从集权式治理到开放式治理：封闭式小区的治理问题及其破解之路

高 菁 郭圣莉 陈剑军

（1.华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237；2.北京海淀区和谐社区发展研究中心，北京100089）

从集权式治理到开放式治理：封闭式小区的治理问题及其破解之路

高 菁1郭圣莉1陈剑军2

（1.华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237；2.北京海淀区和谐社区发展研究中心，北京100089）

中央关于街区制方案引发了封闭式小区是否应当开放的争论。支持开放者从城市交通、规划等宏观角度讨论街区制之利，反对者强调业主物权与生活便利。少有人注意到开放小区很可能是解决现有封闭式小区物业管理矛盾的路径。本文认为，封闭式小区特别是大中型封闭式小区居住模式是造成现在物业管理乱象背后的结构性因素。封闭式小区模仿当初单位大院而建立。单位大院具有品质与绩效的对比优势，但是需要匹配单一产权和单类成员基础上的科层制管理方式。商品房小区在开发阶段汲取了单一产权与科层制的制度优势，但是在物业管理阶段，由于多元产权、多类成员以及去科层制使得原有的制度优势丧失，带来一系列问题。这些问题的解决，需要开放式的治理方式。

集权式治理开放式治理封闭式小区

前言

大量封闭式小区的存在是我国大陆城市生活的独特景观。2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（下文简称《意见》）提出推广街区制，一时引发学界和民众热议。因交通需要原则上不再兴建封闭式小区，并逐步打开封闭小区和单位大院的举措触发民众对于安全和自身权益的敏感和焦虑。政策出台的突然和程序上的欠缺引爆了舆论场。①吴晓林对此进行了统计：以“小区开放”为关键词进行百度搜索，自2月21日到27日，得出相应的条数高达667万，其中新闻数量为296万篇，街区制的百度媒体指数在2016年2月22日达到峰值10886条，“小区开放”的媒体指数于2016年2月23日达到峰值，达到6332条。相比之下，移动客户端的新闻报道连续一周（2月22到2月28日）高位运行，上述两个关键词的新闻总数每天都超过1000条。截至2016年3月5日上午10点，各类微信公众号分别发布了11136条和7985条关于街区制和小区开放的信息，新浪微博开设的“＃开放住宅区＃”主题讨论，已有1416.9万人次阅读、5879人次参与讨论。3月21日晚上8点15分，@央视新闻微博发出《意见》的新闻，第二天上午10点，已经有近15000条转发，3600多条评论。新浪网所做调查显示，75.9%的网友不支持“住宅小区不再封闭，大院要打开”。另一份学者个人的调查也显示有68.09%的受访者不赞成开放封闭小区。反对者的理由主要有两条：一是担心居住的私密性与安全性。小区开放可能带来交通不便、噪音、偷盗、老人小孩行路不安全、乱贴小广告、脏乱差、乱摆小摊等种种问题，认为会降低居住品质。二是出于对“小区业主共同权益”的维护。因此，已购房者反对小区开放的比例明显高于其他群体。①吴晓林：《房权政治——中国城市社区的业主维权》，中央编译出版社2016年版，第10-50页。未购房者反对的比例亦不低。如果将这些未购房的反对者视为潜在购房者，这说明在他们购买预期里，封闭式小区仍然是人们的住房偏好。一些学者认为这是中国传统文化的反映。然而，“无围墙、不小区”仅是当代中国大陆的独特现象。在我国港台地区就普遍实行开放式的街区制。调查中，仅有3.97%的人知晓国外和港台普遍实施的是街区制。而且，越是对街区制有了解的人越赞成小区开放。②吴晓林：《房权政治——中国城市社区的业主维权》，中央编译出版社2016年版，第10-50页。由此推论，反对开放很可能是封闭式小区造成的“封闭”的产物。人们反对改变，既出于对未来不确定性的担忧，也是因为对现状的解读。

那么，封闭式小区为什么会成为中国大陆的主流居住形态？街区制与封闭小区空间有何区别？本文试从“无围墙、不小区”这一现象产生的根源及其形态分析现有封闭式小区的问题实质及后果。需要提醒的是，本文所聚焦乃是小区内部的治理及其影响，并不着眼于城市规划和交通。

