个案件审判的始终，在进入陪审团秘密评议之前，只要法官认为适当，都可以主动进行指示与引导。

2.法官指示用语的可接受性

公众话语与法律用语有所差异，陪审员源于公众，其对法律理解自然有差异。特别是有因与无因、信赖利益等专业法律术语，陪审员若无专业化训练，很可能在适用法律制度、法律原则的过程中有违公正之嫌。美国法律要求法官所作出的指示语言通俗，易于理解。虽然法律并未限制法官指示的形式，可以书面也可以口头指示，但是要求法官指示陪审团，不仅只是宣读法条，而且要详细解释法条中包含的法学理论、法律术语，确保陪审团成员在各自的知识框架下能够理解、接受。

3.法官指示权力的可对抗性

在美国，虽然指示是法官的责任，但在实践中，往往由律师或当事人先提出指示方案，目的是确保当事人的利益最大化，从而影响法官进行有效的指示。而且，律师具有异议权，律师认为法官对陪审团的指示不对，有权提出异议。与此同时，如果法官的指示出现以下几种情况，可以作为驳回判决的理由：第一，作为正确的指示应当指出的事项被遗漏了；第二，对在指示中所记载的不恰当事项曾提过异议，但法官仍然记载；第三，把错误的法律说明作为指示的根据。但是，律师对法官的指示错误如果没有及时指出异议，就不能作为驳回判决的理由。[4]

4.法官指示证据规则的可控性

英美法系国家的诉讼模式奉当事人主义为圭臬，分权制下的审判分工十分明确，陪审团决定案件事实，法官适用法律。法官在大量的审判实践中发现陪审员缺乏判断证据经验的能力，易被他人的偏见所左右，往往采纳错误的证据。证据法是判断陪审团制度是否完善的一个重要指标。为避免被“有心人”将陪审团引入歧途，影响法律事实判断，英美法官们各自规范了一系列证据规则并提交相关职能部门立法，促使证据法得到发展。当证据法十分完备，建立了丰富的科学体系时，法官在陪审团衡量证据时进行指示，运用证据规则就能驾轻就熟。法官同时还监督这些规则的执行。久而久之这些成文的证据法使陪审团真正达致“事实审”，保证了陪审团的权威，巩固了陪审团的法律地位，自然也就维护了法律的权威。

(二)我国法官指示制度的渊源与价值

人民陪审员制度是我国现代法律体系的一大特色。早在土地革命时期，1932年制定了《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》等法规，规定审判机关审理案件应当实行合议制和人民陪审制，以裁判长或裁判员为主审，另有两名人民陪审员组成合议庭参加。这为抗日民主政权、解放区民主政权、新中国人民陪审员制度建设奠定了重要基础。现如今有关人民陪审员的规定散落在《民事诉讼法》《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》《关于人民陪审员管理办法(试行)》《关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见》《关于人民陪审员选任工作若干问题的答复》《关于人民陪审员工作若干问题的答复》以及财政部、最高人民法院颁布的《关于人民陪审员经费管理有关问题的通知》等文件中。其中，最重要的一部是2010年1月14日颁布的《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》(以下简称《规定》)，《规定》第8条指出：“合议庭评议案件时，先由承办法官介绍案件涉及的相关法律、审查判断证据的有关规则，后由人民陪审员及合议庭其他成员充分发表意见”，以司法解释的方式提出承办法官的介绍义务，该项义务作为一种规则，适用于合议庭评议案件。 2015年5月《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称《办法》)颁布，第21条规定：“合议庭评议时，审判长应当提请人民陪审员围绕案件事实认定问题发表意见，并对与事实认定有关的证据资格、证据规则、诉讼程序等问题及注意事项进行必要的说明，但不得妨碍人民陪审员对案件事实的独立判断”，审判长的“必要的说明”赋予了法官对陪审员进行指示的义务。其实，《规定》和《办法》所指向的“介绍义务”和“必要的说明”就是我国法律意义上的法官指示制度，这与英、美法官指示制度不谋而合。诚如前述，域外法官指示制度对我国陪审员改革试点方案存在契合点和一定的可能性：两者均为非法律专业的“平民法官”提供法律指示，保障陪审员能有效地掌握证据规则，从而充分行使审判权力。因此，我国的法官指示制度可以理解为，在法官与人民陪审员组成合议庭时，法官就案件涉及的证据规则的审查、判断及法律问题向人民陪审员作指示。我国的法官指示制度有其自身价值。

