网络舆情治理的政府供给侧改革路径研究

2017-02-23韩永军詹成大

理论月刊 2017年2期

关键词：舆情供给政府

□韩永军，詹成大

（浙江传媒学院，浙江杭州 310018）

网络舆情治理的政府供给侧改革路径研究

□韩永军，詹成大

（浙江传媒学院，浙江杭州 310018）

当前，在我国社会发展过程中，网络媒体的地位和作用日益彰显。随着“互联网+”行动计划纳入企业战略规划服务体系，网络传播的主体多元化、内容丰富化和速度快捷化，不断改变着政府、媒体组织和公众的互动机制。另一方面，随着中国社会的不断发展和网络民主化进程的不断深入，政府网络舆情治理同时存在着缺位、越位和错位的现象，正面临着前所未有的逻辑困境，给政府带来了严峻的挑战。以政府供给侧制度改革为视角，总结出当前网络舆情的现实特点和我国网络舆情治理现状和取得的成就，同时也对我国政府当前网络舆情治理的制度设计、政府行动逻辑及其现实困境进行分析，从全球治理层面给出网络舆情治理的政府供给侧改革路径，政府应该充分发挥主导性作用，提供有效的制度供给、公共政策供给、人才资源供给、科技供给、全球资源有效供给和法治供给等。

网络舆情治理；政府供给侧改革；全球治理；制度与科技供给；人才与资源供给

2015年12 月16日，中共中央总书记、国家主席习近平同志在第二届世界互联网大会上发表主旨演讲，倡导提出“推进全球互联网治理体系变革”“促进公平正义”的重要主张。截至2015年12月，中国网民规模达6.88亿［1］。网络传播的主体多元化、内容丰富化和速度快捷化，不断改变着政府、媒体组织和公众的互动机制，网络舆情的能动作用也在不断加强。政府应当采取必要措施，充分保障网络舆情自由的正当权利，但政府存在着缺位、越位和错位的现象。另一方面，网上意识形态交锋仍然激烈，境外敌对势力与反体制网络“大V”、黑恶势力相互勾结，不断放大社会矛盾，煽动群众非理性情绪，对抗党和政府、丑化党和国家历史，侵蚀着政府公共政策公信力。网络舆情治理正面临着前所未有的逻辑困境。网络舆情治理是我国政府走向国家治理体系和治理现代化的重要组成部分，也是中国政府参与全球治理，实现“人类命运共同体”理念的重要体现。

通过梳理国外相关研究文献可以发现，国外的网络舆情治理的研究主要体现在以下4个方面：（1）针对网络立法的研究，即运用法律手段治理网络舆情突发事件。美国主要围绕国家安全、计算机与网络安全等领域加强网络立法工作，如《网络电子安全法案》（1999）、《将保护网络作为国家资产法案》（2010）等共计130余部法律法规。欧盟国家也以严格的法律制度规范保障国家信息安全和公民隐私安全。如英国《调查权管理法》（2001）、法国《信息社会法案》（1999）、德国《信息与通讯服务法》（1997）等。意大利于2010年发布了一项关于加强博客、微博等新兴网络平台发布的信息审查的法案。亚洲国家亦如此，如新加坡《网络管理办法》（1996）和韩国《促进使用信息通信网络及信息保护关联法》（2006）等。（2）针对政府专门性网络监管机构的研究。如美国的国家网络安全与通信整合中心、加拿大的网络事件反应中心、德国联邦内政部的信息技术安全局和联邦刑警局的“数据网络无嫌疑调查中心”，希腊“网络犯罪部”和俄罗斯的联邦安全总局、网络监控中心、通信、信息技术和大众传媒监督局等。（3）针对行业自律组织建设的研究。积极制定行业规范、处理社会投诉、进行宣传教育。如美国互联网行业协会，加拿大网络提供者协会和互联网服务商协会，英国互联网监视基金会（IWF），法国的互联网监护会、用户协会、理事会，德国、日本也有类似的行业协会组织等。（4）针对媒体素养培育的研究，旨在提高互联网业界和用户的道德水准，有效规范其网络行为。如英国将媒介素养教育纳入国家课程体系，美国注重动员学校教师和非政府组织开发和推广媒介素养教育课程体系，加拿大侧重于引导公众正确解读媒介内容的媒介素养教育，新加坡主要由教育部和新闻通讯及艺术部实施媒介素养教育。

