中国PPP模式的内涵、实践和问题分析

□董再平

（广东技术师范学院，广东广州 510400）

中国PPP模式的内涵、实践和问题分析

□董再平

（广东技术师范学院，广东广州 510400）

在我国经济进入新常态背景下，推进PPP模式具有强烈现实需求和深层改革意义。由于PPP是一种实践产物，其内涵和分类因实践发展而不断深化。我国自1984年以来，PPP实践发展经历了探索、试点、推广、回落和规制阶段，但当前仍存在诸多障碍和弊端，主要表现在政府缺乏发展PPP的正确理念，PPP法律法规不健全，政出多门、缺乏协同，民营资本参与比重过低，以及体制机制不健全、运作不规范等。推进PPP模式健康持续发展，应积极应对这些弊端和障碍。

PPP模式；发展阶段；存在问题

我国当前推进政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnership，以下简称PPP）具有强烈现实需求和深层改革意义。在我国经济进入新常态背景下，财政运行也进入以收支缺口持续扩大为特征的新常态，而长期以来地方政府投融资管控失当，预算约束松弛，以政府为主体的投融资体制的运行难以为继。PPP模式不仅能缓解当前财政对基础设施和公共服务的支出压力，控制政府债务增量和化解债务存量，创新公共产品供给方式和财政管理方式，而且能解决民营资本多年来遭遇的玻璃门尴尬，激发市场活力。因此，2014年《预算法（修订）》和《国务院关于加强政府性债务管理的意见》出台后，PPP作为地方政府公共项目融资机制被正式确立。之后，国务院和相关部委出台了数十份文件，强力推进PPP在基础设施和公共服务领域的应用。然而，PPP模式并不必然保证所有优势的发挥，运用不当反而会增加新的风险。当前我国在实施这一模式过程中，存在一些亟需解决的问题。

1 PPP模式的涵义和类型

PPP最早产生于18世纪英国的保洁服务，但其现代意义的发展，则归功于以引进私人部门积极参与公共服务为核心内容的新公共管理运动。上世纪70年代，英美在财政、信任和管理危机压力下，积极引入PPP模式，并迅速被其他国家效仿，目前已成为全球性趋势，涉及了包括学校、医院、公共交通、监狱、住房、废物废水处理等众多公共领域［1］。

PPP是一种实践产物，因此其内涵因实践发展而不断深化，不同国际组织、国家组织和不同学者，基于不同国别、行业和项目，对PPP的定义和分类差别很大。尽管没有统一看法，也未形成一致表述，但可发现PPP的基本内涵是指政府与私人资本签订长期协议，授权私人资本代替政府建设、运营或管理公共设施并向公众提供公共服务。在公私合作提供公共服务过程中，私人资本发挥资金、技术、管理等专业优势，按照政府规定的标准建造、运营或管理公共设施，提供公共服务，并通过向政府部门或使用者收费以获取收益，政府部门则负责公共服务的标准制定、履约管理和检查监督，最终实现以更低成本、更高质量、更好回应提供公共服务的目标。

由于公共服务提供可以分解为安排、付费、生产环节，生产环节又进一步分解为设计、融资、建造、运营、维护，因此D（Design，设计）、B（Build，建造）、O（Operate，运营）、M（Maintenance，维护）、O（Own，拥有）、T（Transfer，移交）、F（Finance，融资）、R（Rehabilitate，修复、重构或再造）的不同组合就构成了PPP的模式群。常见的PPP模式有O&M（运营与维护）、DBO（设计-建设-运营，政府出资）、DBOO（设计-建设-拥有-运营，企业出资）、BOT（建设-运营-移交）、TOT（移交-运营-移交）、ROT（再造-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）和BOOT（建设-拥有-运营-移交）等。这些不同模式按私人部门参与程度，又可分为外包、特许经营和私有化三大类。外包PPP是指由政府投资，私人部门承包项目设计、建设、运营、维护、管理中的一项或几项职能，并通过政府付费来实现收益，主要有服务外包、管理外包、DBMM（设计-建设-主要维护）和O&M（经营与维护）等。特许经营PPP是指政府授予企业在一定时间和范围提供某项公共产品或服务的特许经营权，并准许其通过向用户收取费用以弥补成本并赚取利润，政府通过PPP协议明确双方的权利和义务，主要有BTO、BOOT、BTO等。私有化是指有私人部门负责项目的全部投资，在政府监管下，通过向用户收费以收回投资并实现利润，主要有完全私有化和股权合作两种形式。