第一，法官指示有助于最大限度发挥民意司法拟制的效能。事实认定离不开生活经验和阅历，有时各行各业的陪审员比职业法官更具优势。设置陪审员制度的初衷是实现民众的司法参与，陪审制本身设计的缺陷却激发了法官潜在的集权倾向，承办法官对案件具有专有控制权，陪审员的“话语权”日渐式微。法官指示恰恰让陪审员和法官之间有了对话，一定程度上减弱了法官对案件的专有控制权。而陪审员在法官的指示下能更加自觉、独立地发表意见，反其道而行之，调动陪审员参审的积极性。当法官进行法律指示后，陪审员发表的意见可能无限地接近事实真相，从而更具备说服力，发表的意见更可能受到合议庭成员的尊重和认同，陪审员的优势才真正发挥出来。

第二，法官指示有助于陪审员构建最佳事实模型。作为非法律职业的陪审员，有丰富的生活阅历和社会经验，但他们的参审行为存在着诸多缺点，比如不可预期性、容易被诱导以及低效益，且不可避免的是，陪审员也会曲解法律和感情用事，导致事实认定的偏差。数据统计表明，专业知识的欠缺使陪审员容易被律师和检察官利用和操纵。[5]不过总体上，陪审员对证据的感知及其反应是符合人类的认知规律的。在证据开示、质证之前，让法官对陪审员进行初步的法律指示或培训可以克服易被操纵、被左右的短板。法官指示有助于陪审员事先形成一个相对稳定的认知框架，以避免陪审员受控辩双方的诱导，从而提高审判效率，使得事实判断更为准确。

第三，法官指示有助于体现民意的广泛代表性。《办法》第16条规定：“参与合议庭审理案件的人民陪审员，应当在开庭前通过随机抽选的方式确定。”随机抽选模式的设立是为了防止陪审员与法官事前达成一致的协议，从而无法有效发挥陪审员制衡法官权力的功能。但是在现实中，随机抽选可操作性差，效果差强人意，基于司法效率，很多法院更倾向于使用固定的“职业化”陪审员。但是，建立足够成熟的法官指示制度以后，采取一案一指示，可以不需要“职业化”的陪审员，因此，法官也无需考虑陪审员是否有娴熟的法律业务素质，从而提高法院落实随机抽选的积极性，保证司法公证的民意性。

第四，法官指示有助于防止陪审员屈从于集体。法国学者勒庞曾言，当一群人聚集在一起的时候，就会无形中产生一种群体效应，人与人之间的心理极易相互传染，形成一种“集体潜意识”。[6]从这个角度看，在合议庭中，人民陪审员受“群体思维”的影响，往往不敢表达与多数意见不同的声音，甚至忽略考虑与多数意见相冲突的或导致其它结论的证据。法官指示制度能鼓励陪审员发表疑虑和意见，不至于受到他人影响而屈从于领导和权威的意见，从而防止群体思维的发生。同时，引导陪审员事先做出决断，避免先入为主，避免受承办法官的影响，更重要的是，能够使其从心理上坚持自己的原有判断，提高自身法律素养。

他山之石可以攻玉，域外法官指示制度与我国法官指示制度不谋而合，完善法官指示制度可以为我国陪审员职权改革提供最佳的路径选择。

二、任重道远：从L市试点改革透视我国法官指示制度的困境

近年来，响应中央号召各地法院纷纷开展人民陪审员制度改革试点工作。F省是改革试点的重点省，试点的各市法院结合实际审判工作，就如何建立人民陪审员只参与“事实审”的机制进行了探索。其中，L市法院率先颁布了《陪审员参审工作细则》，详细列举了陪审员应当参与和不参与合议庭表决的具体事项清单，对“事实审”和“法律审”做出了原则性的区分，并规定对是否属于“事实审”的问题存在分歧的，可先由合议庭法官评议决定。除涉及量刑和定性问题外，原则上尽量发挥人民陪审员的参审作用。在合议过程中，若法官与人民陪审员多数意见存在重大分歧，且法官认为人民陪审员对事实的认定违反了证据规则，可能导致适用法律错误或者造成错案的，可以将案件先提交专业法官会议讨论并由其提供咨询意见，或是由院长决定是否由审判委员会讨论，达至真正实现陪审员参与事实审理。

