新型农村合作金融组织发展的法律障碍与破解路径

王小丽

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

新型农村合作金融组织发展的法律障碍与破解路径

王小丽

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

新型农村合作金融组织形式多样，对缓解农村贷款难、提升农村金融服务等具有重要意义。作为新生事物，新型农村合作金融组织发展面临诸多法律阻碍，主要体现在农村合作金融立法不足、监管体制缺陷、内部控制机制不健全等方面。因此，亟须通过完善立法、完善监管体制以及健全内部控制机制等对策，来破解新型农村合作金融组织发展的法律障碍，以发挥其在实现普惠金融目标中的重要作用。

新型农村合作金融组织；立法；监管；内部控制

一、我国新型农村合作金融组织的发展

(一)新型农村合作金融组织发展的主要形态

目前，我国新型农村合作金融的组织复杂多样，按照不同监督管理主体的标准，基本可以划分为四类形态：第一类是由中国银监会监管机构审批成立的农村资金互助社。据相关统计，这类合作金融组织截至2013年年底共有49家，具有金融业务许可证，是正规金融机构，但由于准入门槛高，且未能充分体现出社区性和合作互助性，导致其发展缓慢，尚未能有效发挥其对农村金融的推动作用。第二类是由扶贫办和财政部门共同联手审核批准成立的贫困村互助资金试点。此类贫困村互助资金组织虽然属于没有金融业务许可证的非正规金融机构，但由于扶贫办和财政部门联合的严格管理，其运作较规范，加之贫困村互助资金试点增强了农户合作互助意识，提升了农户信用意识和自我管理能力，使得此类合作金融组织发展具有一定规模。第三类是由农业、供销等相关部门牵头组织并以农民专业合作社为基础而成立的农民资金互助合作社。由于这类农村金融组织缺乏金融业务许可证，未纳入金融监管部门的监管对象，因此，数量多、规模大、形式多样，在新型农村合作金融组织发展过程中成为最为特殊、最具活力同时风险隐患最突出的一个组织形态。第四类是则由农民自愿、自发建立的农民资金互助社，包括依托农民专业合作社在社员内部开展进行的资金互助[1]。这部分金融组织由于自发性、任意性较强，因此，数量难以统计。从 2014年中央 1 号文件关于发展新型农村合作金融组织的政策内容来看，目前国家主要支持、鼓励发展的是第三种和第四种形态。

(二)新型农村合作金融组织发展的重要性

大力发展新型农村合作金融组织源于我国广大农户数量多、经营规模细小以及熟人社会的基本国情。在发展新型农村合作金融模式下，农村金融系统性金融风险能够降到最低限度。实践证明，新型农村合作金融组织能够有效缓解农村贷款难境况，大力促进农村经济发展，显著增加农民收入，提升农村金融服务绩效。首先，新型农村合作金融组织的发展可以健全我国农村的金融组织体系，加强农民与商业银行等金融机构以及政府部门之间的交流沟通，降低农民在农村金融市场中的交易成本，并解决农村金融市场中由于信息不对称而产生的问题，并有利于国家扶贫扶农政策资金的贯彻落实。其次，新型农村合作金融组织的发展还可以进一步扩大农民的融资途径，消除在农业生产经营过程中农民急需资金的问题，从而促使他们能够尽快进行相应的农业生产经营活动，获取收益。再次，新型农村合作金融组织的发展可以增进国家关于发展农村金融、鼓励金融创新等政策的贯彻实施，提高“三农”工作的效率[2]。

二、新型农村合作金融组织发展面临的主要法律障碍

(一)新型农村合作金融组织立法的不足

1．立法较分散，位阶相对较低

我国农村合作金融的探索与发展已有一定的历史，但迄今并未有一部专门的农村合作金融基本法律，缺乏对农村合作金融组织的法律地位、经营范围、管理、责任等进行明确的规定，这无疑会制约农村合作金融的有序发展。2007年7月，《农民专业合作社法》正式实施，实现了对农村的生产合作、消费合作等组织有法可依的局面，但并未涉及合作金融，也缺乏对农村合作金融组织的具体规定。2007年，中国银监会依据国家相关政策陆续出台了《农村资金互助社管理暂行规定》以及《农村资金互助社组建审批指引》等一系列规范性文件，表明国家对发展农村合作金融的重视，但是这些部门规章的法律位阶较低，而且立法较分散，很难为新型农村合作金融的发展提供充足的法律保障。