一、大院传统和封闭式小区的由来

中国封闭小区的历史渊源可追溯至中国人有墙才有家的四合院传统，③卫奕奕：《中国为何建那么多封闭式小区？不只因为安全》，参见http://news.ifeng.com/a/20160223/47549220_0.shtml，2016年2月。其直接的规划设计来源和模仿对象却是建国后的单位大院。上世纪90年代房地产的开发浪潮中，房地产商纷纷以封闭以及大而完善的物业配套作为房产兜售的卖点，背后延续的就是始于解放初期的以权力和身份相区隔的大院传统。

单位大院的形成与新中国成立和建设的特定历史背景有关。解放后北京最早出现的大院形态是西郊的军队营区，基本上是占用一块方正的用地围合成封闭的营房。④乔永学：《北京“单位大院”的历史变迁及其对北京城市空间的影响》，《城乡规划》2004年第5期。新中国初期，大量新成立的国家党政机关急需办公居住的场所。国家根据单位的行政级别、规模等因素划拨一块城市土地给单位。单位以墙围之，进行建设，形成一个封闭的院落。⑤刘天宝、柴彦威：《中国城市单位制研究进展》，《地域研究与开发》2013年第10期。这种建设模式受到当时计划经济与苏联模式的影响。出于节约投资和方便管理等考虑，在项目投资中不仅包括了生产办公费用，也包括了用于职工生活区建设的资金。这样，在空间上就形成了以主要职能的生产空间和辅助职能的生活空间共同构成的单位大院。在大院里，单位自行调配职工住房，代行政府的规划和建设职能。大院产生的机制是经由革命而来的国家权力和资源配置方式。公有制使得土地和机关单位都属于国家，并依行政级别占据资源分配体制中的不同位置。单位级别越高，规模越大，划拨的土地越多，院子越大，福利越好。连带家属院也享受同等地位与待遇。这种地位与待遇既是纵向的，也是横向的。在纵向上，行政级别的高低是决定性的因素。在横向上，单位的性质是决定性因素。笔者从小生活在基层部队大院，在纵向上层级不高，远不能和上级机关比，但在横向上极具优势。由于位于农村地区，大院各方面的生活远非周边民众可比。军队子弟面对周边民众有强大的优越感。这种优越感根深蒂固，甚至延伸到三十年后的同学会。不管同学现在做何工作，在双方对从前生活的叙述中，处处能够体现出“我们”和“他们”的区隔。对所有住在里面的人来说，大院的好处都是显见的：大院不仅提供了安全保证和生活福利，还是身份感、归属感的来源。围墙隔开了周边世界，里面红墙绿瓦，绿树掩映，视单位级别还配有商店、食堂、邮局、派出所、学校（幼儿园）、电影院等，一应俱全。不仅有人站岗，有人打扫，房子等设备坏了自有人修，还常常有特别的供应。人们彼此之间都是一个单位的熟人。孩子们从小一起长大，大院里疯跑追逐，家长们从不用担心孩子会突然不见。

伴随着商品房开发形成的封闭小区，很大程度上模仿了单位大院的形式。尤其是高档社区，作为对财富与地位的彰显，有花园、会所，甚至还有幼儿园。有专人清洁、维护，保安穿着制服站岗，甚至还有敬礼，既满足了居住的需求，又获得了某种区隔带来的安全和优越感。然而，不管是高档还是低档，封闭的商品房小区有单位大院之形，却无单位大院之实。首先，私有产权而不是单位身份构成了小区成员权。大院是“公家”建，“公家”管。建立在单位产权人基础上的大院有明确的管理与维护人,单一产权形式使管理变得简单。其次，大院管理与福利全部来自于单位，由组织承担房屋管理与分配权责，内部依行政级别存在福利的等差结构。而封闭小区所谓的地位、安全、私密、福利等均来自业主的市场购买。越高档的小区，越多获得从空间、绿化到安全、服务的好处，当然越能成为地位的象征。然而，私有产权和共有产权以及居委会、物业等多重组织关系，造成小区管理和维护的复杂性，可能影响购买力的效用。

有论者认为“封闭小区为产权明确、管理便利和个性化服务创造了条件”，因为“封闭小区有明确的空间边界，居民家庭空间、业主共有空间和城市空间的界限清晰可见，明确了居民的个人和公共财产，也为不同类型服务的供给与消费划出了边界”。①刘天宝等：《中国的封闭小区从何而来,又该怎么办：“新单位主义”的回应》，参见http://www.thepaper.cn/newsDetail_ forward_1435827.2016.2。这种说法不仅混淆事实，也无法回答以下问题。若果真如此，何以商业小区业主维权频发？老旧小区物业频频被弃管？随着时间的推进，业主之间、业主与物业、与开发商之间矛盾为何愈益凸显？某种程度上，恰是这种封闭式开发模式造成了目前小区管理的困境，不仅产权不明晰、管理不便利，而且个性化服务难。