L市法院注重健全合议庭的评议规则，加强法官在合议过程中的指示作用。譬如，在合议庭评议过程中，由审判长总结原、被告双方诉辩意见、归纳争议焦点，并介绍需要评议案件的事实问题，对与事实认定有关的证据资格、证据规则、诉讼程序等问题及注意事项进行必要的说明，提醒陪审员围绕案件事实认定问题发表意见。该法院还制定了《开展人民陪审员制度改革试点案件评查活动的实施方案》，自2015年12月至2016年6月底，就陪审员参加合议并审结的案件在是否制作事实清单、参与案件共同调查、庭审中直接发问、合议庭评议规则、裁判文书签名确认情况等方面进行了集中评查，效果较好，有效地完善了合议庭评议规则。L市法院的试点改革推及各个试点地区，可以发现当前我国陪审员改革在顶层设计以及实际操作上存在诸多问题：有的法官对陪审员陪审工作忧虑较多，存在怕麻烦、怕影响办案效率、怕陪审员泄露审判秘密等心理，不太愿意选用陪审员陪审案件；有的法官司法能力和责任心不够强，不能按规定对人民陪审员进行庭前指导或指导不够，不太愿意花时间制作事实清单，导致人民陪审员参与法庭调查的效果较差；有的人民陪审员参审意识还不够强，临近开庭突然提出不参加陪审；有的人民陪审员不太愿意参与庭前阅卷，认为这项工作耗时耗力，给自己造成较大的负担；有的案件合议质量不高，人民陪审员只是附议法官意见，没有真正发挥其知民情、解民意的优势。

出现前述问题归纳起来有以下成因：其一，制度体系缺失合理建构。我国法官指示制度尚属新的领域，在法律制度粗犷式设计与实际操作层面均有不足。域外法官指示制度发轫早，较为成熟，在内容上较为完备，形成了一定的体系，具备很强的操作性，“平民化”陪审员与裁判员的认知水平不相上下。域外法官指示制度具有强制性，而我国尽管对法官指示陪审员规定了相应的义务，但这并非是一项强制性规定，无论在《办法》还是在《规定》中，只是原则上规定了其内容为“案件涉及的证据资格、证据规则、诉讼程序等有关规则”，并未对其原则进一步展开，也未明确法官指示应当采取的形式及其言辞原则。因此，我国法官指示等相关制度尚为粗疏，亟待完善。

其二，司法资源有待整合。我国司法资源一直相对紧张，案多人少矛盾突出。案件诉讼时效与结案率考评要求无疑给法官背上了一座座“压力大山”。法官指示的过程需要法官花费更多精力去处理和明确对陪审员的指示范围及指示方法。原本是减缓法官压力的陪审制度，无形中又为法官审案添堵。这在一定程度上影响了司法成本和结案效率，是一种进退两难的二律背反，违背了陪审员制度设立的初衷。如何突破这一瓶颈，这不仅需要集法官们的智慧于案件上，更需要陪审员在法官指示的帮助下，共同解决审案问题。

其三，权利救济不均等，“权威扩张”与“救济途径”剑拔弩张。法官指示制度旨在通过指示形式弥补陪审员法律缺失的短板，更好地发挥人民陪审员事实认定的功能。然而，在审判实践中，我国合议庭制度的发展，导致法官集权思想比较严重，这种“形合实独”的合议运作机制使陪审员惯性地沦为摆设，法官指示很可能演变成新的“智识权威”。如果法官没有对陪审员采取合理的方式或者适度地指示、指导和提醒，或超越权限进行指示，致使事实的认定与事实相悖，很可能出现无法逆转的局面。英美实行分工式陪审，法官指示具有强制性，有力地保障了陪审团职能的发挥。但在我国《规定》和《办法》确立的法官指示只能被视为是一种陪审员获得法律知识的权利。有权利必有救济。陪审员如何应对怠于指示的法官？无权利的救济保障往往易使陪审员获得指示的权利落空。

其四，证据规则建设缺位。证据是认定案件事实的唯一根据和正确适用法律的基础，要实现有效的法官指示，最终实现陪审分权，完备的证据规则必不可少。而当前我国证据规则却存在不少缺陷，最鲜明的一个特点是证据体系不完整，有关证据使用规范散见于刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼等法律中，证人、鉴证人出庭制度存在缺陷。因此，要提高法官指示的有效性，规范证据采信的自由裁量空间，前提是建立一套严谨、科学的证据使用规则。故我国法官指示制度的运用与发展可谓任重道远。

