政府预算管理机制的功能取向之完善

王维国，石 彬

·政治文明与法律发展·

政府预算管理机制的功能取向之完善

王维国，石 彬

（北京联合大学人民代表大会制度研究所，北京100101）

预算和权力的密切关联及权力的扩张性决定了预算管理权的运行必须要通过预算管理机制予以控制；否则，财政收支行为就可能脱离预先安排，给人民群众的利益带来损失，给国家的发展和社会的进步带来消极影响。预算管理机制作为预算制度的重要组成部分，是一个涉及不同主体、包含多环节的复杂系统，是指同一级政府（广义）的各个机构及有关部门在财政资金分配决策和执行管理过程中规范的稳定的相互联接和彼此作用的关系。预算管理机制的主要任务是规范和管控财政资金的分配和使用，即对支出结构的合理安排及支出的依法规范运行。这就要求预算管理机制的功能取向应是法治、民主和技术。在我国，政府预算管理机制功能取向的实现，要进一步完善人大及其常委会预决算审查监督机制，充分发挥人大预算审查监督的职能作用。

政府预算；预算管理机制；预算审查监督机制

毛泽东同志指出：“国家的预算是一个重大问题，里面反映着整个国家的政策，因而它规定政府活动的范围和方向。”［1］在毛泽东看来，政府预算不仅要体现政府职能的时代要求，而且要对政府自身活动的范围和方向加以限制和约束，政府职能作用发挥与预算的功能应是一致的。然而，在实际中，如果预算管理机制的功能取向定位不切实际，就会扭曲预算的功能。现代预算要求“在机制上要形成公开透明、权责对等、有效制衡、运行高效、可问责、可持续的制度安排”［2］。就我国来说，从2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况看，一些领域仍存在违纪违法和管理不规范的问题，特别是有些方面体制机制尚不完善，法规制度和运行规则未及时调整，出现信息传导不畅、措施配合不够、监管不适应等问题［3］，尤其是一些地方财政仍面临许多困难，政府性债务风险凸显，人民群众对此的关注度越来越高。为此，2016年10月27日，国务院办公厅印发了《地方政府性债务风险应急处置预案》。因此，探索和研究政府预算管理机制的功能取向具有重要的理论意义和现实意义。

一、预算管理权、预算管理体制与机制

政府预算的功能是预算管理权基于预算管理体制和机制的有效运行所实现的。政府预算管理不仅要支撑国家权力的常态化运行，而且本身就是一项专门性国家权力。预算管理权作为一项专门性国家权力，同其他国家权力一样，既具有积极功能又具有消极功能。为了防止消极功能，现代预算制度将预算管理权交由不同层级的政府共同掌握，同时把同一级政府（广义）的预算管理权的运行分设为不同环节，并由不同的国家机构来负责，从而使预算管理权的运行形成了一个纵横交错的二维体系。纵向体系主要解决的是中央和地方政府的财权与事权的分配关系。在横向体系中，任何一个国家机构都不能独自包揽预算管理权的所有环节，各自的职权只有在其他机构职权履行的基础上才能有效行使。这样就从机制上保证预算管理权运行中的自我约束和他我约束，以使其消极功能受到管控，积极功能得以有效发挥。

（一）预算管理权及其特点

预算管理权的性质、地位，直接影响着其配置方式，从而影响预算管理体制和机制的结构和功能定位。

1．预算管理权的基本含义

政府预算编制、审查、批准、执行、调整、监督等权力合称为预算管理权。按照预算的过程来划分，预算管理权一般可分为预算编制权、审批权（审查批准权）、执行权、监督权［4］37。按照预算主体的层次来划分，预算管理权一般可分为中央预算管理权和地方预算管理权［5］37。由于权力是指政治上的强制力量或职责范围内的支配力量，因而预算管理权就是指基于宪法法律规定的预算编制、审查、批准、执行、调整、监督主体及其权限。

