“省直管县”的制度变迁与路径依赖——基于历史制度主义的分析视角

杨发祥 伍嘉冀

（华东理工大学社会学系，上海200237）

政治与法律

“省直管县”的制度变迁与路径依赖
——基于历史制度主义的分析视角

杨发祥 伍嘉冀

（华东理工大学社会学系，上海200237）

“省直管县”的制度实践，不是沿着既定改革路线图的直线演进，而是在各种因素共同作用下的制度变迁。制度转型的曲折性、制度效应的不确定性、制度选择的多样性，共同勾勒出一个复杂的制度生成轨迹。从历史制度主义视角看，“省直管县”的改革实践，是与制度运作的非对称性相伴而生的。内嵌在旧制度中的强大的制度黏性，使制度变迁呈现出明显的路径依赖，弱化了改革的制度效应，从而未能有效兑现改革的初衷，这是制度变迁的意外后果。如何从法律制度、组织结构、体制创新入手，突破权力平行与行政隶属的科层张力，摆脱名实相悖的体制困境，走出地方政绩锦标赛的怪圈，建设新型服务型政府，成为省县关系重构的重要议题。

“省直管县”制度变迁制度黏性路径依赖历史制度主义

在社会快速转型的当下，县是观察中国最全面的微观单位，它不仅能够全面反映出整个体制的运行和变迁，也能集中体现出国家与社会的互动。①杨雪冬：《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》，河南大学出版社2002年版，第2页。在权力结构中，县是最灵活的转换枢纽。它既是央地关系的接口，又是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的交会处。作为洞察经济社会发展的重要窗口，县域治理是认识和解读当代中国社会转型的重要视域。2009年中央“一号文件”明确提出：“推进省直接管理县（市）财政体制改革……到2012年底前，力争在全国除民族自治地区外推行这一改革。”浙江省是最早实行“省直管县”财政体制改革的省份，为全国其他省份提供了有益的经验样本。据初步统计，全国目前有22个省（直辖市）实行了财政体制上的“省直管县”。本文基于历史制度主义的分析视角，结合安徽省的改革实践，考察“省直管县”的制度变迁和演进逻辑，探讨改革迁延的影响因素与意外后果，为“省直管县”改革的下一步走向提供决策参考。

一、“省直管县”：制度变迁与阐释框架

作为一项重大的体制改革，“省直管县”是从“省-市-县”管理体制转变为“省-县”管理体制。行政体制的层级变化，推动了省、市、县三级政府的角色转型，使县级政府获得了较大的经济社会管理权限，县域经济发展有了强大的财政支撑，从而促进了基层治理的体制机制创新。正如美国经济学家查尔斯·林德布洛姆（C·E.Lindblom）所指出：“政治最终很大程度上不是权威的一种等级制行使，而是一种综合性的相互作用。”

1.“省直管县”的源与流。“省直管县”有两种界定。广义的“省直管县”，是指国家在政治、经济、文化、社会等领域实行省直接对县垂直管理体制及相关活动的综合，包括“行政省直管”和“财政省直管”等多个方面；狭义的“省直管县”，一般指“财政省直管”，是指在财政体制上实行由省直接管理县（市）的体制及与之相关的管理活动。“省直管县”改革，肇始于1949年北京、上海、天津三个直辖市的设立，从1953年浙江省在宁波以外的其他县全部实行党政正职与财政省直管体制，到1988年海南建省，再到1992年浙江省“强权扩县”系列改革和1997年重庆直辖，我国一直在开展省直接管理县的实践探索。新世纪以来，我国“省直管县”改革先后经历了三个阶段：一是2002年前后以财政“省直管”为主的改革，主要目的是解决基层财政困难。在“浙江模式”激励下，全国先后有19个省份陆续开展了财政“省直管县”改革。①周湘智：《我国省直管县（市）研究中的几个问题》，《科学社会主义》2009年第6期。二是2005年前后以强县扩权为主的改革，根据地区差异分别采取“强县扩权”（东部地区）或“扩权强县”（中西部地区）。截至2010年，全国有20多个省份陆续进行了财政体制“省直管县”和扩大县级政府经济社会管理权限的试点。三是2010年以后行政“省直管县”的改革试点，主要目标是为全面实行“省直管县”积累经验。②冯俏彬：《“省直管县”何去何从？——基于新型城镇化与行政区划改革背景》，《地方财政研究》2016年第2期。2010年，中央编办确定了安徽、河北、河南、湖北、江苏、黑龙江、宁夏、云南等8个省区37个县（市）进行“省直管县”试点，计划用3年左右的时间完成，为全面深化“省直管县”改革提供经验。③张占斌：《中国省直管县改革研究》，国家行政学院出版社2011年版，第2页。截止到2016年底，全国共有1793个县参与了“省直管县”改革。