三、内外兼修：从实践到理论对我国法官指示制度建言献策

推行法官指示制度，实现真正的“事实审”是大势所趋。但目前，我国有关法官指示的理论研究和实践经验较为匮乏，相关立法也仅局限于一部司法解释和一个部门规章。因而，法官指示制度亟待完善的空间还很大。除了借鉴域外合理因素外，还要立足我国国情和陪审员制度的特点，围绕以下三个方面进行一些尝试。

(一)提升向度：法官指示制度的规范和保障

1.严格划分法官和陪审员的职责权限范围

法官对陪审员的指示与指示方法应当纳入陪审员制度的法律规定中，有必要严格划分法官和陪审员的职责、权限范围，各司其职保证司法公正。其主要内容需以法条、证据规则为主，包括审前指示和庭审指示，为了充分发挥陪审员的作用，既包括司法礼仪的指示，也包括涉及案件审理的必要指示，比如法庭提问与质证等与事实认定相关、陪审员职权有关的指示。指示的最佳方式应当以格式化的书面形式为主，由法官助理书面告知人民陪审员基本法律问题，人民陪审员可以就困惑的法律问题向法官提问，同时以口头指示为辅，对陪审员进行个案法条解释。为了帮助陪审员厘清事实真相，法官还应归纳案件的争议焦点，向陪审员阐释系争案件的关键性事实，或书面列举系争案件的主要事实问题，指示人民陪审员就案件事实独立作出判断。当然，主审法官只能引导和提醒陪审员，并不能发表自己对某一问题的倾向性意见，更不能替代人民陪审员就事实认定作出判断，否则法官指示制度荡然无存。

2.建立完备的证据法体系

制定统一证据法典。有学者提出独立模式，可以是包含民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼的综合性的证据法；也有学者提出分离模式，可分别制定民事诉讼证据法、行政诉讼证据法和刑事诉讼证据法。我国刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼存在诸多共同的内容和规范，譬如证据的审查和认定、证据规则、司法认知等。统一的证据规则能避免立法上的重复规定， 特别是针对一些重大疑难案件，譬如对交通肇事、盗窃、诈骗等，可根据犯罪构成要件和审判经验，制作格式化参审案件事实问题清单，帮助陪审员对案件事实作判断。通过表格化方式的问题清单，可以在一定程度上弥补陪审员专业知识的不足，有利于做出科学判断。

(二)突破限度：对不当指示的事前救济和事后救济

1.法官指示的制衡权设计

孟德斯鸠曾在《论法的精神》中道出一个亘古不变的真理：一切有权力的人都爱滥用权力。法官指示权力应予以制衡。有必要设置一个与主审法官指示权相制约的制度，使对陪审员的指示不能只由主审法官所掌控，向法官提供法律相关的指示建议也可以是双方当事人或其律师。我国的合议庭评议是秘密进行的，当事人或其律师置身评议之外，那么建议在什么样的时机下提出比较妥当呢？为了保证这种指示不会因为经过法官的“过滤”而失真，法官指示具有评议制度上的优先性，可以作为合议庭评议的第一段流程，律师(或者当事人)在上述阶段以书面形式或者口头提交对于法律指示的建议。而在合议庭正式评议时，主审法官必须对当事人或其律师提出的法条进行解释和说明，以互动形式增进法官指示的有效性。例如，凡有人民陪审员参加审判的案件，可以在庭前召开审前会议，主审法官向合议庭成员以宣读起诉状、答辩状、出示当事人提交的相关证据等形式介绍案情，合议庭成员共同研究庭审焦点、制作庭审提纲，人民陪审员确定在庭审中需要查明的案件事实。通过庭前会议，使人民陪审员详细了解案情、掌握证据情况，在参与确定事实争议焦点、庭审提纲的过程中，明确在庭审时应发问的问题，解决人民陪审员不会发问、不敢发问的困窘之局，可以极大地激发人民陪审员参与庭审的积极性。