从各国预算管理权实际行使的一般情况看，立法机构享有审批权、监督权，行政机关享有编制权、执行权；立法机构对政府预算进行政治控制，行政机构对政府预算进行行政控制。行政控制总是排斥政治控制，立法机构重视预算法制建设和预算的法律审批，行政机构热衷“理性预算”，因而预算管理机制就成为政治控制与行政控制博弈的产物［4］37。

2．预算管理权的基本特点

一是强制性。强制性是权力的固有属性，当然也是预算管理权的基本特点。权力作为一种支配力量，必然要以一定的强制力量为后盾。强制力是通过军队、警察、监狱等暴力工具来实现的。预算管理权作为保障其他国家权力运行的一项职权，被滥用或执行不力，权力行使者都要受到相应的惩治。在现代法治国家，预算管理权都有法律的规范和保障。倘若预算管理权没有强制力，不仅预算收支目标难以实现，而且其他国家权力的运行也不可为继。

二是社会性。社会性是预算管理权的又一特点。由于财政资金取之于民用之于民，因此预算管理权的运行是与社会全体成员联系密切的一项国家活动。预算管理权的社会性也是由国家权力的社会功能所决定的。国家的长治久安要有稳定的社会秩序为基础。因此，预算管理权的行使也要在一定程度上体现社会全体成员的意志和需求；否则，不仅不利于社会秩序的维护，反而会引发社会秩序的失范。

三是腐蚀性。19世纪英国历史学家和政治思想家阿克顿曾明确指出：“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”［6］预算管理权具有腐蚀性是因为其同整个社会的公共需要和公共利益相联系。预算管理权一方面可以支配社会稀缺的财政资源，另一方面又被政府所掌握。预算管理权的运行过程就是借助公共权力对财政资源的分配过程。“预算权力同其他权力不同，是由公众放弃的部分私有产权形成的，在预算权力行使中，公众和权力行使者之间建立了一种典型的委托代理关系，在这一点上与其他权力一样；只不过在政府内部又存在着多重委托代理关系，经过一层层的委托代理，就有可能将本属于公众的权力转交到一小部分人手中。”［5］10实际上，任何权力作为一种资源而存在，而且还是一定意义上的稀缺资源，并可以同其他资源进行交换，因而对行使者具有很强的腐蚀作用［7］。

（二）预算管理权的配置与预算管理体制机制

预算管理权配置不外乎纵向分配（中央和地方）与横向分配（议会与行政）两大系统。对于预算管理权的纵向分配，主要是包括财权与事权（事责）相匹配、扩大地方预算管理权等；对于预算管理权的横向分配，主要体现为议会控制与行政主导之间的平衡。以此来看，预算管理权配置属于体制、机制问题，纵向系统一般称之为体制，横向系统一般称之为机制。纵向系统是基础，作为政府，无论是哪一个层级的，都要运行，即花钱办事；否则，就没有存在的意义和价值。当然，在现代社会，由于财政运行的复杂化，仅有纵向还不够，还需要横向的多机构的制约监督，这样才能更好地发挥政府财政职能作用。

1．预算管理权的配置

财权主要是支撑和服务于事权的，事权有全国性事务和地方性事物，因而也就有中央收支和地方收支的划分。在同一级政府（广义）层面，谋划事、决定事和干事的如果由不同的国家机构负责，预算的管理就自然而然地要分为不同的环节，其不同的环节也就由相应的机构来负责。只有将预算管理分为不同的环节并由不同的机构负责，才有利于审查和监督财政资金是否真正用在了公共事务上，或用在该做能做的事务上。预算管理环节的具体划分方式，不仅与一个国家在某一时期所实行的经济体制有关，而且与政治体制有关。不同的经济政治体制决定了预算体制的基本结构，即财政资金在中央和地方之间的集中与分散程度。在各级政府的事权和支出责任确定方面，如果中央政府职权范围较大，需承担较多事务，而且在政府间关系中处于领导地位，财政关系的集中程度就会较高。如果地方政府需承担较多的事务，地方政府相对独立一些，则地方财力就会多一些，财政管理权限也会更加灵活，相应的财政分权程度就会较高［8］18。如果没有在预算制度中形成一种相互分立和相互关联的预算管理权配置方式，单独由立法机关或者行政机关掌握预算管理权，就会容易出现因预算管理权的滥用或低效，从而影响公共服务提供［8］43。因此，预算管理权在行政与立法之间的分配，是预算管理权配置的关键问题。也就是说，预算管理权不能由某一机构垄断，必须在权力机构之间及其预算单位之间进行多环节分配。预算管理权的配置既包括中央与地方以及地方不同层级政府间的配置，也包括在同一层级政府内立法机关与行政机关等公共权力机构之间的配置［5］13。后者虽然是机制问题，但更能体现或反映预算管理权的性质和归属主体。因此，就预算监督研究来说，重点是预算管理权在立法机关与行政机关之间如何科学合理地配置及其运行，即财政收支行为如何得到有效管控。