目前我国网络舆情治理的研究主要集中在四个方面［2］：（1）公民利益表达机制的研究。具有不同公民身份的参与主体如何利用微博、博客、论坛等充分表达自己的利益诉求，政府如何规范公民的利益表达机制等。（2）公民社会情绪表达渠道的研究。“社会情绪是人们对社会生活的各种情境的知觉，是通过群体成员之间相互影响、相互作用而形成的较为网络政治参与和网络社会抗争。”［3］政府如何有效应对网络舆情事件，做好网络舆情的应急管理。（3）推动网络政治参与的研究。自媒体网络开启一种新的网络政治参与、表达政治诉求、监督政治行为、影响政治决策的行为模式［4］，为网络舆情治理提出了新的挑战。（4）通过网络争取社会救济的研究。网民通过各种政府的网络平台和新媒体（含自媒体）平台表达各种社会矛盾和不公正现象，通过合理合法的手段争取到社会救济和行政救济，政府在公民社会救济和行政救济合理诉求下的回应机制研究。

纵观国内外网络舆情治理逻辑，在国家治理的层面，各国都非常重视，并采取了相应的措施，取得了长足的进步，但随着“地球村”和互联网全球化迅猛发展的今天，各国各自为政，“自扫门前雪”的单一治理模式已经远远不能适应网络舆情的发展需要，需要采取必要的措施，推动网络舆情的国家治理能力和治理体系现代化的发展。

1 我国网络舆情治理的现状分析

“舆情”是指“公众的意见和态度”［5］。较早的舆情概念具有狭义广义之分，狭义舆情概念定位在公众对某一事件的政治态度。广义舆情扩展“社情民意”，是公众对所关心或与自身利益密切相关的对“各种公共事务所持有的多种情绪、态度和意见交错的总和”［6］。网络舆情，也称网络公共舆情（Internet Public Opinion），是公众通过互联网媒介表达和传播的，对某一公共事件所持有的情绪、态度和意见表达的总和。

1.1 治理成效。随着互联网的普及和网络社会的不断发展，我国政府在网络舆情治理方面取得了长足的进步：（1）弘扬主流意识、确保网络舆情的安全保障职能，弘扬舆论的主旋律，推动主流意识的不断发展，抵御国际舆论的失真。（2）维护社会稳定、履行舆论主体的权利界定职能。把传统媒体和主流媒体培育成为稳定网络舆情的生力军。（3）关注社会民生、制定公平竞争规则职能。给予新兴媒体和自媒体良好的发展环境，提供公平的竞争机会，以此激发与保持创新的压力与动力，包括公平的行业准入和推出规则机制。（4）强化了网络舆情治理的制度建设。如《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》《互联网信息服务管理办法》《关于维护互联网安全的决定》《信息网络传播权保护条例》《中华人民共和国政府信息公开条例》《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》《关于进一步加强移动通信网络不良信息传播治理的通知》等制度性的设计和安排，标志着党对舆情及网络舆情研究重要性的进一步认识。