二、集权式治理：封闭式小区的治理困境

目前小区因物业管理引发的问题众多，冲突不断。上访、缠闹、诉讼频频发生，成为社会秩序混乱和不安定的一大根源。②张磊：《业主维权运动:产生原因及动员机制——对北京市几个小区个案的考查》，《社会学研究》2005年第11期。很多小区陷入物业服务质量与业主缴费率逐年降低的恶性循环。有的小区缴费率甚至低到20%，③王宗阳：《济南诚基中心深陷“断电限水”之困，四大乱象谁来解局？》参考http://www.dzwww.com/shandong/sdnews/201605/ t20160512_14283365.htm，2016年5月12日。设备设施的日常检查与养护基本停顿。许多开发时的明星楼盘，现在成了价格洼地。究其原因很多，张农科归纳出《物业管理条例》不健全、物业管理“一体化”、物业服务市场主体不健全、业主大会的法律地位不明确、管理规约法律定位不清晰以及前期物业管理招投标制度等12项之多。④张农科：《关于我国物业管理模式的反思与再造》，《城市问题》2012年第5期。而这些问题的关键在于封闭式小区的开发模式。

1.封闭式开发使共用部分产权不清

（1）政府与开发商职责不清，导致业主额外承担小区公用设备设施建设维护

理论上，封闭式小区开发模式的特征是，政府负责小区之外的公共设施建设，开发商负责小区内共用设施设备的建设。看上去这里的产权关系与职责边界是清晰的。但现实情况是，由于房地产在地方经济中的重要作用，封闭式开发形成的共用部分成为开发商与政府联合向业主转移风险的主要渠道。比如水、电、气、暖、道路、路灯等等，这些本应由开发商建造后交付政府，由市政公司承担后续维护维修和管理。但开发商在这些共用部分未竣工，或质量不达标的时候已经在政府准许下进行商品房销售，市政部门对之要么不接收，要么提出高额入网费作为接收条件。开发商卖完房子后根本不解决遗留问题，却通过前期物业⑤前期物业始于上世纪90年代深圳，当时为了配合商品房制度从香港引进。因为不存在市场化的物业公司，因此在商品房出售后由开发商成立物业公司模仿单位进行前期管理。这种物业公司就是俗称的“儿子”公司。由于这种关系，前期物业在交盘时往往帮忙掩盖开发商遗留的种种问题，很难代表业主维护业主权益。物业公司与业主矛盾很重要一部分原因也在此。将维护小区水电设备设施责任推给业主，使业主们承担了大量的地下管网维护成本。前期物业的维护能力相比市政公司要差很多，管网损坏严重，未来业主还要承担改建重建的成本。这造成了现实中大量的临时水、临时电小区。在北方一些城市，由于房地产发展过快，市政建设进度迟缓，像供暖也转移给私人公司提供，造成了一些小区业主与开发商争夺小区供暖锅炉产权的情况。再如，一些地方的排污管道也是先于市政建好，无法与后建成的市政管道对接，造成小区污水无法排出。物业企业难以向市政单位维权，只好额外加装提升泵辅助排污，这部分成本也悄悄交给业主承担。类似案例很多。越大的封闭小区，共用部分的产权越不清晰，业主们承担的风险越大。

（2）开发商与业主公共空间权属不清引发大量冲突

不仅政府与开发商的权责边界不清晰，开发商与业主之间的权责边界争议更大。开发过程的不透明，给了开发商过大的操作空间。开发商可以违规操作，将开发成本全部由业主承担，却将地下车库等登记在自己的名下。有些开发商还擅自改变规划图，改变容积率，对公共设备、地下设施等偷工减料。房屋的建设与维修涉及到方方面面，业主购买房屋时只看到表面，而物权的侵占、房屋的质量等问题却要长时间才会暴露。开发商交盘时由于是自己的物业公司验收，验收报告不公开，不作为合同附件，因此有恃无恐。这使得现实中大量小区规划配套的资产权属不清。