2．预算管理体制机制

预算管理体制划定了各级政府间的收入来源，规定了各级政府的支出责任及财政基金转移安排。为了解决区域性收入来源不平衡问题，实现基本公共服务均等化，保持中央政府对地方政府以及地方上一级政府对下一级政府必要的财政控制，财政转移支付制度的建立和不断完善就成为必不可少的举措［8］17。

预算管理机制是指同一级政府（广义）的各个机构及有关部门在财政资金分配决策和执行管理过程中规范的稳定的相互联接和彼此作用的关系。预算管理机制主要任务是规范和调整财政资金的分配和使用，即对支出结构的合理安排及支出规范合理。由于预算管理机制作用的领域在分配领域，因而从财政分配过程的角度来看，应包括财政收入管理机制和财政支出管理机制［9］97。

收入管理主要是要把各种途径获得的政府收入全面纳入预算。政府收入有税收、公共部门收费等。从经济发展和社会需求的一般逻辑来看，财政规模的年度增长总是有限的，而支出的需求则是无限的。因此，支出管理的任务之一就是控制支出总量，以缓解财政压力和矛盾［10］19。然而，控制支出总量并不是支出不增长，关键是要根据经济发展和就业情况确保支出的适度规模。财经资金作为公共资源，在市场经济条件下，政府支出在保障国家机构运行的基础上主要是弥补市场缺陷，提供公共产品，财政投资范围一般限于基础设施、储备战略性物资以及补充或增加特定主体的资本等［10］20。预算约束之所以会出现问题，是因为随着经济社会发展复杂性的增大，预算支出容易从制度角度被滥用，有些政府部门有时会将预算资金挪做他用以及隐瞒或粉饰过度支出等行为［9］102。这就需要通过实行政府采购制度和国库集中支付制度，增强预算的透明度。财政作为一种财富资源，其支出使用自然而然也要有绩效要求。

预算管理机制首先是预算决策。预算决策是国家为了落实财政政策有效处理财政事务所确立的决策程序、规则和方式。从财政的性质上讲，凡是重大的财政决策，都应通过适当的公开方式让人民及其代表根据经济社会发展水平和状况，通过对话协商，寻求最大共识。根据预算决策，预算编制中，在政府主导下，往往要通过公众及其代表机构直接参与，并确定各项财政支出的方向、目标及其优先顺序，明确政府、财政部门和资金使用单位的责任。

预算的编制、执行、调整，都离不开监督机制的保障。从各国的情况来看，立法机关的预算监督实质上是从最基础的方面来约束政府活动。相对独立、专业的审计机关是辅助立法机关监督预算的重要机构［11］。当然，财政资金的行政管理部门要对政府的日常财政行为实施内部常态化监督，即狭义的财政监督。狭义的财政监督机制是指财政机关在对国家机关、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项（财政资金使用）及其他相关事项的管理运行过程中，与其有关的各个构成要素之间的相互联接形式和彼此作用关系［9］88。

二、政府预算管理体制的模式

建立政府预算管理体制的根本任务，就是在一国既定的政治、经济、行政体制架构下，处理好政府间财权和事权关系，对政府间财权财力的划分和一切收支活动进行界定和规范，确保各级政府职能的依法有效履行和国家的长治久安［8］17。因此，从模式上看，有保障型、建设型和公共型。