PPP项目的参与者主要由政府部门、私人部门和第三方组成，其典型架构如图1。（1）政府制作招标文件向社会招标，多个公司组成一个竞标联合体参与投标，政府与中标者签订PPP协议。（2）竞标联合体成员公司出资设立项目公司（SPV）。（3）SPV向金融市场融资，融资来源包括银行贷款和公司债券。为吸引社会资本参与，政府可能为SPV提供融资担保。（4）SPV建设、管理、运营或维护PPP项目，向社会提供公共服务，并通过向用户收费或政府付费的形式回收成本并赚取合理收益。（5）按照PPP协议，政府对SPV提供的公共服务标准、质量安全标准及收费标准的制定保留一定的控制权，并对SPV运营情况进行监督。（6）协议期满后，SPV将项目设施移交给政府［2］。

图1 ：PPP架构图

2 PPP模式在中国的实践和内涵

2.1 PPP在中国的实践

我国在上世纪80年代就出现了PPP项目，1984-2014年，我国PPP项目高达7 000-8 000个，主要是政府与国企的合作，政府与外资及国内民间资本合作的PPP项目大约1 200个。30多年来，PPP发展并非一帆风顺，经历了探索、试点、爆发、回落和规制阶段［3］。

2.1.1 探索阶段（1984-1992）。1978年后，我国实施了以吸引外资为重点的对外开放政策。1986年国务院颁发《关于鼓励外商投资的规定》，鼓励外资参与我国经济建设。广东沿海地区一些爱国华侨开始以BOT形式进入电力和交通设施领域，建设了深圳沙角B电厂、广深高速公路、顺德德胜电厂等。当时，中央并没有出台相关政策法规，而是由外资和地方政府谈判协商后执行。

2.1.2 试点阶段（1993-2002）。1992年十四大确立了“社会主义市场经济体制”的改革目标后，基础设施投融资改革开始引入市场机制。1994年中央选择了广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂作为BOT试点项目。与此同时，1995年1月原对外贸易经济合作部发布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，1995年8月原国家计委联合电力部、交通部发布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，着手推进PPP制度建设。在这一阶段，社会资本仍以外资为主，但2001年12月，原国家计委发布了《关于印发促进和引导民间资本的若干意见的通知》，鼓励和允许民间投资进入国家未禁止的公共设施领域。

2.1.3 爆发阶段（2003-2007）。2003年十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。由于已有试点经验，原建设部2002年底和2004年分别出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《市政公用事业特许经营管理办法》，2005年国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，PPP在我国得到了井喷式发展，但由于制度建设滞后，出现了合谋串标、贪污腐败、豆腐渣工程现象。

2.1.4 回落阶段（2008-2012）。在出现许多损害公众利益的背景下，加上“国进民退”思潮的影响，国企尤其是央企开始以PPP模式参与地方公共设施建设，而2008年全球金融危机的爆发更加加快了“国进民退”的步伐。然而，“四万亿”刺激计划很快显现了弊端，为促进民间投资，2010年国务院出台了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励民间资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、政策性住房建设、社会事业和国防科技工业领域，2012年各部委出台了20多个落实《意见》的细则，但民间资本难以与具有政府资源支持的国企竞争，《意见》效果并不显著。在这一阶段，无论从投资额度还是项目数量，PPP都出现了大幅度的下降。

2.1.5 规制阶段（2013至今）。经历了十多年经济高速增长和四万亿刺激计划后，我国出现了地方债务膨胀、经济增速放缓、产业结构落后等现象。在全面深化改革和经济进入新常态背景下，PPP被视为缓解政府性债务、转变政府职能、改革财政体制和推进市场化改革的关键举措。吸取以前教训，这一阶段尤其注重PPP制度建设，因而自2014年起，我国出台了几十份规范PPP的政策文件，“用两年的时间走完了发达国家十几年的PPP发展道路。”［4］

2.2 中国PPP模式的内涵和类型

2.2.1 中国PPP模式的内涵。虽然PPP在我国已有30多年的应用实践，但中国官方直到2014年才正式引入PPP概念，并将其译为“政府与社会资本合作模式”。在官方文件中，2014年财政部和发改委分别从不同角度，阐释了PPP模式的涵义和社会资本的范畴。然而，两部（委）不仅定义表述不一致，甚至对社会资本范畴的规定还有一定冲突（表1）。2015年5月国务院办公厅颁发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发［2015］42号），将部分符合条件的地方融资平台纳入到社会资本的范畴，协调了两部政策冲突。