围绕规划配套的使用权、管理权、收益权、费用分摊等产生了大量纠纷。地下车库、会所等共有部分到底谁出的钱往往是模糊的。小区是否依规划开发？绿化面积、房屋容积率、停车位是否和开发商宣称的一致？小区内道路、地下管道、暖气、电梯等配套设施是否符合标准？单个买房的业主拿到的只是一本小产权房证，上述问题一概不清楚。除了自己的房子，哪些部分是业主出了钱的？是否达到标准？业主不知，多数也不关心。大楼的架空层、设备房等明确归业主共同所有，但在实践中，一些开发商公然占为已用。比如笔者所在小区，开发商居然将架空层建成小产权房出售，十几年来并无业主对此质疑。深圳一小区比较幸运，他们靠一个强大的业委会把架空层要回来，建成了小区的活动室。但另一家小区就没有这么幸运。他们的业委会代表业主和开发商为了会所产权打官司，迄今十年未能打赢。更多尚未出现争议的小区很可能只是现在没有人关心。

2.封闭式开发导致小区管理体系失衡

小区物业管理涉及到很多技术活，物业怎么管，如何管，物业怎么处理，只要小区生活秩序过得去，业主一般不会过问。何况成立业委是项大工程。与此同时，居委会忙于社区行政事务一般不愿意主动过问物业事务。因此，小区的管理权就事实上落到物业公司头上。由于缺少监督，“懒政”频发。雇用的保安、保洁，其实只有声称的一半人数。摄像头在空转，各种设备是否照常维修和保养，业主无法得知。国外楼盘的电梯、地下设施、外立墙等都有很高的维护水平，而国内小区建设才二三十年，电梯事故频发、地下管道坍塌、外墙面开裂掉落等等已经司空见惯。同时，会所、商铺、人防的出租所得，小区的停车费、广告费，各种准入费等究竟有多少，一般业主既无意识也不关心。多年下来，小区累积了大量的公共收益，少则几十万多则上百万。这就可以解释为什么一旦小区提出要撤换物业则一定会引发激烈冲突。一些物业公司甚至不惜诉诸于黑社会手段也坚决不撤离小区。物业公司于此失去的不仅是某一小区管理权，更可能要吐出数额巨大的公共利益，再加上未来的收入减损，因此必然产生极大对抗。在调研中发现，上海一个很大的小区在把前期物业赶走时，物业公司悍然把账本全部烧掉，导致之前的公共收益无法要回。

物业公司是小区事实上的“集权者”。物业企业可以清晰把握业主的行踪，可以对小区中敢于联络表达权利诉求的积极业主实施定人定点报复。当一些物业公司面临被业主解聘风险时，诸如妥协分化、谣言瓦解、内部挑斗、利益收买甚至毁物伤人等恶性手段都会出现。小区动荡引发财产破坏、肢体冲突、甚至伤害事件的报道屡见不鲜，从毁及财产的划车、扎胎、泼漆、断电、断水、入室盗窃发展到伤害人身的泼粪、群殴、刀砍、棒杀，斑斑恶迹在互联网上可以巨量搜索。

好不容易成立的小区业委会，面对动辄数千户业主，也存在运行难、换届难、监督难的生存困境。在权力集中的组织架构下，业委会几个人可以极大影响选聘物业的结果，物业公司也只需要搞定几个委员即可。当业委会获得“实权”时，争夺主任位置、控制业委会印章就成了权力得失的焦点。即使业委会“一心为公”也很难建立公信力，猜忌、谣言、派系叫骂在业主群里此起彼伏。

3.封闭式开发难以组织集体行动

封闭小区里动辄几千人、上万人，由于地域与文化背景不同，出身和性格各异，因而带来各种差异性诉求，难以建立自下而上的居住秩序。业主缺乏公共意识，在绿地上种菜、将绿地圈占为私家花园、乱搭乱建、私拉电线、私建停车锁；有的商户把油烟排往小区；有的居民把住宅改为麻将馆；有的业主装修拆毁了承重墙，打断了电梯电缆……这样的案例不胜枚举。政府部门、物业、业委会面对这些冲突都不胜其烦。看上去巨大的小区公共资源，却成为了每一个业主眼里的“肥美草场”，尽情放养自己的羔羊。封闭小区模仿大院高度集中的大一统的管理权设置，不仅没有带来大院的整齐划一，反而上演了公地悲剧。大而封闭圈起来一群各自为阵的业主，难以组织起集体行动：既无法维护合法权益，也难以构建“单位”的认同感。