2. 赋予陪审员异议权

法官指示制度具有双面性，为确保陪审员获得有效指示，合适的司法救济模式十分必要，应该在制度上明确规定，陪审员具有对于法官指示的法律内容质疑的权利和对法条涉及的法律问题进行询问的权利。法官应当及时回应陪审员提出的异议，说明其指示正当的理由，并决定是否继续进行指示或变更或撤销指示决定。如果陪审员在合议之后得知受到了法官的错误指示或不当指示，可以要求合议庭重新进行合议，但是基于审判效率，陪审员重新合议的请求应当向审判长提起，经审判长审核后才能进行，且只限一次请求权。

(三)内因重塑：衡平陪审员和法官指示的对话关系

1.激活陪审员参审的内在动力

为了使法官与人民陪审员均能熟练掌握陪审改革的要求，可编制《陪审工作培训手册》。如何在确立法官指示的同时确保陪审员实质参审，可建立“双向”工作机制。首先，指示必须充分、中立。法官应当制作陪审员阅卷表，客观地引导陪审员参与庭审、发表意见，但不得妨碍陪审员对案件事实的独立判断。其次，加强证据指示。法官应在证据资格、证据的证明力等方面给予陪审员必要指示，并应将非法证据排除后的案卷材料交与人民陪审员查阅。再次，事实、法律分界指示。法官应首先组织事实与法律问题的区分评议，如有争议由法官决定。最后，法律问题严格界定。法官应对案件的事实部分做充分解释，所涉的法律问题严格界定在法律适用的范围内。

2.提升法官指示的外在能力

在英美法系国家，陪审团并不掌握证据法，陪审团在听审案件时，法官具有指示陪审团如何判断证据的义务。而法官是否深刻、全面地掌握证据法是指示成功与否的关键。只有法官充分掌握了证据法，才有能力发出有效指示，使其判断不违反证据规则，正确地判断事实。因此，必须对法官强化证据法的培训和教育。培训应围绕陪审员事实审的难点开展，包括证据规则认定、事实认定注意事项。另外，应加强法官指示的言语措辞培训。法官在指示法律时，需要掌握通俗易懂的公众语言，以方便陪审员做科学判断。总之，通过培训可以增强法官指示的可接受性，缓解司法民主与公正的矛盾。

四、结语

无论是法官还是陪审员，当他们踩着高跷行走在“事实审”与“法律审”的模糊边缘时，如何让职业法官与平民法官融洽地从“规训”到“对话”，达到双赢的目的？如何实现陪审员与法官既分权制约又优势互补？这显然是当前陪审员职权改革必须面对的核心问题。法官指示制度打破了长久以来陪审员职权改革中的桎梏，充分释放了陪审员的民主功能，内外兼修助推法官指示，作为事实审与法律审的粘合剂，法官指示制度能更好地实现司法公正。

[1]周 欣, 陈建新, 聂玉磊. 论法官指示制度之构建——兼论《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第8条之适用[J]. 现代法学, 2011,(2):161～169.

[2](美)彼得·G·伦斯特洛姆.贺卫方,等，译.美国法律辞典[M].北京：中国政法大学出版社, 1998, 175.

[3](英)戴维·M·沃克.李双元,等.译.牛津法律大辞典[M].北京：法律出版社,2003,327.

[4]张 军. 美国陪审团制度研究[D].合肥：安徽大学, 2014.12.

[5]吴英姿. 构建司法过程中的公共领域——以D区法院陪审制改革为样本[J]. 法律适用, 2014，(7):19～27.

[6](法)古斯塔夫·勒庞.冯克利，译.乌合之众：大众心理研究[M].北京：中央编译出版社，2004.103.

Difficulties and Improvement of the Jury Direction System in China

ZHOU Yu

(Faculty of Law, Xiamen Municipal Party Committee, Xiamen 361027, China)

Jury direction system is one of the important ways to promote juror authority reform, and from the perspective of improving jury direction, outside jury direction system provides reference for our juror authority reform. Based on the L city court jury trial reform, the problems of jury direction in our country was analyzed such as imperfect system, insufficient resources, lack of evidence. There are three suggestions put forward on the basis of the promotion dimension, the breakthrough limit and the internal cause reshaping to promote the juror authority reform and to maintain judicial justice.

judicial reform; jury direction system; jurors; authority

2017-05-16

2017年厦门市社会科学院科研基金资助(厦社科研[2017]D07)

周 雨(1988-)，女，山东泗水人，中共厦门市委党校法学教研部讲师，博士，主要从事宪法学与行政法学研究。

1671-1653(2017)02-0059-06

D926.2

A DOI 10.3969/j.issn.1671-1653.2017.02.009