表1 ：PPP模式的中国内涵

2.2.2 中国PPP的模式分类。根据发改委（发改投资（2014）2724号）文件，我国PPP模式分为政府购买、特许经营和股权合作三种形式（表2）。政府购买适用于缺乏“使用者付费”基础、依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性公共项目，主要采用BOO（建设-拥有-运营）和委托运营形式。特许经营适用于具有明确的收费基础，通过使用者付费能够完全覆盖投资成本的经营性公共项目，主要采用BOT（建设-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、TOT（转让-运营-移交），ROT（重构-运营-移交）等形式。对介于经营性和非经营性之间的准经营性项目，则采用特许经营或股权合作模式，通过政府补贴和使用者付费相结合的方式回收投资成本。

3 中国PPP模式实践存在的问题和原因

在中央和地方的强力推动下，近三年我国PPP项目呈爆发式增长。2013-2016年2月底全国共推出7 110个PPP项目，项目总投资8.3万亿，涵盖了（国办发［2015］42号）允许的能源、交通运输、水利建设、农业、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、基础设施等19个行业，贵州以1 357个PPP项目数、山东以约1.12万亿PPP投资额在各省中名列榜首（表3）。然而入库项目落地率仅为21.7%（执行阶段项目数与准备、采购、执行3个阶段项目数总和的比值），进入执行阶段的PPP项目数仅占入库项目的5%，PPP项目顺利推进还存在很大障碍。

表2 ：中国PPP模式的类型

表3 ：2013-2016年2月底我国PPP项目实施情况

3.1 政府缺乏发展PPP的正确理念

PPP的顺利推行，需要政府秉持正确的PPP基本理念。首先，PPP模式作为一种公共项目融资方式，有利于缓解财政压力、控制政府债务和分解财政风险；作为一种项目管理方式，有利于降低项目全生命周期成本，提高公共服务质量；作为一种社会治理模式，有利于转变政府职能，改善社会治理，实现多元主体的协同治理。但目前我国许多地方政府片面强调PPP的融资功能，忽视其作为项目管理模式和社会治理模式所带来的其他优势，个别地方甚至明确社会资本“可以入股但绝对不能控股”，使PPP项目公司异化为国有控股企业，完全失去我国发展PPP的初衷。其次，由于我国官本位文化浓厚，长期以来政府在经济社会中处于主导地位，因而缺乏与社会资本合作的平等意识、法制意识和契约意识。加上地方政府主要领导定期换届，但PPP项目持续时间长而要经历多届政府，因而后届政府往往以行政命令随意修改合同条款，凭借行政权力改变承诺，甚至单方面终止合同。这些理念的缺失使得民营资本不敢或不愿参与PPP项目。

3.2 PPP法律法规不健全

目前，由国家发改委牵头起草的《特许经营法》和由财政部牵头起草的《政府与社会资本合作法》尚未出台。现有PPP相关规范性文件中，大多是国务院相关部委制定的PPP部委规章、地方政府制定的管理条例和针对具体项目制定的专营管理办法，这种过低立法模式不利于国家对PPP进行统一管理。而且，部委规章间的冲突、矛盾也使地方政府和实业界无所适从。比如对本级政府独资和控股的国有企业特别是政府融资平台能否作为社会资本参与到本级政府PPP项目，相关政策并未明确，甚至自相矛盾。财金［2014］76号规定本级政府独资和控股的国有企业包括融资平台公司不能作为社会资本参与到本地的PPP项目；发改投资［2014］2724规定“符合条件的国有企业、民营企业和其他各类企业”可作为社会资本参与本地PPP项目，但并未对“符合条件”的作出解释。虽然国办发［2015］42号文件规定本级政府独资和控股的国有企业（包括符合条件的地方融资平台公司）可作为社会资本参与当地PPP项目，但地方政府与其独资或控股的国有企业合作，很难真正提升公共产品和服务供给的质量、效率和水平，可能违背推行PPP的初衷。

3.3 PPP政出多门，缺乏协同

PPP项目涉及多个公共领域和政府部门，甚至跨越多个行政区域，因此需要设置一个专门机构负责PPP项目全过程的实施和管理，并建立一套行之有效的工作机制。目前，我国中央政府尚未成立PPP专门管理机构，PPP政策文件主要由财政部和国家发改委两部门牵头制定。由于缺乏协同，两部委分别下发各自的政策文件，建立各自的项目库，并要求本系统下辖部门负责项目合适性的判定、操作模式的选择和项目的规范管理。在这种情况下，造成了省级政府由财政部门主导、市级政府却由发改部门主导，或省级政府由发改部门主导、市级政府由财政部门主导的局面。多部门主导和上下级政府主导部门的不一致，造成了部门之间政策不一致，协调沟通成本加大，必然导致PPP工作的困扰和低效［5］。2016年8月和10月，发改委和财政部分别发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》和《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，两份文件对基础设施和公共服务项目的论证和法律适用的规定并不一致。不仅如此，文件不仅没有明确界定“公共服务”和“基础设施”的涵义，而且均覆盖了能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域，可能导致操作时无所适从。