4.封闭式开发的问题关键：权利关系的复杂化

我国封闭小区规模大，占地通常达12-20以上公顷，内含2000-3000户，上万户的也不鲜见，几乎相当于欧美国家的市镇。大院体制下，单位是单一产权人和管理人，福利相关，当然是越大越好。封闭小区乃是多产权主体，封闭小区越大，涉及到的权利人、权利形式以及相关利益就越复杂，管理起来越麻烦。

首先是共有关系复杂。封闭小区拥有大共有、小共有、小小共有等多层次的复杂关系。大共有是指依《物权法》规定，公用道路（包括地下的整体管道）、公共绿地、设备设施等，是全体业主所有；小共有，如具体楼栋的楼顶、楼地基、楼门里的楼道、电梯等；还有更小的共有，如几户人家共有的楼面。同时还存在使用权上的多层关系。依理，谁拥有谁管理谁获利，但由于权属关系复杂，没有多少人弄得清自己小区的公共权属，也没有多少人真正关心。因此在实践中，涉及公共部分维护费用的承担、经营收益的分配规则多样。谈收费，有的说“谁使用谁付费”，有的说“谁所有谁付费”；在收益分配上，有说“谁投资谁受益”的。于是，人防出租了，出租人产生的大量垃圾由业主承担费用；供暖、基站的电费，有的小区业主承担，有的企业承担；会所出租了，有的业主可以得到补偿，有的则无人搭理……

大院式的集权治理既无法处理如此复杂的权利关系，也无法满足居民随生活水平提高不断增长的需要，这急需一种更有效的治理架构。然而封闭小区的问题恰在于此，封闭而大，就给了管理人，比如物业和业主组织过大权力。这里，根本的原因还在大。太大，则权属复杂，业主无法有效区分大小共有，唯一清楚的只是自己的一亩三分地。其次，大使业主难以组织，组织业委会议都难，更难以监督。第三，物业事务复杂而专业性强，大则增加了监督的难度。而街区制开发形态多为独栋大厦或小型小区，人少加上事务简单，就解决了组织与监督的问题。物业和业主组织本身都可以受到有效监督。

总之，现行的开发模式存在着风险大、产权乱、冲突多、解决难的困境。如果彻底解决小区混乱，需要跳出封闭小区的思维模式，走向风险较小、风险逐级吸纳的街区式开放小区的道路。现实当中，许多小区自觉不自觉地走出了完全的封闭，探索开放小区的道路。一种情况是生活需要带来的自生自发的开放，另一种情况则由业主维权带来。这些实践中的破解之道暗合了经由封闭小区走向开放街区的道路建议。

三、开放式治理：封闭式小区治理路径

街区化道路，就是将大而封闭小区所带来的含糊的、复杂交错的权利关系进行简化从而达到降低风险、扩大供给与减少冲突的效果。

1.自治缩小化

（1）管理区域划小

封闭小区中，小共有的产权关系较为清晰，大共有的产权关系争议很多。因此，发展业主自治的重点，要从产权关系不够清晰的大共有，调整为产权关系比较清晰的小共有。也就是说，重点不是发展业委会与业主大会，而是重点发展楼委员与楼业主大会。这样自治的绩效将大幅提升。数量较少的小共有业主群体，产权关系清晰，组织阻力小，搭便车阻力小，更容易采取集体行动，更容易建立其居住共生的秩序。现实中，业主自治较好的小区，不少是两三百户规模较小的小区。有的可以做到直接聘请物业项目经理人，而不是聘请物业企业。有的还出现业主们自愿归集的基金会，把公共收益聚拢起来，实行“业主自主管理”。有的小型老旧小区，居委会组织业主成立物业管理委员会，可以提供稳定的准物业服务。

（2）管理事务分工开放

自治的缩小化，不仅仅是物理区域上治理范围的变化，还包括原有服务提供者分工。如一些小区将电梯维保、小区绿化、暖气甚至安保等交给专业化公司。以江西南昌的地网工程为例。南昌各个小区的防盗由政府出钱购买技防公司服务，小区周边商户也购买一定服务。技防公司安装专业技防设备，出车巡逻，一旦有贼进入安全防范区域，接警中心的联网电脑上就会报警。巡逻车就可以迅速赶到。不仅如此，政府之间可以联网共享大数据，便于内部掌握有效监控。据报道，108个小区实现零案发率，居民窗外的铁笼子也都拆除。①土右旗人民检察院：《南昌市“地网”工程解民忧保平安》，参见http://mt.sohu.com/20161011/n469984978.shtml，2016年10月11日。治理思路转型的关键在于，将封闭小区下业主从内部挡住小偷，改变为街区制下，政府与技防企业从小区外部拉住小偷不要进楼。