（一）保障型

预算管理体制就是要从财政上支撑和保障国家政府职能的依法履行，因而是国家体制的一个重要方面。如果预算管理体制的模式是保障型，国家事务主要限于国内秩序的维护和国家安全保障。国内秩序维护就是要求财政能够支撑国家机构正常运行、社会生产生活秩序基本稳定。国家安全保障就是财政能够支撑国家武装力量建设和国防安全。这样一种模式，就是自由市场竞争时期，“最小政府”或“政府是守夜人”理念在预算管理体制中的体现。在经济发展水平和能力领先的国家，这种模式对中央财政压力是最小的，因而可以使财富更多地集聚在社会上或藏富于民，以调动社会投资的积极性，不断扩大市场范围和深度，推进各项产业自然发展。也就是说，保障型预算管理体制以保障政府完成必要的职能为出发点，其设计和安排只是考虑各级政府完成职能所需的必要财力，以保障政府完成必要的职能为最终归宿［8］22。

（二）建设型

如果预算管理体制的模式是建设型，国家事务就是全领域的或全能型的，政治、经济、社会和文化发展的安排都由政府统一做出。这种预算管理体制与计划经济体制是相匹配的。由于实行计划经济体制的国家往往是经济基础薄弱的国家、工业化水平低的国家，因而只有通过国家集中投资，才能在短时期内建立起工业体系和国民经济体系。这样，显然对中央财政集聚的压力是最大的。也就是说，建设型预算管理体制，作为国家经济体制的重要组成部分，对整个社会效率的提高具有重要的促进作用［8］22；通过促进国家和各地区的经济发展，从而促进社会效率的提高。然而，由中央政府来集中投资经济社会建设，会抑制社会创新活力。

（三）公共型

如果预算管理体制的模式是公共型，国家事务就是要在国内秩序维护和国家安全保障的基础上，大力发展教育、卫生保健和社会保障事业，以适应在市场经济条件下，国家和政府必须担负“原子化”的个人由于能力差异所可能导致的生存底线费用不足。同时，通过不断提高人们的教育水平和健康水平，以实现日益发展的工业生产对生产者身体条件、技能条件和智力条件的高水平要求、尤其是充分就业的要求。这样一种功能定位对中央财政和地方财政带来的是双重压力，因而政府债务的规模问题就逐渐成为一个财政风险问题。也就是说，公共型的预算管理体制，不仅要保障各级政府完成职能所需的财力，而且要保障民生幸福，促进社会建设和社会公平。

就当今中国来说，“国家预算的最终决定权在人大，预算管理权的分配基本上是按照公共财政制度的要求来建立的，或者说我国的预算体制符合公共财政的基本精神。公共财政的实质特征是公共责任的落实与立法机关对公共预算的监督与控制”［4］36。

从预算管理体制的模式转变来看，它是一个历时发展共时展开的过程。现代预算管理模式首先是保障型。随着资本主义制度自身矛盾的暴露，为了同其所实行的市场经济体制相适应，预算管理体制模式逐步走上了公共预算型。社会主义建设在前苏联、新中国大规模开展，实行了社会主义计划经济体制，预算管理体制定位为建设型。随着计划经济体制弊端的日益暴露，社会主义国家进行了经济体制改革转型，逐步走上了市场经济体制，预算管理体制模式也逐步走向公共财政型，中国的公共财政型最终定位是基本公共服务均等化，而西方国家的公共财政的功能定位主要是为了解决市场机制不能解决的公共需求问题。我国“分税制改革之后，在地方政府受到中央政府财力约束日益增强，而‘预算最大化’和地方官员政绩激励未发生根本改变的情况下，地方政府之间的预算竞争就会呈现更加激烈的状态。为追求‘预算最大化’和‘政绩最大化’的目标，地方政府就会一方面通过各种可能的途径向中央政府争取更多的预算资金，另一方面也会从辖区内汲取更多的预算资源，从而导致‘跑部钱进’以及政府非税收入与财政收入的比过高等现象，并对经济发展造成消极影响”［12］。这对我国构建公共型财政框架来说，就成为一个急需解决的重大问题。