安徽省的“省直管县”改革，经历了从“财政省直管”到“全面省直管”的制度演进。2003年以来，安徽省在基层扩权让利方面进行了一系列探索，省委、省政府先后推出财政“省直管县”、扩权强县、扩权强镇和建设经济发达镇等试点改革。④安徽省省政府发展研究中心农村处、清华大学公共管理学院联合调研组：《扩权让利，助推县域经济腾飞——关于桐县开展省直管县改革试点情况的调研报告》，内部资料，2012年12月20日。2004年，安徽省委、省政府出台了《安徽省人民政府关于实行“省直管县”财政体制改革的通知》、《关于“省直管县”财政体制改革的具体实施意见》，对全省57个县（包括县级市，不包括市辖区和马鞍山、铜陵、淮南、淮北市辖县）实行财政“省直管县”。在预算管理体制、财政收入目标的下达和考核、预算编制与支出管理、财政结算、资金调度、专项资金管理、债务举借和偿还、报表报送和汇总等方面改革财政管理体制，以期理顺和规范省以下财政分配关系，加快县域经济发展。⑤安徽省人民政府：《安徽省人民政府关于实行省直管县财政体制改革的通知》（皖政〔2004〕8号），2004年1月21日。2011年初，安徽省委、省政府先后出台《关于推进省直接管理县体制试点工作的意见》和《关于推进省直接管理县体制试点工作的实施意见》，确定桐县为省直接管理县体制改革的两个试点县之一。通过调整管理体制、加快政府职能转变、扩大管理权限、理顺条块关系，扩大县级政府管理权限，以期建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的县级行政管理体制。从2012年1月，改革试点正式开始，为期3年，大体分为3个阶段进行。第一阶段是根据实施意见的要求，明确配套政策措施，制定具体实施方案；第二阶段是根据省直单位配套政策措施和试点县具体实施方案，试点县和所在设区市完成相关职责权限的划转交接工作，具体落实改革事项；第三阶段是检查验收阶段，省领导小组办公室同省直有关部门适时开展试点工作检查验收，试点县党委、政府及时向省领导小组报送试点工作阶段性总结和深化“省直管县”体制改革的意见建议。①中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅：《关于推进省直接管理县体制试点工作的实施意见》（皖办发〔2011〕42号文），2011年12月26日。

2.“省直管县”的阐释框架。历史制度主义起源于20世纪80年代中期的美国，被认为是新制度主义的三大流派之一。在制度生成与制度变迁方面，历史制度主义（Historical Institutionalism）具有强大的解释力，有助于理解“省直管县”的发展历程。②吴金群：《从市管县到省管县：历史制度主义视角下的变迁逻辑》，《中共杭州市委党校学报》2016年第2期。彼得·豪尔（Peter Hall）和罗斯玛丽·泰勒（Rosemary Taylor）认为，在分析制度变迁中，历史制度主义重点考察的关键因素包括在制度运作和产生过程中权力的非对称性，在制度建立和发展中的路径依赖和意外后果。③何俊志：《结构、历史与行为——历史制度主义的分析范式》，《国外社会科学》2002年第5期。“省直管县”的制度实践，不是沿着既定改革路线图的直线演进，而是在各种变量共同作用下的制度变迁。制度转型的曲折性、制度效应的不确定性、制度选择的多样性，共同勾勒出一个复杂的制度生成轨迹。

