新公共管理视域下的民主行政分析

陈小红



新公共管理视域下的民主行政分析

陈小红

（渭南师范学院 商学院，陕西 渭南 714000）

新公共管理理论实际上是对传统公共管理理论批判而逐渐形成的，其对古典管理学书当中的民主行政理论进行了探索和反思。新公共管理理论指出西方代议制民主所存在的缺陷，并且强调要提高公民的参与度，提升行政管理过程中的透明性和合理性，从而形成民主行政的自我实现机制，真正意义上推动社会朝着民主行政的方向发展。

新公共管理；民主行政；代议制民主；公民参与

一 传统公共管理行政当中的民主含义

传统的公共行政管理理论是从德国的管理学家马克思·韦伯还有其他的管理学家的基础理论上发展而来的。马克思·韦伯认为，应该构建一个科层制度的官僚体系，以此更好地推进整个公共管理行政的发展。而另外一位传统行政管理学家威尔逊则是主张政治和行政应该相分离，也就是行政分别的形成自我体系的过程。在传统公共管理理论发展之前，传统的官僚实际上是服从于个人的权威，就是效忠于权威人士或者国王的一种官僚体系。这样的方式实际上是降低了大臣对于国家行政的综合效率，因为权威人士或者是国王是一直世袭，或者是通过各种方式垄断权力，官僚在于整个官僚体系当中的进步空间有限，往往会在个人权利范围内谋取个人的私利，这种也就是贪污的行为。在传统的行政体系当中，投亲靠友或者依靠各种社会关系来谋取职位的现象是层出不穷的。所以古典管理学说主要的目标也在于杜绝这种社会关系对于行政体系的影响。马克思·韦伯认为，对于行政体系而言，应该形成一种理性的非人格管理模式，所以在韦伯的官僚体系制度当中，所有的官僚都不具备人性的特点，而是被理性的管理模式所制约。在韦伯看来，只有具备具体的执行力以及非主观的官僚体系，才能够更好地适应现代的行政管理要求。而另外一位管理学家威尔逊认为，政治和行政应该是分离的，并且要通过管理体制改革，让行政和政治之间形成相对独立性，也就是行政的官僚或者称之为技术官僚，是不受政治各种因素的影响。这样的一种管理模式，实际上也就是强调行政管理体系本身的非人格性。这样的管理模式，是对传统君权神授的行政管理模式进行批判，非人格性的行政管理体系主要包括以下三个特点：

第一，对于个人关系基础的个人忠诚应该坚决进行批判，所有的官僚应该对行政制度表现出绝对的忠诚，这是对专制行政的否定。传统的君权神授行政体系强调官僚要服从国王的命令，或者是服从权威大臣的命令。而在现代的行政体系当中，马克思·韦伯等人认为应该强调官僚对于行政制度的绝对服从，而不是对个人权威的服从。从这一点分析，传统行政管理理论是有先进性的。

第二，官僚的录取过程应该是强调公平竞争性。传统的封建管理制度当中，官僚的选拔录用，往往是通过各种社会关系或者是权威人士的意见而实现的选拔。这样的一种选拔体系显然无法选择出更具备行政执行力、思维能力的现代化官僚。因此，在马克思·韦伯等传统管理学家的视野当中，认为选拔官僚应该采取考试的制度，以公平竞争的方式选择出更适合行政体系运行的官僚队伍，才能够推进行政过程的科学性和合理性。古典管理学家认为，只有通过公平的竞争，才能够提高整个技术官僚队伍的技术性，从而让管理的过程更科学，更具备理性。这也是威尔逊提出行政和政治互相分离的目的。

第三，技术官僚和政治官僚的选拔过程应该是不同的，技术官僚通过考试和竞争选拔上来，而政治官僚是通过人民选举的方式产生出来的。也就是技术官僚执行的是政治官僚的命令，是政治官僚决策之后的执行者，而政治官僚实际上是所有行政决策的决定者，这些行政决策是基于人民委托授权之后的一系列公共决策权力。因此公众和人民主权是整个官僚体系当中的核心部分，这也是学者密尔所提出来的一种，人民主权作为最后手段和最高支配权力的整体。