三、政府预算管理机制的功能取向

机制原本是机械构造和运作原理方面的一个概念，现已广泛运用到管理领域，机制的主要功能是在内部结构各要素或环节之间，以及与外部环境保持合理必要的关系基础上，促使事物不断运动，并朝着良性循环的轨道运行。其实，从某种意义上讲，体制和机制的关系就是外部环境和内部结构的关系。因此，预算管理体制机制功能取向既是政治性的也是经济性的。现代预算管理机制的运行体现出不同预算管理机构之间及预算管理机构与民众之间关系的法治化、民主化和技术化的功能取向。规范有效的预算管理机制，有助于妥善处理预算管理中的各种矛盾，促使政府职能行使合法合理。

（一）法治

法治化的预算管理机制，顾名思义，收支安排要有法律依据，而且法律是由立法机关所制定的。要安排好收支，首先要有收入来源和规模。收入来源和规模的法治化，就成为现代预算管理机制的首要条件。要完全控制财政收入不超出人民所能负担的程度，就必须支出安排法治化。因此，预算收入和支出的法治化就成为预算管理机制的基本功能取向。

（二）民主

从现代预算制度的发展看，法治化是其首要特征，但从逻辑看，民主是法治的保障。人类社会在发展中选择了国家的存在方式。国家是人类阶级矛盾不可调和的产物。最初的阶级矛盾斗争中，在财产方面占有优势的一方，通过谋划实施压制策略和强化压制力量，取得了对反抗阶级的支配地位。然后，一方面通过建立军队、监狱等暴力机关维护支配地位；另一方面通过承诺保护全体民众的生命和财产安全，以赢得更多民众的认同和支持、尤其是被统治阶级的认同。这样作为国家政权执掌者的统治阶级为了维护统治秩序和社会秩序，脱离了生产劳动一线，成为专门的国家机构及其运行制度的制定和实施者。统治者的第一任务就是维护自身的支配地位。为此，在掌握有对民众人身自由的支配权的同时，还要保护全体民众的生命财产安全和进行必要的基础设施建设。国家机构的运行需要一定的财产支撑，因而作为生产劳动者的主要义务就是为国家机构的运行提供财产支撑和必要劳务。显然，财产提供者所提供财产的一部分是用以公共事务、公益事业和基础建设的费用和投入。这就表明财产提供者掌握自己所提供的财产及政府公共事务、公益事业和基础建设的安排情况是至关重要的。当然，同对国家事务的安排和财产的支配权相比，人身自由权是最为重要的。然而，财产提供者的这些权利在君主专制社会是不可想象的。在君主专制社会，由于家国不分，因而社会大众被看成是皇（王）室的臣民，国家事务看成是皇室的事务，由社会民众所提供的国家财产往往被看成是皇（王）室的财产，由君主及其统治集团自主支配。伴随资产阶级民主革命的胜利，标榜代表民众利益的议会取得了立法权，以及作为国家或政府预算的公共财富的审批权和国家重大事务的决定权，从而取得了对国家行政权的一定的控制权或制约权，而控制权的主要实现形式就是议会要不断通过制定法律来规范预算管理权的行使和对预算的执行进行监督。随着社会主义民主的建立和完善，人民参与预算管理的途径不断扩大。

（三）技术

政府预算管理的目的就是要让预算管理权的运行不能脱离制度的轨道，所有的收支行为符合预先设计好的规范。在互联网技术未运用到预算管理中时，主要是把会计制度和审计制度作为技术手段对预算的收支行为予以一定约束和规范。在互联网技术应用到预算管理中后，技术手段将预算的法治和民主功能取向提高到了一个精确化的时代，尤其在透明度和实时监控方面。因此，技术化逐渐成为预算管理机制的一个重要功能取向。