1.2 治理困境。目前，我国网络舆情治理面临前所未有的现实困境，主要体现在以下四个方面：（1）政府网络舆情应对不及时。政府应对是指政府在公共管理过程中，对公众舆情的及时和有效回应。除了传统的听证会、信访等方式参与政府决策建议和意见外，网络参与也是公众参与政府公共管理的重要方式，政府需要对网络民意进行及时回应，并积极采取有效措施引导网络舆情的正确发展。当前，中央和地方政府领导高度认可和重视网络舆情的参与，国务院相关政府机构还有专门机构搜集网络舆情供领导参考。但是，一些地方政府对互联网在传达民意方面的作用没有引起足够重视，对网络民意不能及时获取，甚至藐视网民强烈的决策参与，导致政府与公众沟通失效，决策失灵。（2）网络舆情处理方法不科学。目前相关调查数字表明，我国地方政府针对复杂舆情的处理能力不强、处理措施不得当、处理方式不科学、信息处理不到位。很多地方政府不尊重网络舆情发展规律，不能及时将负面舆情进行合理引导。无视网络舆情的真实民意，不作出具有实质性的处理举措。（3）网络舆情治理平台单一。政府和社会组织的官方网站、市场商用网络平台和自媒体，尽管都是治理网络舆情的平台，但也存在各种问题。政府官方网站信息更新慢，有些地方政府网站很长时间没有更新导致网站公信力低。非政府组织的网站经常以吸引点击率为手段，以达到经营利润最大化，不惜过多渲染负面新闻和社会热点问题，混淆视听，网民无法正确把握舆情导向，导致对网络舆情的治理带来消极影响。（4）网络舆情治理专门机构尚未成立。目前我国网络舆情治理，是由多部门交叉执行的。从应急预案规定的组织体系和运行机制来看，我国地方政府还没有普遍地建立起“具有综合应急管理”功能的专门常设机构和“具有专业应急管理”功能的临时机构。实际上，我们作为一个正处在矛盾凸显期和高发期的国家，设立这样的专门常设机构和临时机构是很有必要的。

2 网络舆情治理困境的原因探究

深入分析网络舆情治理的困境，导致我国政府网络舆情治理不足的因素主要体现在以下几个方面。

2.1 制度设计仍需优化

目前我国网络舆情治理的制度设计不合理，走不出“自由与管制的二元籓篱”［7］，摆脱不了科层制的组织结构和二元对立的运行模式。科层制具有典型的金字塔式的管理结构和扁平化的社会管理范式。随着中央政府到各级地方政府的“网络文化管理办公室”（简称“网管办”）更名为“互联网信息办公室”（简称“网信办”），互联网言论自由的“个人-企业-政府”三角关系替代了传统的“个人-政府”二元对立，是对言论自由思考中政府与个人、公与私之间关系的重新定位，但二元对立的治理模式并没有发生根本性改变，没有有效规范政府、市场、社会组织和个人的权力边界，“大政府、小社会”格局没有根本改变。传统的科层制结构和二元行政运行模式受到前所未有的挑战，表现各级政府对当前网络舆情治理的角色错位。

2.2 公共政策有待完善

以防控为核心，以应对为目的，承担“守门人”的职能是目前网络舆情管理的主要理念与方法，已经远远不能适用于新媒体的出现和利益主体的多元化。网络舆情治理还存在公共政策缺失，没有充分调动市场、社会组织和个人等多元治理主体的积极性，没有充分保障治理人才的供给（如网络舆情的管理人才、网络科技创新人才和具有国际化视野的战略规划人才），没有充分利用全球资源、完善治理流程（流程再造）和有效的网络治理基础设施投融资供给。

2.3 法治保障相对滞后

网络舆情的管理较多表现在“行政法规”和“部门规章”方面，没有在国家法律上得以体现，行政立法相对滞后，与美国、欧盟等国家存在不小的差距。网络舆情应急预警、对网络舆情侵害公民权利的保护和监督方面更是空白。依法行政不能得到有效保障。

2.4 创新驱动严重缺乏

科技创新如网络舆情的监测、汇集、预警和分析处理的信息技术上与世界发达国家存在较大差距。识别、分析、评估和治理网络舆情的系统性分析方法也未完全建立。维护社会和国家安全的网络舆情治理模式有待创新。

3 网络舆情治理的路径和优化策略

3.1 治理路径

针对我国网络舆情治理的不足，借鉴国际网络舆情治理的先进经验，结合党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确要求“增加公共服务供给”，提高公共服务的共建能力和共享水平，成为我国“公共服务供给侧改革的指导纲领和行动指南”［8］的现实背景，参照公共产品理论的经济学分析、新公共管理理论的“政策与绩效”评估和“全球治理理论”的兴起，我国网络舆情治理的政府供给侧改革显得尤为迫切，以紧跟我国经济领域的“供给决定型经济”［9］的新常态——新供给经济学的发展要求。运用新供给经济学理论，便于充分理解和把握政府供给侧结构性改革，从战略层面、路径选择和实施措施三个层次阐述网络舆情治理的协同创新发展，力求更好地推动“新供给经济学”的发展。要精心设计和大力推进改革，让科研机构、人才、设备、资金、项目都充分聚合，形成推进网络舆情治理的强大合力；要使企业成为创新主体、加快推进产学研深度融合；要按照遵循规律、强化激励、合理分工、分类改革要求，继续推动网络舆情的治理改革；要以科技创新服务为目标，推进政府网络舆情管理体制机制改革。

