我国碳减排政策的时空特征及对策探究

代 文， 邱 晗

(湖北工业大学经济与管理学院， 湖北 武汉 430068)

我国碳减排政策的时空特征及对策探究

代 文， 邱 晗

(湖北工业大学经济与管理学院， 湖北 武汉 430068)

以碳减排政策的时间发展脉络为依托，梳理我国碳减排的政策，探究碳减排政策的时空特征。我国碳减排政策特征从时间上看，政策主体多元化，政策内容由模糊到具体，监管力度效力化；从空间上看，政策地域分布具有异质性，政策执行力度与经济发展水平存在一定程度上的正相关关系。最后从强化法律效度、构建多元政策体系、实施差异化政策三个方面对我国碳减排政策提出优化建议。

碳减排； 时间特征； 空间特征

从1896年瑞典科学家斯万特·阿伦尼乌斯发表“二氧化碳排放可能导致全球变暖”的推论以来，全球环境问题日益恶化，如何缓解全球性环境危机已变得迫在眉睫，而控制二氧化碳的排放正是解决大气污染问题的核心，因此，制定合适的二氧化碳减少排放政策就显得尤为重要。为了更好地解决气候变暖问题，1992年世界上首个控制温室气体排放的条约——《联合国气候变化框架公约》开放签订，1997年《京都议定书》对其条款进行补充。之后，缔约方每年召开会议，先后通过了2007年的《巴厘路线图》、2009年的《哥本哈根议定书》和2015年的《巴黎协定》等对《联合国气候变化框架公约》进行完善[1]。到如今，国际上二氧化碳减少排放政策已经形成较为成熟的体系。世界各国针对减少二氧化碳排放这一问题已基本达成一致，共同遵守减少二氧化碳排放的国际协议，并在国内出台相应的政策。目前，二氧化碳减排政策工具多种多样，国际上的主流减排政策是碳税、碳排放交易体系以及二者的复合体系[2]。以碳税为主打政策的是芬兰、荷兰、挪威等为代表的国家[3]；欧盟排放交易体系、法国未来电力交易所、日本东京总量限制交易体系是实行碳排放交易政策的主要代表。此外也有部分国家选择二者复合的减排政策。

我国作为发展中国家，按照《京都议定书》要求从2012年开始承担二氧化碳减少排放的义务。中国作为世界二氧化碳排放第二大国家，早在2007年就颁布政策性文件，借鉴国际上二氧化碳减排的经验逐步完善我国二氧化碳减排的政策。按照我国生态文明建设的总体要求，实现低碳绿色发展，完成在单位国内生产总值(GDP)上二氧化碳的排放到2020年比2005年降低40%～45%的目标，我国发布了系列指导性政策文件，创建碳市场以促进低碳发展。

目前，学术界对于我国碳减排政策也进行了大量探究。一方面是关于碳减排政策的国际比较、对我国碳减排政策选择以及碳减排政策影响因素的定性研究[4-5]，另一方面是对各种碳减排政策的模拟分析、效度测量的定量研究[6-7]，而对我国碳减排政策特征研究比较缺乏。为此，本文通过梳理我国碳减排政策，对政策演变进行分析并发现碳减排政策的时空特征。

1 我国碳减排政策的时间特征

1.1 主体多元化

政策制定主体呈现多元化趋势。虽然2002年8月我国签署并通过了《京都议定书》，但直到2007年6月，国务院发布《中国应对气候变化国家方案》(国发[2007]17号)，才标志着我国首部应对气候变化的全面政策性文件正式出台。2008年10月，国务院新闻办公室发布《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书、2010年7月，国家发展改革委发布《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》(发改气候[2010]1587号)、2011年3月14日，第十一届全国人民代表大会批准《中华人民共和国经济社会发展第十二个五规划纲要》，中央多个部门随后出台了碳减排的相关文件。随着各省市低碳试点工作的开展。2011年10月国家发展改革委办公厅发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》(发改办气候[2011]2601号)，正式批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等7省市为碳交易试点省市。各地方政府也根据当地的实际情况，出台了相关政策性文件。以湖北省为例，2013年8月，湖北省政府颁布《湖北省低碳发展规划(2011—2015年)》(鄂政发[2013]32号)。2013年12月，湖北碳排放交易中心发布了《〈湖北省碳排放权交易注册登记管理暂行办法(试行)〉通知》(鄂碳交[2013]22号)，由此可见，我国碳减排政策制定主体具有从中央政府到地方政府，从首脑机关到职能部门多地区多部门共同治理的特点。