第一，“省直管县”的制度生成，伴随着制度运作的非对称性。在历史制度主义的分析范式中，政治行动者是具有自我反思能力的个体，会通过策略获取自身利益。“省直管县”改革是省、市、县三级政府围绕人事制度、财政制度与行政制度的一项重大改革，各个利益主体对制度实践持有不同的政治态度。各个利益主体的权力不均衡，导致改革实践往往不是整体匀速地推进，而是随着权力的不均匀分布而呈现出局部先行或滞后的状态。省、市级政府通过对财政权、人事任免权、核心事权等控权不放，影响制度进程；县级政府则利用信息的非对称性与省、市级政府展开博弈，强化自身利益，减少责任承担，进一步延缓了改革进程。第二，“省直管县”的路径依赖，是制度变迁的意外后果。路径依赖是历史制度主义的重要概念，是制度的自我强化机制。它是指“一旦一个国家或地区沿着一条道路发展，那么扭转和退出的成本将非常昂贵”。④Paul Pierson，Dismantling the Welfare State？Reagan，Thatcher，andThePoliticsofRetrenchment.Cambridge，Cambridge University Press，1994.P.48.由于政治生活中集体行为的核心地位、制度的高度密集、政治权力的非对称性和政治的复杂性，“省直管县”路径依赖的特征尤为明显。⑤何俊志：《结构、历史与行为：历史制度主义对政治科学的重构》，复旦大学出版社2004年版，第255页。当下各地“省直管县”改革的基本方向，是简化三级隶属关系为“省-县”两级体制。但在实际的制度运行过程中，原有的“省-市-县”三级模式依然在发挥作用，出现“省直管县”与“省-市-县”的体制交叉，新旧模式的共存，凸显出改革实践的制度黏性和路径依赖。

二、非对称性：“省直管县”的制度生成

作为行动主体主导的革新过程，制度演化主体的要求影响着其变化的方向与速度。随着理性程度的提高，人们不断对制度提出新需求，以期实现增益预期。⑥马广奇：《制度变迁理论：评述与启示》，《生产力研究》2005年第7期。这种行为主体与内部规则的不断碰撞，形塑了制度变迁的生成路径。在“省直管县”的制度实践中，省、市、县三级政府共同影响改革的进程。作为具有不同改革诉求与成本计算的“经济人”，各级政府在“省直管县”的改革实践中，非对称性和非均衡性的权力运作导致改革路线图的竞合，从而使制度演进在法律依据、组织结构、体制磨合等方面衍生出不同的意外后果。

1.制度构建与文化认知：名实相悖的法律困境

历史制度主义认为，制度构建的过程是合法性（Legitimacy）构建的过程。合理的地方行政层级设置，是行政管理能够稳定、有序和有效的重要前提。“省直管县”，顾名思义就是省直接管理县，省和县之间没有其他层级。这种关系本来在《中华人民共和国宪法》第三十条已有明确规定：中华人民共和国的行政区域划分如下：“（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。”按照《宪法》规定，中国的政府分为中央、省、县、乡镇四级。然而，由于我国是一个农业大国，农村经济较为孱弱，为了激发中心城市的辐射带动作用，我国自20世纪50年代初期开始长期实行市管县体制，1983年以后更是在全国全面推行市管县体制改革。当前，在理论上应由省直辖的县级单位，在实际上往往由其近邻的地级市代管。①[德]海贝勒、[德]舒耕德、杨雪冬：《“主动的”地方政治：作为战略群体的县乡干部》，刘承礼等译，中央编译出版社2013年版，第195页。当地级市管辖若干个县域的时候，地市级已成为省与它所管辖的各县之间的一层实际单位，导致多项权限是明确由市行使或市对县进行领导的。

改革不仅关系到社会群体的利益博弈，还必须构建一个新的意义系统，使新制度在文化认知上被理性接纳。“省直管县”是对宪法的一次合法性回归，改革运作不应有任何法律障碍，但市管县的体制惯性对“省直管县”的开展造成了诸多法理不便。由于地方层级之间的关系尚没有完全理顺，尤其是地级市和县两级之间关系不畅，地级市、县两级在经济利益、行政管理权限以及城乡关系上的矛盾日益突出。安徽省桐县在“省直管县”试点期间，共计获得省一级下放事权867项，市一级职责权限划转1167项。但其中相当一部分事权，如道路运输管理、大水利工程确权划界等问题，是国家法律、法规明确必须由设区市来行使的，②中共桐县县委全面深化改革领导小组办公室:《桐县2016年全面深化改革工作总结》，内部资料，2016年12月19日。使试点县的工作陷入名实不符的法律困境。这种法律条例与实际运作的模糊交织，迟滞了制度生成的正常进程。基层运作的体制惯性，削弱了“省直管县”的法理基础。