供给侧改革是党中央的一项重大战略决策，也是党的又一次重大理论创新［10］，特别需要一整套新的制度和政策供给［11］。网络舆情治理需要社会和市场的力量参与，实现多元供给，需要完善治理标准和治理绩效体系的建立及信息公开和监督保障体系完善。这都需要从政府治理的层面自身进行改革，以适应社会发展和国际应对的需要。

3.2 优化策略

具体来说，我国网络舆情治理的政府供给侧改革需要从以下几个方面提供有效的政府供给（见图）：

网络舆情治理的优化策略示意图

3.2.1 提供发展的治理制度供给。在经济学意义上，网络舆情治理的供给制度分为软性制度、强制制度和契约制度三大类。软性制度包括文化、价值观、社会风俗习惯，来源于整个社会、国家和民族的共同作用，影响着人类行为的内在动机。良好的软性制度有助于形成良好的网络舆情，促进个体、企业和政府等组织的积极动机内因。强制制度包括法律法规和政策规定等，是对个体与组织行为成本的一种外在约束，受软性制度影响。契约制度则是个体、企业和政府等组织之间的约定，源于软性制度影响及强制性制度制约，但也具有反作用，成为制度创新变迁的驱动力。

细分供给制度有助于制度供给与变迁的设计方案，避免文化冲突，背离中国网络舆情治理国情。因此，我们应该从以下几个方面予以重视：一是我国政府应该主动把我国网络舆情治理提升到国际治理的范畴，倡导全球治理模式，发挥大国应有的治理智慧；二是应该大力弘扬我国的软性制度，让世界充分理解和尊重中国文化和价值观，共同抵御国际舆论的失真；三是加强网络舆情治理立法等强制性制度建设，缩小与发达国家的差距；四是主动与社会、市场和个人的多元主体培育互动性契约制度，充分尊重多元主体的政治表达、经济表达、利益表达，倡导协同性治理。政府应该成为网络舆情协同治理的引导者、服务者和合作者［12］及网络舆情治理契约制度的协调、设置和规则维护者［13］。

3.2.2 提供多元的治理政策供给。“政府失灵”和“市场失灵”都客观存在。有效的治理政策供给应该充分发挥多元治理主体的作用。政府应该是“有限政府”，拥有一定的公共权力，其治理水平及有效性、合理性也有限。因此，对于制度供给、公共政策供给等纯公共文化产品的供给，政府应该行使“保障性托底”功能［14］；对于服务性的准公共文化产品的网络治理供给，应该积极鼓励、引导和全面支持非营利性的社会组织和民间资本参与网络舆情治理；全面监管营利性的民间资本参与网络舆情治理。

推动文化改革发展的政策供给。用中国梦和中国特色社会主义培育社会主义核心价值观和建设有中国特色的新型智库。促进传统媒体和新兴媒体的有效融合，培育健康的网络文化和网络舆情导向。推动文化产业创新发展，促进国际文化交流，加强国际网络舆情的传播能力。

3.2.3 提供专门的治理人才供给。治理需要人才，需要调动科技人才的积极性，创造出网络舆情治理的关键技术和优化治理流程，公共政策应该有效规范政府、市场、社会组织和个人的权力边界，充分发挥我国人力资源的优势，保障网络舆情治理的专门人才的供给，包含网络舆情的专业技术管理人才、网络科技创新人才和具有国际化视野的战略规划人才。在全球化的时代，同时在不涉及国家核心利益的前提下，大量招揽全世界的专门人才，包括出国留学的中国一流人才。要切实采取措施，制定一系列的优惠政策，吸引全世界的优秀人才加入到中国网络治理的行列中来，实现网络治理质的飞跃。