从上述的三个特点可以看出，技术官僚的选拔需要通过竞争的方式产生，行政管理的过程强调的是非主观性，也就是对于政策的绝对执行。所有的技术官僚应该对行政制度给予充分的信心，并且坚决地推行政治官僚所提出来的公共决策。所以马克思韦伯等古典公共管理学家所提出来的理论，是基于西方代议制民主的政治体系下所提出来的一种行政管理模式。对于这样的一种代议制民主模式，实际上也是新公共管理理论所批判的一个核心和要点。

二 新公共管理理论对传统民主行政模式的批判

传统的公共管理民主行政模式，从其产生到发展，都受到了各方面的批判。这些批判重点是集中在古典公共管理民主模式当中的，这种代议制民主是否能够真正代表民众意见的角度着手，重点对代议制民主本身的缺陷进行深入的思考。这些批评是多样性的，但是从其批评的要点上看，主要集中了两个特点：

第一，传统的行政模式当中，虽然强调去人格化的行政管理方法，但是其对于技术官僚进行了理想化的设定。技术官僚虽然从传统的管理体系当中是应该对制度绝对服从，但是从其具体的行政管理过程上看，技术官僚，无可避免的带有人性的缺点，也就是技术官僚本身也可能在自己权力范围内滥用自己的职权，或者是利用职权进行贪污等。所以技术官僚是否能够坚决执行民众对于社会公共管理的意见，或者是坚决推行政治官僚所提出来的政策，其本身也是存在一定的不确定性。这种技术官僚的相对独立性和行政管理过程的自主性，对于整个民主行政过程实际上是带有潜在的危害。这也就是现代官僚腐败的一个重要根源，就是技术官僚拥有绝对大的权力，其在公共行政当中实际上是在执行阶段的最后决策者。

第二，传统的公共行政管理模式，强调了代议制民主对于民众意见的收集和反映。但是对于传统的民主代议制而言，民众实际上是无法参与到整个民主决策的过程当中，也就是少数的代议制议员，代表了大多数社会群众的意见，这本身也不一定是对民众真实意见的全面反映。代议制民主虽然强调了民众对于议员权利的授予，也就是民众能够选举出政治官僚，但是政治官僚是否真正能够代表民众的意见，提出有利于公众的公共决策，这也存在不确定性。

其实韦伯在与公共行政管理理论构建的早期，就已经注意到技术官僚在行政管理的过程当中可能存在的腐败现象。韦伯认为，文职官僚机构实际上是腐败的源泉，技术官僚虽然拥有着专业技能，还有相对成熟的行政管理技术，可是他们掌握的权力却往往不受到节制，因此这也可能导致公共行政当中的民主行政失败。在这一方面，新公共管理理论持续地对文官机构对于权力的绝对垄断进行了深入的批判。

在哈耶克的观点看来，由于个人的理性本身是具备有限性的，所以在面对价值观多元化的冲击下，每一个人都有其合理的空间。这种空间实际上就是个人的发展目标会服从于个人趋利避害的天性，也就是每一个人都会追逐自己的利益。虽然政府提出一种行政计划，主要的目标是为了实现公众大多数的利益，可是这样的一种民主保障的机制是否健全，又是这种公共政策是不是能够真正代表大多数人利益的一个问题。所以代议制民主当中，议会只不过是一种个人意志的表达机构，这种个人意志的表达机构只能够在某些社会公共目标上面达成一致，这种一致性实际上是制造出来的公共利益，人民或者其他的议事代表都不可能在一种具体计划上面形成一致性。