2.权力平行与行政隶属：科层结构的组织张力

实行“省直管县”体制，意味着绕过市管县的约束，在省县之间减少了市级的行政层级，实现政府组织机构的扁平化。在管理流程上，实行省对县的直接领导，而不再经过地级市这一中间环节。③薄贵利：《稳步推进省直管县体制》，《中国行政管理》2006年第9期。地方政府间的这种纵向隶属关系的改革，使省、市、县三级政府间的利益关系得以重构。市与县在行政上不再是领导与被领导的隶属关系，取而代之的是一种平等、协商与合作的关系，市与试点县共同接受省级政府的统一指导与调度，权力运行呈现出平行的状态。安徽省在“省直管县”的试点中，通过调整管理体制、加快政府职能转变、扩大管理权限、理顺条块关系和改革组织干部人事管理等五大突破，实现了省对试点县的全面领导。④中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅：《关于推进省直接管理县体制试点工作的实施意见》（皖办发〔2011〕42号），内部资料，2011年12月26日。“省直管县”后，地级市和试点县可以同时参加省级会议、省直部门的挂职交流，共享省级的资源配置和相关培训，一起接受省级政府的统一检查。省里出台的所有推进“省直管县”改革的政策，市里一律不得截留；需要向省里争取的政策，市县一起积极争取，大大扩大了试点县的自主权限。

在权威主义社会,政府行为受有限的责任制的约束，国家与社会之间的垂直责任（vertical accountability）以及国家机构之间的平行责任（horizontal accountability）都相对匮乏⑤Guillermo A.O’Donnell，“Horizontal Accountability in New Democracies.”Journal of Democracy，Vol.9，No.3，1998，PP. 112-126.，因而委托-代理的问题就变得尤为突出。改革在向县放权和赋权的过程中，强化了县域的自我发展能力，也潜伏着新一轮市县利益冲突的可能性。⑥王雪丽：《中国“省直管县”体制改革研究》，天津人民出版社2013年版，第165页。因为市和试点县都是独立的行政单位，各自都有自己的权力意志。在不同利益诉求的主导下，地级市和试点县都在谋求以自己为中心的发展。地级市与县级政府最大化地方收益的行为取向，推动了市县之间的权力博弈。市级政府往往基于自身利益，对县域的实质性权力下放力度不够，甚至出现与扩权县“争权”的局面。例如，直管以后，安徽省将S215省道的路产路权划归桐县进行管理，但地级市政府基于自身利益考虑，实际上继续掌控着省道S215桐县超载检测站的管理，①中共桐县县委全面深化改革领导小组办公室：《2012-2014年桐县推进省直管县改革三年试点工作汇报》，内部资料，2015年3月。造成该道路的产权和管理权分离，为县域的日常管理带来诸多不便。权力平行与行政隶属的边界模糊，造成了科层结构的组织张力。

3.简政放权与资源动员：事权与财权的体制磨合

“省直管县”改革的初衷，在于通过扁平化管理层级的建立，改变不同行政层级的财政留成比例，建立起一套科学化、规范化的转移支付制度，从而提高资金使用效率、降低行政成本，重塑县级财政的政策空间，推动地方经济社会的发展，以期有效解决县乡经济发展的困境。②贾康：《财政的扁平化改革和政府间事权划分》，《中共中央党校学报》2007年第6期。从2004年起，安徽省全面实行财政“省直管县”制度，试点县域经济总量不断扩大，地区生产总值占全省的比重由2005年的45.9%提高到2013年的48.4%；工业化进程明显加快，县域工业增加值占地区生产总值的比重由2005年的25.6%提高到2013年的46.5%；农业产业化水平不断提升，形成一批“皖”字号名优农产品；竞相发展格局基本形成，涌现出一批科学发展典型，③安徽省政府政策研究室、安徽省政府发展研究中心：《专题研讨进一步推动县域经济加快发展》，内部资料，2016年11月29日。推动了全省县域经济的快速发展。2012年，安徽省开展全面“省直管县”试点工作后，简政放权的步伐加速，县级政府进一步提升了资源动员的能力，从而大大激活了县域经济发展的活力。