四、预算管理机制的功能取向之改进与完善

法治化、民主化和技术化，既是预算管理机制不断完善的基本要求和前提条件，也是成熟的预算管理机制的功能取向。对于预算机制的功能取向的定位，直接影响着预算管理机制的建设和作用的发挥。预算管理机制的功能取向也是一个共时性展开历时性深化的过程，这是因为民主与法治互为条件，如车之双轮、鸟之双翼。只是在法治建设不完善的条件下，民主的价值显得尤为重要。技术化本身是时代的产物，伴随时代的发展而不断进步。当然，预算管理体制是机制运行的基本前提和范围；与此相适应，预算管理体制模式决定了预算管理机制功能取向的广度和深度。所谓预算规定了政府活动的范围和方向，其实就是预算体制规定了政府活动的范围和方向，这是因为政府的支出责任就是其法定活动的范围和责任。预算管理机制其实就是在预算体制规定的范围和方向内，通过优化支出结构，突出支出重点，强化支出管理，保障支出不仅要在法定的范围内，而且要遵从法定的方向。预算支出的结构不仅体现预算体制的功能定位而且符合预算机制的功能取向，应是民主化、法治化和技术化的有机统一。

（一）中国预算管理机制及其运行

政府预算管理机制作为预算制度的重要组成部分，是一个涉及不同主体包含多环节的复杂系统。在当代中国政府预算管理机制中，人大及其常委会预决算审查监督机制就是其主要组成部分，在预算管理机制的运行中担负着至关重要的职能。

人大及其常委会对政府预算运行的监督，不是为了监督而监督，主要目的是防止和纠正政府预算在编制和执行中有可能出现偏离人民期待和公共需要满足等方面的问题。人大及其常委会预决算审查监督的目的就是保证政府的预算编制和执行活动严格遵守法定范围、用途和方向，不能随意改变和变通。在市场经济条件下，人大及其常委会预决算审查监督的目的就是促使预算职能的范围得到合理界定及依法实现；同时，引领政府进行财政管理体制改革，促进政府科学合理地划分中央政府和各级地方政府财政事权和支出责任，真正实现一级财政一级财权。当然还要督促政府强化支出绩效管理和债务管理。目前，公共预算的编制还存在不完整问题；转移支付还存在结构不合理问题；政府非税收入以及财政专项资金在有些地方政府预算编制中，内容笼统，收支明细缺乏；有的地方预算仍没有把政府性债务、担保债务和或有负债纳入预算，合理不合法的显性和隐性举债普遍存在。从预算的执行看，有些地方政府国库集中收付没有完全落实，国库集中支付和政府采购常常因为技术问题致使支付不能及时完成，从而影响支出进度，造成虚假的结余。有些地方政府性资金征收主体多元，资金分散，管理使用不规范；人大监督机构很难充分了解和掌握政府性基金的收支情况，尤其是基金支出的方向、执行的效果等信息。人大及其常委会预决算审查监督的法律规定有待进一步完善。政府预算的初步审查存在机构设置和人员力量不足等问题。人代会对预算审批监督中存在审查力量薄弱、审批方式和程序有待进一步完善等问题。在政府性基金决算、国有资本经营决算编报、资金沉淀、专项转移支付清理整合与年初落实、地方变相举债违规提供担保等方面存在监督薄弱环节。财政支出的绩效评价制度有待完善。审计监督有待进一步加强。人大专门监督机构建设有待进一步加强。监督预算执行的手段和方法有待进一步改进。

