如何开展乡镇党政领导干部任期经济责任审计

刘尚睿　刘吉双

对乡镇党政领导干部任期经济责任进行审计，是党中央、国务院为了加强对新时期党政领导干部的管理和监督而采取的一项重大举措，是党和国家交给审计机关的一项重要政治任务。它要求高、困难多、风险大，任何疏忽和不慎都将给审计工作带来不良影响。为此应着重抓好以下几方面工作。

一、明确定位经济责任审计职责

任期经济责任审计以界定被审计者个人经济责任为审计目的。实行乡镇党政干部任期经济责任审计是为了界定经济责任，严格量化政绩考核指标。这就要求我们在审计中必须突出被审计者个人的经济关系主体地位，围绕其个人的经济责任进行认真地审查核实。

审计经济责任的项目计划在受托前提下制定。《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》（以下简称《暂行规定》）规定：“根据干部管理、监督工作的需要和党委、人民政府的意见，由组织人事部门、纪检监察机关向审计机关提出对领导干部进行任期的委托建议，审计机关依法实施审计”。即这类审计项目计划的制定权不属于审计机关，审计机关只是在接受“委托建议”后，依法实施审计。为使这项工作适时正常开展，审计机关应当在制定年度审计项目计划前，主动与地方党委、政府以及组织人事、纪检监察部门取得联系，确保乡镇领导干部任期经济责任审计项目与其他审计项目计划同时落实制定到位，做到早计划、早安排。同时，各地审计机关应向地方党委、人大、政府多请示、多汇报，引起他们的重视与支持，争取及早根据《暂行规定》的要求制定出具体的审计实施办法，使这项工作正常化、制度化。

审计机关在该项审计中行使经济监督权。乡镇党政领导干部任期经济责任审计和常规审计不是同一层次上的监督，它在对“责任”的划分上虽将对“事”的监督和对“人”的监督有机结合，归根结底直接目的是为对“人”的有效监督提供服务，在这一过程中，审计机关仍然行使其经济监督权。因此，我们在审计工作中，必须严格按照《暂行规定》办事，对被审计者个人所在乡镇及其直属部门、单位违反财经法规的问题，认为需要依法给予处理处罚的，应在法定职权范围内做出审计处理处罚决定；应当给予党纪政纪处分的，由纪检部门处理；应当依法追究刑事责任的，移送司法机关处理，切不可超越经济监督职权范围。

二、准确把握审计的主要内容

按照《暂行规定》的要求，乡镇主要领导干部任期经济责任审计一定要围绕乡镇财政经济领域内财政、财务收支的真实、合法、效益审计，分清被审计者应当负有的主管责任与直接责任。审计的具体内容比较广泛，有有形的，也有无形的，有直接的，也有相关的经济活动事项，根据《审计法》、《暂行规定》以及有关法规规定和实施任期经济责任审计的实践，搞好乡镇领导干部任期经济责任审计，必须着重把握以下几方面内容：

预算执行和财政、财务收支的真实、合法、效益情况。主要审查预算的编制是否科学、合规 ；各项收入是否全部纳入预算，实行统一管理；预算内收支是否真实、合法、完整，有无虚报收入、虚列支出、违规使用专项资金等问题，有无私设“小金库”、公款私存，或者隐瞒收入等情况；财政、财务支出是否真实、合法，各项收入的款项是否及时足额到位，有无个人或其他单位长期占用公款现象；是否响应中央出台的“八项规定”、“六项禁令”精神和国务院“约法三章”的要求；对财政支出效益的审计包括：分析财政支出结构是否合理；对重大支出项目和专项资金进行延伸审计，检查有无损失浪费问题。

税收收入情况。延伸审计地税部门组织的各项地方税的入库情况，重点审计第四季度的完税凭证，并与收入台账相核对，检查有无虚增税收的问题。对国税部门组织的中央税收入库情况进行调查，确定中央税收入库的真实底数。

乡镇企业税收、利润、基建技改和私营企业税收情况。此问题应安排乡镇自查自报，审计组在此基础上进行抽查，以确定各项指标的真实性。

资产的管理和使用情况。这里的“资产”特指乡镇财政所及乡镇政府机关会计核算的货币资金、有价证券、实物、应收账款及暂付款等债权、固定资产等。主要审查资产管理的内部控制情况，即资产是否有专人管理，管理程序是否合规；是否设立了资产明细账，是否定期盘点，盘点是否账实相符；资产购买后是否及时入库；固定资产的兴建是否按规定实施了招投标或政府采购程序，各项程序是否合法、合规；资产在转让、出售、报废和损毁时的手续是否合规，有无使用效率低下、损失浪费严重等问题。

政府债务的举借、管理和使用情况。在单位自查的基础上，对负债进行抽查，摸清鄉镇政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和其他相关债务的规模、结构及变化情况。审查负债的真实性、合法性，有无虚假负债，看增减变化情况。与此同时，还要注意对乡镇财政所是否为其他部门、单位提供借贷担保进行审计调查，揭示是否因担保而给乡镇财政带来负债，并查明责任。

农民负担情况。依据上级文件规定，审查农民负担是否合法合理，审计农民负担的税赋是否合规，有无多征、少征或乱开税目等情况，所征税款是否足额纳入财政；有无乱加码、乱集资、乱罚款和乱摊派等加重农民负担的问题，以确定农民负担的真实底数；是否建立健全农民负担监管制度。