1.2 内容具体化

从内容看，我国碳减排政策由模糊到具体。2007年我国首部应对气候变化的国家方案，确定了到2010年我国应对气候变化的总体目标、指导原则、重点地区及其政策措施，并规划了减排进程，建立了相应的体制机制。2010年针对碳减排政策明确开展低碳试点工作的省市，确定广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市为我国首批国家低碳试点地区，并对低碳试点地区的工作提出要求，要求试点地区制定低碳发展计划、拟定低碳绿色发展的方针、加紧组建以低碳排放为特色的产业链、创建温室气体排放、监管、数据统计于一体的工作系统。2011年国家正式批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市为碳交易排放试点省市，统一全国低碳产品标识和认证制度，将温室气体排放统计核算制度进一步改善，逐步成立碳排放交易市场。2013-2014年，我国由中央到企业的三级温室气体排放基础统计和核算工作体系发展更加成熟，高排放、高能耗企业二氧化碳排放量的管控得到加强，为碳减排政策的实施和开展碳排放权交易等相关工作的顺利进行提供了数据支持，实现创建成熟温室气体统计核算、运行管控体、确立碳排放交易市场体制的目标。2015年国家在“十三五”时期更加明确碳减排行动计划，将节能减排具体到优化产业和能源结构、加强重点领域节能、强化主要污染物减排、实施节能减排工程等多个方面。2016年已经完成碳排放权交易的基础工作。

1.3 监管效能化

我国碳减排政策激励措施不断完善，监管力度也在日渐增强。2011年七省市开展碳交易试点工作之前，我国碳减排政策早期多强调自愿承担减排义务，对于不愿意参与排放的企业单位并没有明确要求和采取惩罚措施；对于自愿承担二氧化碳减少排放的也没有激励措施。随着试点工作的开展，碳减排政策的奖惩措施也随之完善。2014年5月，北京市人民政府《关于印发〈北京市碳排放权交易管理办法(试行)〉的通知》(京政发[2014]14号)中明确指明了激励措施和法律责任[8]，即“对触犯法律法规规章及本办法规定的碳交易场所及其工作人员需限期改正；对交易主体形成财产损失的，依照法规进行补偿；构成犯罪的，依法承担刑事责任”等。2017年福建省人民政府《福建省“十三五”节能减排综合工作方案》(闽政[2017]29号)中规定了落实节能减排目标责任，加强目标责任评价考察，对节能减排贡献突出的地区、企业予以正向激励，以及健全节能环保法律法规标准等。广东省在实施碳排放权交易中对未履约企业的名单向社会公开发布，并记入诚信考核系统，同时将未足额清缴排放额度的企业，会处以双倍配额在下一年度中扣除的处罚及一定额度的罚金[8]；对于减排政策完成情况良好的企业，将在政府补贴、低碳基金申请等各个方面给予优先。

2 我国碳减排政策的空间特征

2.1 地域分布具有异质性

从政策颁布的数量来看，碳交易权排放试点七省市地区与非试点地区在碳减排政策数量方面存在较大的差异。非试点地区颁布的大多是节能减排综合工作方案、节能减排低碳发展行动实施方案，而试点地区除上述外还有开展碳排放交易工作的实施细则，因此，试点地区出台的碳减排政策在数量上多于非试点地区。根据国家发布关于我国各省市节能减排目标完成情况公告(新疆、西藏未统计)来看，从2007年到2016年，北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳七省市各年份的节能减排目标均为完成或超额完成，而非试点地区(如河北、浙江、海南、内蒙古、贵州、甘肃、青海、宁夏八省)则存在未完成情况，其他省为完成或超额完成。

2.2 政策执行力度与经济发展水平正相关

一般来说，经济较发达地区具有更好的节能减排基础，更容易完成节能减排目标。我国东部沿海省份经济水平较内陆有明显优势，基本呈现东强西弱的格局。而碳减排政策的执行力度与经济水平的地域分布基本一致，全国各省市碳减排目标的完成情况中，“超额完成目标”多聚集在东部沿海省市，“未完成目标”省份大多分布在西部地区。总体来看，我国东部、中部较发达地区碳减排政策的执行力度较西部经济欠发达地区更强。