2．立法内容有失偏颇

首先，相关立法中存在资金互助组织界定和规范不清的问题。2007年陆续出台的《农村资金互助社管理暂行规定》等规范性法律文件中普遍存在对资金互助组织法律内涵界定不清、内容模糊等问题。目前，我国非正规农村资金互助社形态多样、数量庞大，其中很多难以符合《农村资金互助社管理暂行规定》 要求，也无法得到政府或者工商部门的认可，面临“合法性危机”的尴尬境地。另外，在关于农村资金互助社所颁布的相关条例中，还存在市场准入、从业人员准入制度等不足。其次，相关立法内容偏失合作金融的立法理念和价值。在《农村资金互助社管理暂行规定》中将资金互助社组织定位为企业法人，并对注册资本进行明确，这些内容在一定程度上违反合作金融的立法指导思想。我国尚处于资本逐利的社会氛围下，合作社文化的培育刚刚起步，资金互助社相关立法内容的不完善会进一步加剧其丧失合作金融的本性，从而诱发资金互助社在运营中产生一定风险。

(二)新型农村合作金融组织监管的缺陷

由于我国新型农村合作金融组织的民间自发性意愿浓厚，创新形态多元化且情况复杂多样，同时，对于“谁监管、监管什么、如何监管”这一核心问题也未得以有效解决，因此，使得农村资金互助社等新型农村合作金融组织在发展过程中存在政府监管过度或者监管真空的问题，导致一些金融风险产生。新型农村合作金融作为一种新生事物，其发展离不开政府的支持和干预，但是农村资金互助社自身的草根性、自发性特征不需要政府过多地介入。由于新型农村合作金融组织的规定大多存在于部门规章、暂行规定等法律位阶较低的规范中，因此，在实践中如何贯彻实施主要由地方政府把握。一方面，部分地方政府对发展新型农村合作金融干预的刚性依然较强，对资金互助社寄予厚望，因此，会过多地介入新型农村合作金融的发展中，由“裁判者”转型为“参与者”[3]，为追求地方政绩极力鼓励新型农村合作金融组织扩张发展，并对自治性的新型农村合作金融组织强加赋予某些政府管理部门的职责，将农村资金互助社的草根性、合作性等特质逐渐消失。另一方面，由于新型农村合作金融发展进程缓慢，治理的难度系数较大，监管成本高，对新农村建设的实际成效存在见效慢、代价大的因素影响，有些地方政府存在任其自生自灭、放任自流的态度，从而导致新型农村合作金融组织在发展中不断出现新问题，不利于农村金融的稳定运行。

(三)新型农村合作金融组织内部控制机制的不健全

1．产权治理结构的不完善

发展新型农村合作金融组织既包括正规的银监会批设的资金互助社，也包括非正规的民间创新自发的资金互助社，这些新生的资金互助社内部治理势必存在不合理。尽管大多数农村合作金融组织基本上都会设置会员代表大会、理事会和监事会，但这些机构的职能并未得到充分发挥。由于社员知识有限，社员代表大会鲜有召开，几乎是徒有其名；理事会成员很多是来自地方政府的行政任命，并不是由会员选举产生；监事会级别较低，难以发挥有效监管和约束的作用。“三会”治理结构的缺陷使农村合作金融组织并没有形成有效的内部制衡机制，不利于金融风险的防范。

2．缺乏有效的激励和约束机制

大部分新型农村合作金融组织工作条件较差，组织规模小，管理层和部分业务人员的薪酬待遇、提升机会也很少与经营业绩挂钩，因此，很难留住经验丰富的复合型人才。而即便是农村合作金融组织的工作人员在这样的发展空间里，大多数在业务操作中也是更关注自身的利益而不在乎自己组织的损失。此外，目前较多农村资金互助组织的信贷风险内控管理体系重在关心表面制度建设，对贯彻执行较为忽视，存在普遍的重贷轻管现象。在新型农村合作金融组织内部约束制度匮乏的情形下，从业人员极易出现操作风险，甚至发生严重的“内部人”控制和投机寻租现象，从而不利于农村资金互助组织的健康发展。

三、破解发展新型农村合作金融组织法律障碍的路径

(一)建立完善的法律保障体系

1．尽快出台专门的农村金融法律法规

一个相对软化的外部法制环境必然会促生各种机会主义行为。发达国家在建立农村合作金融体系之初就制定出台专门的法律，如日本的《农业协同组合法》、德国的《合作银行法》以及美国的《联邦信用社法》等，这些专门性法律法规在促进本国农村合作金融发展中发挥了重要的法律保障作用。为了推动我国新型农村合作金融的规范运行和可持续发展，应借鉴国际经验，尽快出台专门的《农村合作金融法》《农业信贷法》《农业保险法》等一系列法律法规，重视合作金融理念，使得农村金融机构尤其是大量新型农村合作金融组织的运营有法可依。在这些法律中，应明确规定农村合作金融组织的法律地位、业务范围和运行机制；应确立农村合作金融组织服务“三农”的宗旨，坚持合作互助的原则；应明确规定农村合作金融组织、监管部门和政府相关部门各自的权利与义务；应相应规定农村合作金融行业协会的建立、运行、职能与责任等。