改革在进一步扩大县级财权空间和经济社会管理权限的同时，却滞留了庞大的事权。全面直管之后，事权大量下放，直接导致了县域的公共服务和社会管理事务大量增加。“省直管县”财政体制改革具有较强的职能扭曲效应，强化了县级政府以经济增长为导向的支出行为偏差。“省直管县”这一纵向财政治理结构安排，削弱了省以下的协调机制而强化了辖区间的财政竞争。④贾俊雪、宁静：《纵向财政治理结构与地方政府职能优化——基于省直管县财政体制改革的拟自然实验分析》，《管理世界》2015年第1期。在“省直管县”下，原本由市里配套支持的一些项目资金，试点县都不再享受，省里对此也没有明确给予补助，试点县财政资金压力不断加大。在配套资金方面，市级政府常常以“省直管县”为由，拒绝资金的市级配套，导致县级政府的管理成本增加。比如，桐县在直管前，省里对国省干线公路建设、民生工程等项目都实施“省市县”共建模式；直管后，省里未加大对直管县的补贴标准，造成相关项目的市级分摊份额也由直管县承担，试点县政府难以承担越来越重的县级配套资金压力。⑤中共桐县县委全面深化改革领导小组办公室：《2012-2014年桐县推进省直管县改革三年试点工作汇报》，内部资料，2015年3月。这种财权与事权的体制磨合，加大了“省直管县”的改革成本，消解了制度变革的预期成效。

三、制度黏性：“省直管县”的路径依赖

历史制度主义认为，制度具有黏性，在特定时空里形成的制度愈强大，对社会变迁的阻滞性愈强。⑥徐勇：《中国发展道路：从“以农立国”到“统筹城乡发展”》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2010年第4期。制度一旦形成，新体制对旧体制特征的记忆，会造成新旧内部规则之间的矛盾，产生行动主体对传统依赖导致的制度“锁定”或路径依赖。⑦周业安：《中国制度变迁的演进论解释》，《经济研究》2000年第5期。正如马克思·韦伯（Max Weber）所指出：“一旦充分实行的官僚体制，就属于最难摧毁的社会实体。”“省直管县”的改革进程，是一个破立结合的过程，既有对市管县制度的路径依赖，又有对内生性政治生态的路径依赖，还有对固有县治模式的路径依赖。

1.“两个婆婆”：市管县制度的路径依赖

“省直管县”是将省、市、县行政管理关系，由“省-市-县”三级体制转变为由省直接管理县的地方行政体制，包括人事、财政、计划、项目审批等诸多方面，实行省县的直接沟通。①周仁标：《“省管县”改革的动因、困境与体制创新研究》，安徽师范大学出版社2012年版，第140页。在安徽省的制度实践中，省县之间围绕财政管理体制、行政管理体制及行政区划等内容进行了改革。试点县委、县政府可以直接向省委、省政府负责并报告工作；享有省一级直接发文、开会的权利；县一级土地、资金申报的关键性要素，都可以得到省级政府的直接报批。②中共桐县县委全面深化改革领导小组办公室：《2012-2014年桐县推进省直管县改革三年试点工作汇报》，内部资料，2015年3月。这样，省县之间的新型“委托-代理”关系得以确立，省级政府与县级政府之间形成新的领导与被领导的关系。省县之间这种新的关系模式，为基于府际信任的府际合作打开了方便之门，这不仅为县域发展开辟了广阔的发展空间，县域自主权限得以加强，也为完善地方行政运行机制、科学界定各级政府的职责重点，营造了宽松的政策环境。