3.4 民营资本参与PPP项目比重过低

目前参与PPP项目的“社会资本”基本是中央国企、地方国企和融资平台，民营资本比重过低。对政府而言，收益充足、风险较小的公共项目，政府不愿意将其推向市场与社会资本合作，而收益率不高、风险较大的公共项目对民营资本又没有吸引力。虽然收益不足以覆盖投资成本的项目可以得到政府付费或财政补贴，但42号文明确规定PPP财政支出责任不得超过一般公共预算支出的10%，极大限制了财力偏弱的地方政府推出此类项目的空间。对民营资本而言，目前我国盈利能力较强的PPP项目的预期收益率普遍为8%-9%，稍低一点项目的预期收益率只有4.9%-6.5%左右，而2014年民营企业500强净资产收益率达到了14.04%，超过目前大多数PPP项目能够带来的回报，显然PPP项目吸引力不够［6］。加上政府缺乏发展PPP的正确理念，也使民营资本有所忌惮、望而却步。这样，政府与社会资本的合作就实质变为“公公合作”，甚至是“左手与右手”的合作，可能重蹈公共领域中政企不分、效率低下从而增加新的风险。

3.5 PPP体制机制不健全，运作不规范

根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）规定，PPP项目操作流程有项目识别、准备、采购、执行和移交五个阶段，目前在每一阶段，都存在运作机制不健全、运作不规范现象。

3.5.1 项目识别阶段。《操作指南》对PPP项目的筛选原则是“投资规模较大，需求长期稳定，价格调整机制灵活，市场化程度较高的基础设施和公共服务类项目”，过于笼统，在政绩需求至上、地方政府主要领导权力缺乏监督的情况下，地方领导对项目选择几乎享有决定权，形象工程、政绩工程无法避免。物有所值评价指引和财政承受能力论证主要以定性为主，评价结果的科学性和有效性难以保证。实践中，有些地方政府偷梁换柱，利用PPP模式从事商业地产、园区开发等纯竞争性业务开发；有些地方政府将原BT项目回购时间变长，直接包装成PPP项目，社会资本几乎不涉及项目的运营和维护，或者地方政府通过“暗股协议”或“代持股协议”等方式实现政府对项目的实际控制和管理，社会资本表面上控股、参股，实则仅仅只承担融资职能等等。

3.5.2 项目准备阶段。首先，尽管《指南》明确了风险分配原则和风险分配框架，但过于宽泛、模糊。实践中由于PPP项目风险识别和度量的复杂性、关联性和传递性，PPP协议的长期性、关系性、不完全性，以及政府可能由于专业能力、谈判能力或为了增加项目吸引力等原因，很难做到风险的合理公平分配。其次，公共服务定价机制不完善。PPP项目应坚持“盈利但不暴利”原则，但政府监管部门难以得到社会资本真实的成本信息，加上PPP项目的长期性、市场需求等多个因素，精确定价几无可能，这就为公共服务涨价、损害公共利益创造了条件。

3.5.3 项目采购阶段。首先，公开招标是当前主要的PPP项目采购方式，但公开招标适宜于核心边界条件明确，双方权利义务清晰，并有3家以上社会资本通过资格预审的项目。但大量PPP项目核心边界条件模糊不清，质量、标准和产出模糊，难以通过契约清晰描述，因而公开招标常常导致招标失败。其次，竞争机制是PPP模式成功的关键和前提，而PPP模式中可能出现严重的“供给方缺陷”。公共服务的自然垄断性决定了客观上难以存在一个竞争性的供给市场，如污水处理、公共交通、监狱管理等公共服务，如果“不是为了政府需要，根本就不会有市场。”［7］由于缺乏竞争性的供给市场，政府可能不得不采取“邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购”方式，但这将使政府在PPP谈判中陷入被动地位，难以保证公共服务的低成本和高质量，甚至引发私下灰色交易、贪污腐败等违法违规行为。