2．完善相关法律法规内容

充分发挥法律法规对新型农村合作金融的保障监督作用，不仅需要一系列专门法律法规的建立，还需要修订、完善现有的法律规范。其一，为了坚持合作金融的基本原则，可以把现行法律规范中与此原则相违背的具体规定进行修改。例如，可以把《农村资金互助社管理暂行办法》中关于成立资金互助社需要注册资本的规定取消，明确为只需要有成员出资，并符合组织的章程要求。其二，完善新型农村金融组织市场准入的法律规定。“自然人以人的身份而当然取得民事权利能力即主体资格，而社会组织只有在具备法律规定的条件时才能成为民事主体”[4]。因此，在现代法治国家，新型农村合作金融组织要取得民事主体资格，必须履行法律规定的手续，即准入制度。面对我国大量非正规资金互助社的合法性尴尬境地，应对当前资金互助社准入的法律规定进行相应修改：应当体现差异对待的原则，区别设置市场准入的门槛，对经济发达的沿海地区、中西部落后地区等的资金互助社设置不同的准入标准；应当简化设立程序，改复杂的审批制为便捷的登记制，有利于防止政府的过多干预，提高效率，促进新型农村合作金融组织的成长壮大。

(二)完善新型农村合作金融的政府监管体制

1．明确地方政府对新型农村合作金融的监管职责

党的十八届三中全会中提出“地方金融监管”的概念，更加明确了新型农村合作金融组织发展中政府监管的必要性和正当性。原因在于：我国新型农村合作金融组织涉众面多，形式复杂多样，而地方政府可以利用自身优势便利地了解情况并较快地处理问题。同时，目前新型农村合作金融组织是基于社区熟人社会基础而建立的一种地方性法人组织，较少出现跨区经营的情形，即使出现金融问题，也往往是区域性的金融风险，而地方政府本身就有维护地方金融稳定的职责。

2．注重发挥银监会和各地银监局的监管作用

结合新型农村合作金融组织点多面广、经营状况和风险控制能力情况存在较大差异的实际，应实行分类监管与差异化监管的原则，制定区别的监管标准和监管方法，以提高监管的有效性。金融监管部门还应大力采用现代科技手段，建立风险预警机制[5]，对新型农村合作金融组织的金融风险实施全面从严的有效监管。

(三)健全新型农村合作金融组织的内部控制机制

1．应完善新型农村合作金融组织的法人治理结构

为了逐步实现新型农村合作金融组织的民主管理，真正发挥理事会、监事会和会员代表大会的相互制衡作用，应在相关法律规范中明确“三会”的权利、义务和职责。随着农村合作金融组织产权制度改革的进一步深化，应明确由作为最高权力机构代表会员利益的会员代表大会通过选举产生理事会和监事会，改变由政府相关部门委任的部分现状，理事会依据规范章程聘任业务经营的经理人，而监事会应强化内部监督的作用，以有效防范和化解源于其自身缺陷引发的金融风险。

2．应建立有效的激励与约束机制

发展新型农村合作金融组织是一个长期探索、逐步完善的过程，为了保障新型农村合作金融持续稳健运行，应建立健全相应的岗位绩效问责制度、信贷管理制度、会计审计制度以及风险核查制度等一系列的经营管理机制。通过这些制度的落实执行，规范新型农村合作金融组织的资产负债、贷款发放、员工分工与职责、核查方式等行为，及时发现新型农村合作金融组织日常运行中的违规、违法操作行为和潜在的风险，对出现问题的进行严格追责和解决，以此来激励和约束相关经营管理人员，提升新型农村合作金融组织防范和化解金融风险的水平。

[1]汪小亚．发展新型农村合作金融[J]．中国金融，2014(5)．

[2]史秀云，等．发展新型农村互助合作金融组织，促进农民收入增长[J]．商业经济，2013(12)．

[3]刘伦．全新模式打造村镇银行[J]．农村金融，2007(2)．

[4]王利明．民法总则研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2003．

[5]刘芳．我国利率市场化改革中的金融风险防范研究[J]．当代经济研究，2012(4)．

[责任编辑薄刚]

2017-03-15

安徽财经大学校级重点科研项目“注册制下证券市场信息披露法律制度研究”(ACKY1718ZDB)

王小丽，安徽财经大学法学院讲师，博士，研究方向：金融法。

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2095-0292(2017)03-0082-03