（二）人大及其常委会预决算审查监督机制的完善

我国预算管理机制运行中存在的问题表明：政府预算不仅需要政府的自我行政控制，而且需要人大的监督制约，尤其需要人大监督与政府自我行政监督的合理分工与有效衔接，强化支出责任。在中国预算制度中，人民在预算中处于本源地位。也就是说，在政府预算管理中，作为人民的代表机关的各级人大及其常委会履行的是决定和监督职权。离开权力监督的政府预算收入和支出，有时候就会偏离最初的预算安排，出现低效，甚至违法违规现象。在行政权力缺乏立法权力监督的条件下，行政权力在财政支出方面难以做到自我约束，从而导致预算约束功能的低效。实践证明，离开立法权力的监督，仅靠行政权力主导的预算平衡很难做到自我控制。因此，既不能把人大预算权等同于预算行政管理权，更不能使人大预算权让位于预算行政管理权。实现人大及其常委会预算审查监督机制的民主化、法治化和技术（规范）化，要基于理论和制度的双重维度。预算是实现公民监督政府汲取资源和分配公共资源的基本工具。预算活动与权力运行是紧密地联系在一起的。预算监督主要对预算参与者行动的约束条件以及在这些约束条件下行动策略的预先把握。也就是说，预算监督的核心在于参与其中，并对其他参与者形成约束性关系。所有参与者及其可以支配的预算资源都要进入预算的平台和预定的轨道。如果未进入平台，根本谈不上监督；如果虽然进入平台，但不按轨道运行，也无法监督，或者虽然在轨道中运行，但其位置轨迹无人知晓，相当于在黑箱中运行，监督者也无法行使监督职责。尤其是监督者，要么在轨道的每一站，都自己亲自值守，要么委托他人值守，受委托者要随时把看到的情况告诉监督者；或利用高科技，你可以随时看到每一笔支出的运行轨迹。正是基于此，改革开放后，人大及其常委会不仅恢复了对政府预算的审查监督，而且通过预算立法逐步建立和不断完善预算审查监督的法律制度，从而使审查监督的力度深度也逐步增大，不断走向实质性的预算审查监督，保障财政更好地服务经济、政治、文化、社会和生态文明建设以及人民群众对幸福生活的追求。人大及其常委会预决算审查监督机制的完善，首先，要有统一且细化的法律规范，建立完善的全口径预算管理制度，细化人大预算审查监督的操作性规定，强化预算法律责任。其次，要注重发挥人大各专门委员会的专业优势，提高人大财政经济委员会专业化水平，提升人大代表的预算审查能力。再次，依照全口径预算要求细化预算项目，设立预算审查听证和答辩程序，多途径征集预算初步审查意见。又次，事前、事中与事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合，逐步完善询问、质询等多种监督形式，注重预算支出结构的优化，强化对重点支出和转移支付的监督。最后，做好决算预审工作，加强结转结余资金的审查监督，积极稳妥地推进决算公开，落实人大预决算绩效监督，高度重视地方性债务风险，发挥审计监督的专业化作用。

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On the Improvement of the Function Orientation of Government Budget Management Mechanism

WANG Wei⁃guo，SHI Bin
（Institute of People＇s Congress System，Beijing Union University，Beijing 100101，China）

Close relation between budget and the power of state and expansionary of the power of state de⁃termine that the running of the budget management needs a budget management mechanism to control．Other⁃wise，the behavior of financial revenue and expenditure might be out of pre－arrangement，bring losses to the interests of the masses of the people，and bring negative effect to the country＇s development and the progress of the society．Budget management as an important part of the budget system，is a complex system involving dif⁃ferent main body subjects and contains many links．It is stable relations between various government agencies and departments of the same level（generalized）in the process of decision－making and execution management about financial capital．The main task of budget management mechanism is the specification and controlling of the distribution and use of financial funds．That is the reasonable arrangement of expenditure structure and specification in accordance with the operation of the spending．This requires the function orientation of budget management mechanism to be the rule of law，democracy and technology．The realization of the function orien⁃tation of the government budget management mechanism need further perfect budget review supervision mecha⁃nism of the National People's Congress and its standing committee，giving full play to the functions of budget review supervision of National People＇s Congress．

government budget；budget management mechanism；budget supervision mechanism

D630．9

：A

：1009－1971（2017）02－0024－07

［责任编辑：张莲英］

2016－12－10

国家社会科学基金项目“完善人大及其常委会预决算审查监督机制研究”（13BZZ034）

王维国（1967—），男，陕西子洲人，研究员，哲学博士，从事当代中国政治制度研究；石彬（1982—），男，贵州凯里人，硕士研究生，从事当代中国政治制度研究。