然而，市县之间并没有脱离原有的隶属关系。尽管省、市两级向试点县下放的管理权限名目繁多，但其中很多权限并不是实质性权力。在安徽省桐县的试点中，诸如S215省道的超载检测管理、土地利用总体规划的审批权限、农机监理等相关行政许可审批、上调一审民商事案件立案受理标的额度等一系列核心事权，皆未被下放。这种控权不放，直接导致了县级政府的很多权力行使需要“经设区的市批准”。安徽省工商局将外资企业（含分支机构）的设立、变更、注销（含备案）的登记权下放到桐县，但由于外汇管理的权限没有相应下放到县一级，造成出资证明仍需要到市人民银行开具。③中共桐县县委全面深化改革领导小组办公室：《2012-2014年桐县推进省直管县改革三年试点工作汇报》，内部资料，2015年3月。“市管县”和“省管县”两种制度相缠合，使试点县出现“两个婆婆”双重管理的局面。这种冗乱的混合体制，滋生出两种管理逻辑，导致代理成本显著增加。

2.“一个都不能得罪”：政治生态的路径依赖

美国政治学家古德诺（Frank J.Goodnow）认为，“政治体制的发展是根据一个国家的历史习惯决定的。”④[美]古德诺：《政治与行政》，王元译，复旦大学出版社2011年版，第7页。“省直管县”改革重塑了省县关系，省县两级政府之间形成新的“委托-代理”关系。省政府对试点县的全面直接领导，试点县对省级政府的全面服从，加强了省县之间的直接沟通。但试点县在拓宽县域发展渠道的同时，也削弱了自身的创新能力和创新动力。安徽省桐县在省直管以后，各部门几乎每周都要参加省级的相关会议。相比于直管前只需要参加市级会议而言，在人力、物力、财力和时间成本上都要投入更多。桐县虽有视频会议等想法，但始终不敢违背省级政府的运作规则而向上建议。这是因为在我国权威体制中，“君臣父子”的观念牢牢地渗透在科层的每个角度。⑤周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。在这种政治文化的浸润下，面对更高级别的省级领导，试点县遵循着以顺从为要义的政治道德和以行政等级为准则的运作路径，形成了省县之间基于府际信任基础上的政治依赖。

官本位是我国政府官员难以回避的政治生态。正如韦伯（Max Weber）指出：“现代科层的建立条件之一，是员工具有晋升机会。”⑥[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》，林荣远译，商务印书馆1997年版，第240-250页。在官本位的政治生态下，市县之间形成了一种微妙的复杂关系，省市县之间衍生出一种交叉关系网络。县级政府与市级政府继续保持领导与被领导的关系。在职责同构的行政体制下，县级政府的权力同时受制于市级政府与省级政府。县既要接受省的领导，又要接受市的领导，形成混乱模糊的双重管理。⑦杨发祥、伍嘉冀：《“省直管县”下的新型县域治理何以可能？——以安徽省桐县为个案》，《江苏行政学院学报》2017年第3期。在安徽省的制度实践中，省县之间的人事关系未得到真正改革。因为省委组织部的服务对象是副厅级以上的干部，县级领导的级别在正处级及以下，不在其管辖范围中。这样，省委组织部委托市一级政府管理试点县的人事晋升。基于对官本位的路径依赖，试点县不敢违背市一级的领导，诸如行政管理、公共事务等日常工作，都会继续向市一级汇报，接受市的检查。作为一种难以回避的政治机理，“省直管县”遵从以“礼”治为核心的政治文化，并未从根本上改变基层人事管理权限，形成县级政府对省、市“两个婆婆”“一个都不能得罪”的局面。

3.“政绩锦标赛怪圈”：县域治理的路径依赖

县域治理是国家治理的重要一环。2007年，我国县域国土总面积896万多平方公里，超过国土总面积的93%。县域内总人口达9.15亿，占全国总人口的70.41%。①中华人民共和国民政部：《中华人民共和国行政区划简册2007》，中国地图出版社2007年版，第2页。县域经济的发展水平，决定着一个地区、甚至一个国家经济发展的整体水平。作为城乡地理坐标中的过渡性环节，县域处在城乡二元叙事中的中介位置。县域经济的发展活力，是其辐射周边农村发展的重要指标，也是衡量城乡一体化进程的重要标尺。“省直管县”的重大议题，就是通过强县扩权，转变县级政府职能，带动周边农村地区发展，进而推动城乡发展一体化。安徽省在桐县的试点过程中，部分兑现了这一政策设计的初衷。2012年至2014年，桐县平均财政收入增幅达到15%，完成规模以上工业增加值增长16%，固定资产投资增幅达到22.4%，全县进出口总额增幅达到19%，每年新增存贷比均超出90%。②中共桐县县委全面深化改革领导小组：《2012-2014年桐县推进省直管县改革三年试点工作汇报》，内部资料，2015年3月。