3.5.4 项目执行阶段。PPP协议的不完全性和关系性使得政府对PPP协议的管理难度较大，加上PPP持续跨度时间长，长期内PPP所处政治、经济、法律、技术和社会环境可能会发生很大变化，公私双方都无法精确预见未来可能发生的所有事项，也就不可能将未来所有变化都纳入到合同当中，即使能够成功预见，也难以精确地以一种双方毫无争议的语言进行缔约。同时，公共服务的效益包括经济利益和社会效益，难以甚至无法精确计量，因此其质量和标准难以界定，更难以通过契约清晰描述。因此，PPP执行中可能会出现频繁的“再谈判”，但《操作指南》并未建立起“再谈判”的具体规则，这为PPP的顺利运行埋下了隐患。

3.5.5 项目移交阶段。项目移交包括移交准备、性能测试、资产评估、资产交割和绩效评价等工作。由于PPP项目一般都会持续20—35年，项目后期社会资本可能选择一些管理策略来维持低成本，致使移交给政府的公共设施质量下降，甚至难以正常提供公共服务。因此，项目的移交范围、标准和程序需要在合同中进行详细、准确的描述，但《操作指南》没有做出具体规定，可能导致项目移交时争议不断，甚至引起延迟移交，深圳沙角B电厂项目就因此延期了一年四个月移交［8］。

4 结论和政策建议

虽然我国PPP经过了30多年的发展，并在国务院及相关部委颁布的一系列文件中，逐步形成了符合中国国情的PPP的内涵和形式，但目前仍处于建章立制的规制阶段，还存在制约PPP发展的诸多障碍。推进PPP模式持续健康发展，可从以下五方面入手：

第一，树立正确理念。政府要充分认识到，PPP不仅仅是一种公共服务的融资模式，也能通过引入竞争机制和私人部门的管理经验和技术水平，提高公共服务供给质量和供给效率，同时还能转变政府职能、激发市场活力、促进经济结构转型。政府必须树立发展PPP的正确理念，主动适应“掌舵而不是划桨”的职能定位。

第二，强化契约精神和法治精神。PPP的灵魂在于双方的契约精神。鉴于我国政府相对缺乏契约意识，因此应建立完善的PPP契约司法制度，明确规定政府部门违约行为的判定依据和惩罚措施；同时，政府部门必须将PPP项目信息包括项目定价依据、质量信息、财务报告和监督情况向社会公众报告，由社会公众对其进行监督。

第三，建立健全相关法律法规。加快《特许经营法》和《政府与社会资本合作法》立法进度，解决相关法律、部门规章和规范性文件衔接不畅、相互冲突的问题，尽快制定PPP模式各项配套制度，包括继续完善PPP体制机制、建立“再谈判”和移交环节的相关制度等。

第四，建立PPP相关机构。建立跨部门的PPP项目协调管理机构，并切实保证该机构有效运行；建立PPP智囊机构，及时跟踪国外PPP最新动态，并结合我国具体国情和PPP实践中出现的问题，完善PPP操作程序和实施细则；积极引入第三方监督评估机构，加强第三方评估机构的引导和管理。

第五，加大对民营资本的政策支持。政府要摒弃对民营资本的歧视，破除民营资本的隐性壁垒，对民营资本和国有企业一视同仁，并在PPP采购时适度向民营资本倾斜；增强契约意识，恪守PPP协议，消除民营资本顾虑和担心；建立民营资本参与PPP项目的税收优惠政策体系。

［1］王荆杰.全球PPP模式的发展与风险分析［N］.期货日报，2015-05-26.

［2］陈志敏.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路［J］.国际经济评论，2015（5）：68-84.

［3］［8］金永祥.从中国PPP发展历程看未来［N/OL］.［2014 -08-01］.http：//opinion.caixin.com/2014-08-01/1007 12038.htm l.

［4］张璐晶.专访全国人大代表、财政部副部长、财政部PPP工作领导小组组长史耀斌：正抓紧推进总规模1800亿元的中国PPP融资支持基金［EB/OL］.http：// www.cpppc.org/ppptpbd/3081.jhtml.

［5］魏加宁.PPP“冷热不均”的原因分析与政策建议［J］.新金融评论，2015（5）：69-81.

［6］2015中国民营企业500强分析报告［EB/OL］.［2015 -08-25］.http：//www.cssn.cn/zk/zk_zkbg/t20150825_ 2134844.shtml.

［7］詹国彬.需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家—政府购买公共服务的困境与破解之道［J］.经济社会体制比较，2013（5）：142-150.

责任编辑 许巍

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.02.023

F830.59

A

1004-0544（2017）02-0129-06

广东省哲学社会科学规划项目（GD 15CYJ02）。

董再平（1970－），男，湖南衡阳人，经济学博士，广东技术师范学院教授。