如果要有效地落实各项行政计划，管理者就需要和政治官僚之间形成独立性，也就是管理的官僚和行政的官僚之间应该是独立的。不过这一种方式就会出现一种状况，虽然具体的行政目标在公共利益上达成了一致，可是在具体落实和行政过程当中，被行政官僚所垄断，行政机关在执行阶段拥有最终的决定权。因此，这也是所有的议会在面对一个具体计划的过程当中，往往会出现各个议员之间的争议。这种争议也就可能会出现部分的行政机关会获得一种最终的权力，这种最终的权力将会决定具体计划的实行方向。如果决策机关要提高行政效率，就需要让行政机关拥有一定的权力，这种权力可能就是对民主程序的反叛。所以这也是新公共管理理论对于传统民主行政批判的基础。如何解决民主和效率的悖论，就是新公共管理理论的主要任务。

三 新公共管理理论的民主行政特点

新公共管理理论对于古典行政管理理论体系当中的两种不同责任体系进行了综合分析，并对政治官僚和技术官僚的责任进行了重新界定，在保障效率的基础上，维持民主行政对于制度的绝对负责。因此，要真正解决上述问题，就需要重新审视西方代议制民主本身的缺陷，从解决行政机关的民主性出发，真正意义上提高整个代议制民主机关和行政机关的效率和民主性。因此，新公共管理理论的民主行政特点主要包括以下方面：

第一，从代议制民主转化成为参与式民主。在新公共管理理论体系中看，代议制民主实际上是一种民众消极参与到公共决策过程的行政模式，所以更为独立的公民参与行政模式就应该加入到公共决策过程当中，成为公共决策的一种新模式。现当代的普通公民更具备积极和强烈的公民精神，在公共事务的管理过程中，往往具备活力和创新精神，这是公民社会的主要特点。在公民社会作为一种社会背景下，就必须对传统代议制民主的僵化模式进行打破，真正调动公众参与到公共决策当中的积极性，让公众在互动的过程当中和政治官僚一起做好公共决策行为。新公共管理强调要让参与式民主代替代议制民主，要让民主行政的过程真正体现出公民的参与性，政府要更多授权给社会公民组织，采取契约等方式，让公民参与到公共服务中，而且公民也可以与政府联席研究、解决某些具体的公共问题。

第二，要从集体的权利转化成为个人的权利。新公共管理认为，官员在维护公共利益的过程当中，也可能会出现个人利益的需求，因此，在协调公共利益和个人利益之间的矛盾中，应该形成一种利益的平衡机制。因此，民主观念的发展应该是从集体观念转变为个体观念，强调不同的个体在选择公共行为的过程中有自我判断，从而能根据切身利益作出合理选择。新公共管理理论强调个人利益导向能够有助于对公共权力的监督，并且以此来刺激官僚的行动，从公共行政需求的方面出发，调整公共行政服务的供给侧。因此对于官僚而言，应该服从个人的利益，这种个人的利益不是对权威的服从，而是对公民个体的尊重。所以在新公共管理理论的行政管理实践中，只有促进行政行为的透明化，让公民有效地参与到公共决策和公共行政过程，才能够避免低级官员僵化、被动服从上层命令等不利局面。

第三，新公共管理理论也强调官僚应该对下层的人民负责，而不是仅仅对上层的管理者负责。在新公共管理理论范畴中，强调市场机制对于管理行为的调节作用，因此民主行政应该是一种人民自我选择的过程，公众实际上是公共管理与公共服务的需求者，而政府是提供这些公共管理与服务。所以公众实际上并不是委托某个代议制机构代替自身进行管理，而是亲自地参与到行政管理的过程中。由此可见，民主行政在新公共管理的范畴中，强调的是为公众提供更高效率和高质量的服务。这一种模式实际上是公共管理人员应该按照下层人民对于公共管理的需求，合理地调节自身的行政管理过程，从而进一步地提供更优化的公共管理和服务。所以在新公共管理理论的视野中，官僚是对底层的民众负责，是对行政制度负责。

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（责任编校：张京华）

2017－09－01

陈小红（1976－)，女，陕西蒲城人，硕士研究生，渭南师范学院商学院讲师，研究方向为公共行政。

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1673-2219（2017）11-0081-03