需要指出的是，评估“省直管县”的改革成效，不应只体现在经济发展层面，还需综合考虑基层善治、管理效能以及人民满意度等层面。然而，在时间范围方面，政治选择和制度模式的效应，要在很长一段时间内才能显现出来，而政治家的政治生命有限。2014年1月中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》明确规定：“担任县（市）委书记、县（市）长职务……等主要领导职务的，一般不得在本人成长地任职。”这种异地为官的任职期限通常为5年，决定了地方官员在追求短期政绩效应中形成决策短视。相对于企业家而言，政治家主导长时间政治进程和行为的能力也非常有限，从而使得政府职能的转变尤为困难。③何俊志：《结构、历史与行为：历史制度主义的分析范式》，《国外社会科学》2002年第5期。部分地方官员狭隘地将“省直管县”的绩效等同于短期内的县域经济增长，政绩冲动和短期效应难以避免，忽略了以民生服务为核心的社会治理。这种“政绩锦标赛”的怪圈，是基层治理的路径依赖。

简短的结语

“省直管县”的改革实践，是与制度运作的非对称性相伴而生的，因而是改革预期与意外后果并存的过程。从历史制度主义的视角看，制度生成总会受到多方利益的牵制，“省直管县”改革在法律依据、组织结构、体制磨合上都呈现出非均衡性的时空演进。内嵌在旧制度中的强大的制度黏性，使制度变迁呈现出明显的路径依赖，弱化了改革的制度效应，这是制度变迁的意外后果。“省直管县”的政治遗产，是实现了省县之间的财政直通，为县级财政的自主预算管理和民生财政提供了体制保障。然而，改革并没有显著改善县级财政状况，增强县级经济发展的内生活力，④贾俊雪、郭庆旺、宁静：《财政分权、政府治理结构与县级财政解困》，《管理世界》2011年第1期。因而未能有效兑现制度设计的初衷，甚至不利于县级财政自给能力的增强，⑤郑新业、王晗等：《“省直管县”能促进经济增长吗？——双重差分析法》，《管理世界》2011年第8期。导致县域治理绩效“内卷化”。因而，如何从法律制度、组织结构、体制创新入手，突破权力平行与行政隶属的科层张力，摆脱名实相悖的体制困境，走出地方政绩锦标赛的怪圈，实现事权与财力相一致，建设新型服务型政府，成为省县关系重构的重要议题。

（责任编辑：余风）

Institutional Change and Path Dependence of the“Province Governing Counties”Reform：From the Perspective of Historical Institutionalism

YANG Faxiang，WU Jiaji
（Department of Sociology，East China University of Science&Technology，Shanghai 200237，China）

Fromtheperspectiveofhistoricalinstitutionalism，“provincegoverningcounties”reform accompanied by a non symmetry operation showed the unexpected consequences of institutional change. Specifically，the old system has a strong cohesive system and obvious path dependence，which weakens the institutional effect of reform and fails to effectively fulfill the original intention of the reform.How to get rid of the institutional dilemma and walk out of the vicious circle of local political achievements，to break the power parallel and administrative subordination，and to build a new service-oriented government from the legal system，organizational structure，institutional innovation，has become an important issue under“province governing counties”reform.

province governing counties reform；institutional change；institutional stickiness；path dependence；historical institutionalism

本文为教育部新世纪优秀人才支持计划“社会学视野下的‘省直管县’研究：以安徽省为例”（NCET-13-0799）的阶段性成果。同时受国家社科基金重大项目“中国特色社会体制改革与社会治理创新研究”（16ZDA078）和国家留学基金委资助（201606740008）。

杨发祥（1972-），男，安徽宿松人，华东理工大学社会学系教授，博士生导师，加拿大不列颠哥伦比亚大学（UBC）高级访问学者；伍嘉冀（1990-），女，安徽宣城人，华东理工大学和加拿大不列颠哥伦比亚大学（UBC）联合培养博士研究生。

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1008-7672（2017）02-0047-08