3 优化我国碳减排政策的对策建议

3.1 强化碳减排政策的法律效度

我国碳减排的约束政策以行政推动手段为主，缺乏立法支持。碳减排体系的良好运行依赖政府对体系运行的有效监管。我国碳交易市场中，现有试点交易市场只有深圳和北京通过人大立法确认碳排放权权利属性并进行合理的权利责任配置，其他试点基本以政府规章进行规制。相关法律如《能源法》《环境保护法》等虽对碳减排约束也起到重要作用，但针对碳减排也没有明确法律规定。因此，应该以强制性立法的方式将碳减排纳入规制的对象。

3.2 构建多元化碳减排政策体系

目前，我国建立了以碳排放权交易为主、政府行政管制为辅的监管体系，与国际碳减排政策体系相比，缺乏多元化的减排措施。综合其他各国碳减排经验与我国实际情况，寻找到碳税征收标准，明确碳市场范围界定，优化碳税执行的制度环境，尽早实现根据单位燃烧化石燃料产生的二氧化碳量计算征收碳税，对积极碳减排并起到带头示范作用的企业，在减免税收的基础上给予相应的财政补贴。

3.3 实施差异化的碳减排政策

目前，我国所有企业均执行同一碳减排政策，政策的制定没有考虑地域、行业的差异。碳减排应根据不同行业的特点制定更具针对性的政策，高排放、高能耗和低能耗、低排放行业制定差异化的政策；对二氧化碳排放量执行碳税时争取适用“累进制”；对应用清洁能源、使用低碳技术的企业降低税率或实行优惠减免税收政策等，提高企业减排的积极性。

[1] 周凤翱,侯洁林,高瑞笛. 《巴黎协定》:一个“硬法”环境下的“软法”规制[J]. 法制与社会,2016(25):7-8，19.

[2] 曹裕,王子彦. 碳交易与碳税机制比较研究[J]. 财经理论与实践,2015,36(5):97-102.

[3] 刘建民,胡小梅,吴金光. 西方国家碳税收入使用政策比较及其启示[J]. 财经理论与实践,2011,32(6):101-104.

[4] 刘小川,汪曾涛. 二氧化碳减排政策比较以及我国的优化选择[J]. 上海财经大学学报,2009(4):73-80，88.

[5] 王爱国,王一川. 碳减排政策的国际比较及其对中国的启示[J]. 江西财经大学学报,2012(5):5-13.

[6] 石敏俊,袁永娜,周晟吕,等. 碳减排政策:碳税、碳交易还是两者兼之?[J]. 管理科学学报,2013(9):9-19.

[7] 赵黎明,殷建立. 碳交易和碳税情景下碳减排二层规划决策模型研究[J]. 管理科学,2016(1):137-146.

[8] 王彬辉. 我国碳排放权交易的发展及其立法跟进[J]. 时代法学,2015,13(2):13-25.

TemporalandSpatialCharacteristicsofPolicyandCountermeasuresofChineseCarbonEmissionReduction

DAI Wen，QIU Han

(SchoolofEconomicsandManagement，HubeiUniv.ofTech.，Wuhan430068，China)

On the basis of the time development of carbon emission reduction policy, we will comb our country's carbon emission reduction policy and explore it’s temporal and spatial characteristics in the paper. In terms of time development, Chinese carbon emission reduction policy features more pluralism on subject and the change of policy from vague content to specific one, and the effectiveness of the regulation and supervision. On the view of space, the policy geographical distribution has heterogeneity. Meanwhile, there is somehow positive correlation between policy implementation force and economic development. Finally, we will propose suggestions on how to optimize our carbon emission policy from the following three aspects: strengthening legal validity, constructing diversified policy system, and implementing differentiation policy.

carbon emission reduction；temporal characteristics；spatial characteristics

2017-10-02

武汉研究院2017年度开放课题(IWHS20171004)

金 勇(1965-)， 男， 湖北武汉人， 管理科学与工程博士， 湖北工业大学教授， 北京德成经济研究院研究员， 研究方向为信息资源管理， 技术创新管理

1003-4684(2017)06-0015-03

F812.2

： A

[责任编校：张众]