预算外资金及“三提留五统筹”资金管理使用情况。审计管理使用是否合法合理，有无挤占、平调、挪用等问题；审查各项资金的使用比例是否合法，有无损失浪费。

政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况。重大投资项目决策情况。主要审计被审计者任职期间，乡镇重大投资项目的决策程序是否符合有关基建程序和相关法律法规的规定；项目运行的经济效益与社会效益，审计投资规模是否超过了资金筹措能力，有无盲目上项目，造成半拉子工程，使投资无法发挥经济效益等，资金管理是否规范，是否专款专用，项目施工进度是否与预期相符，项目完工后是否及时办理了竣工决算，并在此基础上，进一步明确相关乡政党政领导干部的投资决策责任。

配发的公物管理、使用情况及其他需要审计的问题。先由乡镇和被审计者个人自查申报，审计组据此进行核对，以确定配发给被审计者个人的办公物品有无丢失、损坏，是否办理了移交手续。此外，还可审计其他需要审计的经济方面的问题。

三、灵活运用各种审计技术方法

任期经济责任审计是一项综合性很强的审计工作，要搞好此项工作，需要采用多种审计技术方法。就乡镇党政领导干部任期经济责任审计而言，根据不同的审计内容，其常用的审计技术方法，应从以下几方面考虑：

对任期内财政财务收支审计。运用审阅法、核对法、调查法、抽查法确认财政收入的真实性。一般情况下，首先应将工商税、农业税、特产税等税收收入与乡镇金库（或与县金库）年度报表进行核对；其次再审计地税、财政部门，对地税部门重点审查第四季度的完税凭证，并与收入台账相核对，对部分纳税大户进行抽查。检查有无虚增税收收入或寅吃卯粮、收过头税的问题。对财政部门征收的农业税、特产税及其他非税性收入，应重点审查预算内外支出账，检查有无通过虚列预算支出，用乡镇预算外及“三提留五统筹”资金缴税，虚增财政收入的问题。运用核对、逆查、抽查、比较、结构分析等审计方法，确认财政财务支出的真实、合规、合法和效益性。重点审计以下三个方面：一是检查有无欠发财政供养人员工资；二是对重大支出项目和专项资金进行延伸审计，检查有无挤占、挪用、损失浪费的问题；三是分析财政支出结构是否合理，检查有无不按政策法律规定加大对教育、农业的投入问题。

对乡镇企业税收、利润和基建技改投入情况的审计。通常情况下，由乡镇自查自报，审计人员对利税、技改投入大户进行重点抽查确认，以全面评估领导干部在发展经济、扩大生产性投入、培植财源等方面的工作实绩。将内部控制较为薄弱的环节以及易出现问题的项目或资金作为突破口，对于有因重大的决策失误导致经济效益低下或有严重违法违纪等迹象的项目进行重点审计，必要时追溯到相关年度或者延伸审计（调查）有关单位（部门）。

对资产负债项目的审计。对货币资金、有价证券，实物应及时重点清查，核实银行存款要编制银行存款余额调节表，逐笔审查未达账项。对应收账款、暂付款、固定资产、其他资产及负债的审计，应先由被审计乡镇自查清理，然后再由审计人员运用抽查法、核对法、函证法、盘点法、结构分析、账龄分析等审计方法确定资产、负债的真实底数及结构状况，检查有无呆账坏账、丢失毁损、隐瞒资产负债等方面的问题，尤其注意对账外资产、账外债务的审计。

对农民负担情况审计。对农民负担情况的审计应搞好四个方面的核对，一是将上级批准的被审计乡镇的农民负担方案，与分配各行政村的农民负担方案总数相核对；二是将实际征收总数与分配各行政村的农民负担方案总数相核对；三是通过调查部分村组群众负担情况与农民负担监督卡相核对；四是通过村财务账目反映的向农民收取的各项资金与农民负担监督卡相核对。通过以上核对检查被审计乡镇有无乱加码、乱集资、乱收费、乱罚款等加重农民负担的问题。

对预算外资金及“三提留五统筹”资金使用情况的审计。运用抽查、逆查、比较分析等審计方法，检查预算外资金、“三提留五统筹”资金的使用比例是否合法合规，有无挤占平调、挪用和损失浪费的问题。通过查阅预算外资金收费文件及收费许可证，确定预算外资金收费标准、范围是否合规；有无擅自扩大收费范围，提高收费标准，甚至自立收费项目的乱收费行为。抽查收费票据，看收费票据是否为财政部门统一印制，且票据是否完整无缺。抽查收入和支出明细账和原始凭证，确定预算外收入来源是否合规，是否按规定的用途支出。

对配发的办公物品登记、管理、使用情况的审计。应先由被审计乡镇或领导干部自查自报，审计人员再运用盘点法、核对法、调查法，据以确认配发的办公物品的管理使用情况。特别要注意检查有无转移、隐匿、丢失、损坏单位价值较大的办公物品的问题。

〔本文系国家社会科学基金项目“基于国家粮食安全战略视角的粮田流转价格补贴测度与分析研究（15BJY096）阶段性成果〕

（刘尚睿：南京审计大学 ；刘吉双：江苏盐城师范学院）

责任编辑：高 莉