2.资源共益化

小区公共部分的所有权安排应走资源共益化道路，经营收益也应当公平分配给多元权利人。因此，要将小区公共部分交给公益类社会组织持有，而不应是以牟利为目的的开发商。比如从封闭小区里分离出会所、车库、架空层等公共空间，成立政府与业主、居民、居住人共同管理的公益型社区基金会，由基金会持有这些公共空间的所有权与管理权，由此建立多元主体共管、共享稀缺收益的分配机制。在实践中，已经有些初步的做法，如物业公司实行“酬金制”，是在事实上划清业主与物业产权收益的关系。进一步，有些地方如山东邹平模仿村财镇管，将小区共有财务交给第三方组织，对财务和公共收益进行有效监督。还有的小区试验依托制管理等。

3.主体多元化

从现实出发，在开放小区里应实行管理主体的多元化，即除了作为所有权人的业主之外，居住人与管理人也可以成为管理参与者。居住人不仅包括居住本小区的居民，亦包括各类流动人口。事实上，许多业主出租房屋成为房东，他们自己并不居住在小区，对小区情况难以了解，反而是租客更在意生活场所的安全。因此把居住人纳入小区治理主体中，应该是开放小区的第一步。比如，台湾地区的公寓大厦管理条例，就许可住户进入到业委会之中，而不是像大陆各省条例规定业委会委员必须是业主。其次是各种规划配套的管理人，比如人防工程经营管理人，电力公司、自来水公司、供暖公司各自确定的设备设施管理人，另外还有通讯管道、基站、机房的管理人，电梯、避雷系统、消防系统的管理人，社区居民用房、警务室的管理人，地下车库、架空层、会所的管理人以及幼儿园、学校的管理人等。居委会、楼委会、社区社会组织、开发商、街道办、慈善捐助人等，都可以联合起来共同提供公共服务。

结论

从长期趋势看，封闭小区并没有满足业主们心中的大院理想，反而由于这类小区业主人数多，拥有复杂的共有财产关系和复杂的功能结构体系，导致集体维权事件频发，成为财产侵权和无效管理的根源。开放很可能是封闭式小区物业管理困境的破解之道。它包括物理空间的开放和管理的开放。首先，业主的自治应该放到更小更有效率的楼或楼组，在小共有层面促进居住秩序的出现。其次，对于封闭小区内含糊的规划配套物，应将财产人从企业转到具有公信力的社会组织，通过强化物的使用价值回归来缓解物的产权归属产生的矛盾冲突。最后，在街区里生活的主体是丰富、多元和自由的，而不是封闭小区里依身份约束的单一主体，因此鼓励多种主体参与到小区治理体系，使得每个主体面临的困难与问题都可以成为小区创新的良机。经由这些措施，哪怕小区的围墙物理上还存在，但是这个封闭小区的心灵与秩序则已打开。

（责任编辑：亚立）

From Centralized Governance to Open Governance：The Problems and Solutions to the Governance of Gated Community

GAO Jing1，GUO Shengli1，CHEN Jianjun2
（1.School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China；2.Governance and Community Institute，Beijing 100872，China）

The establishment of the gated community is the imitation of the original unit compound.The unit compound has the comparative advantage of quality and performance，but it needs to be matched with the hierarchical management system which is based on the individual property owner and the members in single category.Commercial residential estate assimilate the institutional advantages of individual property owner and the bureaucratic system in the stage of development.But in the stage of property management，it loses the institutional advantages of the original system due to the multiple property owners，multiple category members and de-bureaucratization.This brings a series of problems.To solve these problems，we need an open system of community governance.

community governance as a centralized system；community governance as an open system；gated community

高菁，华东理工大学社会与公共管理学院讲师；郭圣莉，华东理工大学社会与公共管理学院教授，博士生导师；陈剑军，北京海淀区和谐社区发展研究中心研究员。

C916

A

1008-7672（2017）02-0091-07