3.2.4 提供创新的科技供给。创新的内涵十分丰富，既有科技创新、制度创新和管理创新，也包含商业模式创新、业态创新和文化创新。在所有的创新中，科技要素是全要素生产力的主要组成部分［15］，科技创新处于核心地位，是国家发展战略需要。要强化市场在资源配置中起决定性作用，优化政府职能，营造大众创业、万众创新的政策环境和制度环境，以此带动和引领全面创新。制度创新可以促进科技创新和管理创新，同样也具有反作用，两者相辅相成，形成有效联动。通过科技有效供给，推动科技进步，进一步创新网络舆情治理模式，优化网络舆情治理环境。要以科技创新引领全面创新的体制机制，研究科技投入、资源配置、绩效评价与保障机制，研究科研院所体制改革和市县科技体制综合改革，研究第三方机构参与政府网络舆情治理的管理机制和推动政府职能从网络管控管理向网络舆情治理转变的相关机制。

3.2.5 提供共享的全球资源供给。政府要引导社会、市场和公民的多元治理主体通过和平方式动员全球有效资源供给共享，包括有效的投融资供给，完善网络舆情治理流程和治理能力，引领全球治理创新。路径选择上运用政府供给侧改革路径策略来完善网络舆情的整体性治理，实现治理创新服务体系与推动治理创新动力体系、治理科技内生动力体系、治理科技支撑体系有效协同。

3.2.6 提供可靠的法治供给。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是我国依法行政的宗旨所在，也是我国当前网络舆情治理的困境所在。加强网络舆情治理的法治建设和政府能力建设。坚持依法履职，把网络舆情治理纳入法治轨道。自觉运用法治思维和法治行为完善网络舆情治理，法无授权不可为。深入推进政务公开，充分发挥传统媒体、新兴媒体和自媒体的作用，充分利用网络平台，及时回应社会关切，因势利导网络舆情朝着良好的方向发展。

4 未来的展望

本文以政府供给侧制度改革为视角，总结出当前网络舆情的现实特点，同时也对我国政府当前网络舆情治理的制度设计、政府行动逻辑及其现实困境进行分析，从全球治理层面给出了网络舆情治理的政府供给侧改革路径，政府应该充分发挥主导性作用，提供有效的制度供给、公共政策供给、人才资源供给、科技供给、全球资源有效供给和法治供给，让政府和非政府主体平等展开、互动为主、趋于协同，共同推进国家治理体系和治理能力现代化。本文的研究为未来网络舆情治理提供了一个可供参考的路径选择，也为下一步网络舆情治理创新研究提出了努力的方向。

［1］中国互联网络信息中心（CNNIC）.第37次中国互联网络发展状况统计报告［R］.2016：1.

［2］尚红利.自媒体时代网络舆情政府治理的困境及其消解［J］.行政论坛，2016（02）：59-60.

［3］沙莲香，冯伯麟，等.社会心理学［M］.北京：中国人民大学出版社，2006.

［4］伍俊斌.网络政治参与的内涵、价值与限度分析［J］.黑龙江社会科学，2015（01）：47-54.

［5］刘大勇，潘铃.网络舆情影响及政府应对策略［J］.人大报刊复印资料，2014（08）.

［6］刘毅.网络舆情与政府治理范式的转变［J］.前沿，2006（10）：140.

［7］汤景泰.走出自由与管制的二元籓篱—论公共舆情治理［J］.暨南学报（哲学社会科学版），2014（04）：116.

［8］杨宜勇，邢伟.公共服务体系的供给侧改革研究［J］.学术前沿，2016（03）：上：70.

［9］龚刚.论新常态下的供给侧改革［J］.南开学报（哲学社会科学版），2016（02）：17.

［10］杨伟民.适应引领经济发展新常态着力加强供给侧结构型改革［J］.宏观经济管理，2016（01）：4.

［11］［15］贾康.供给侧改革最需要有效制度供给［N/OL］.华夏时报.2016-03-12（1-2）.［2016-03-12］.http：// finance.sina.com.cn/roll/2016-03-12/doc-ifxqhmve 9106307.shtm l.

［12］韩永军，许倍慎.三峡城市群发展的政府角色定位研究［J］.人民论坛，2015（03）：219.