关于农村集体经济组织成员资格认定问题的几点思考

丁其兆

(河南工业大学 马克思主义学院 , 河南 郑州 450001)

关于农村集体经济组织成员资格认定问题的几点思考

丁其兆

(河南工业大学 马克思主义学院 , 河南 郑州 450001)

城乡一体化政策的实施，加快了农村的城市化进程，也使得农村大量集体土地被征用。农村集体组织也因此获得了巨额补偿金，但是分配这笔补偿金需要依赖于对农村集体经济组织成员资格的认定。然而，我国现行法律法规中缺乏对农村集体经济组织成员资格认定的规定，农村集体经济组织部分成员的权益无法得到保障。当前法律实务界对该问题的处理方式存在不少问题，我国从法律层面对农村集体经济组织成员资格进行界定势在必行。简单介绍了农村集体经济组织的概念，立足于农村集体经济组织成员资格认定的现状，找出了其中的问题所在，对成员资格的“得”与“失”进行了分类，详细说明了农村集体经济组织成员资格认定的途径，提出了与农村集体经济组织成员资格相关的认定标准。

农村集体经济组织；资格认定；纵深进路

在经济新常态情势下，我国城镇化和工业化步入高速发展时期，农村大量的集体土地、耕地、住房土地等被征用，为农村集体经济组织带来了巨额的补偿金。值得注意的是，分配这笔补偿金的前提是对农村集体经济组织成员资格进行合理界定。只有对农村集体经济组织成员资格进行了清晰界定，才能保障全体集体经济组织成员的切身利益。遗憾的是，我国现行法律法规尚未对农村集体经济组织成员资格的认定做出明确规定；在司法实践中，则出现了许多需要认定相关人员是否有权取得集体经济组织收益权的经济纠纷。对此，司法机关无法依据法条对其做出合理的判决，司法机关的权威遭到质疑和挑战。确立农村集体经济组织成员资格的认定标准，不仅是理论和制度探索的需要，更是解决社会现实问题的迫切要求。

1 我国法律规定的农村集体经济组织

目前，我国还没有法律具体规定农村集体经济组织的法律形态，对这一个空白，学术界尚未达成共识。在法律实践中，农村集体经济组织是拥有农村土地所有权的经济自治组织，形成于农业化运动时期。它从互助组——初级合作社——高级合作社——人民公社，最终演变成现在的农村集体经济组织。从它的发展历程不难看出，农村集体经济组织是农村社会发展的阶段性产物。改革开放后，我国的农村集体经济组织发生了变化，许多地方建立了经济合作社。在立法层面，“农村集体经济组织”的概念未得到法律明确规定，但是我国法律条文中一直在频繁使用，表明官方对该词的认可。因此，界定农村集体经济组织概念，有利于农村集体经济组织的壮大与发展，也是保障我国农村集体财产合理分配的前提条件。

我国宪法第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济……”该法条并未对农村集体经济组织的概念进行界定，只是对其范围、形式、基本职能等进行了详细说明。

《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”虽然该条文把农村集体经济组织的主体划分为组、村、乡3个等级，但是并未谈及农村集体经济组织的概念和界限。因此，有不少人把村民委员会与集体经济组织混为同一个组织或同一个概念。但从该法条规定可发现，两者是并列关系，把“农村集体经济组织”等同于“村民委员会”是错误的。

我国《中华人民共和国物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；……”此法条仅规定了对农村集体财产所有权的行使，并未说明农村集体经济组织的界限。

我国《民法通则》第二十七条规定：“农村集体经济组织的成员，在法律允许的范围内，按照承包合同规定从事商品经营的，为农村承包经营户。”该法条说明，在合法的背景下农村集体经济组织成员，能够从事承包经营活动，但也未谈及农村集体经济组织概念的界限。

从上述法条可知，我国现行的法律法规，对农村集体经济组织的概念与界限未能做出详细规定。但一些地方法规对此却有所涉及，《广东省农村集体经济组织管理规定》第3条确定：“农村集体经济组织是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。”[1]从中可知，农村集体经济组织是一种符合农村经济发展实际的特殊经济组织。

笔者认为：农村集体经济组织是指在双层经营体制的背景下，以集体所有财产为主， 从事农地耕种、生产经营活动，在其内部实行民主管理、自治管理并且忠心服务于该组织内部成员，维护集体经济利益的特殊经济组织。农村集体经济组织以集体经济组织的共同利益为最高出发点。我国最新修订的民法总则草案明确规定：“农村集体经济组织具备法人条件的，依法取得法人资格。”表明农村集体经济组织法人，被法律赋予了明确的法律地位，这为厘清农村集体经济组织的概念指明了方向。

2 农村集体经济成员资格认定工作现状

自改革开放以来，我国政府对农村发展给予了大力帮助，对发展农村社会经济至关重要。特别是打破城乡二元经济结构之后，我国积极推行城乡一体化建设，并逐渐实现农村城市化，因城市化发展速度过快，农村大量土地被政府征用。虽然目前农村集体利益在不断地扩大，但是也出现了许多问题，例如：如何公平合理地分配集体赔偿金；怎样确立农村集体经济组织成员资格的认定标准；怎样处理部分人员是否有权取得集体收益权的纠纷案件。对此，我们要从司法实践中吸取有益经验，找出解决问题的对策，走出一条具有中国特色社会主义的法治道路，以解决农村集体经济组织成员资格认定不统一所带来的尖锐矛盾。

2.1 现行法律存空白，无法保障农村集体经济组织成员的切身利益

从现行《宪法》《村委会组织法》《土地管理法》《物权法》《民法通则》可发现，“农村集体经济组织”一词使用率极高，但都未对其概念给出清晰定义，没能明确哪些人属于农村集体经济组织成员。法律的空白造成成员资格认定的困境，使部分成员的切身利益无法得到保护。例如，一些非婚生子女、迁入户、上学农转非毕业后无保障的大学毕业生，等等。这些无法维护自身利益的成员，可能会通过上访来解决问题。这不仅加大了行政部门的工作负担，而且还会对社会稳定局面产生巨大的冲击。

2.2 实务界采用的认定标准混乱

要合理分配农村集体经济组织共同的财产，首先要做好农村集体经济组织成员资格认定工作。但就目前而言，实务界出现多种多样的认定标准，如“户籍认定式”“关系认定式”“权利义务认定式”“复合认定式”，等等。

①户籍认定式，又被叫作单一标准。是以村民是否拥有该集体经济组织的户籍，并且在集体组织内具有长期的居住权(或宅基证)，作为认定依据。如果该户籍不在集体经济组织内或已从集体经济组织内迁出；有集体经济组织户籍但已死亡的，都不能享受该集体的收益及其他的一些福利。

②关系认定式。视依托于集体经济组织的土地，并把土地视为主要的生产资料，进行生产、经营活动，形成长期固定的生产关系者为集体经济组织成员。

③权利义务认定式。以在该农村集体经济组织内是否享有自己相应的权利与履行对该集体应尽的义务，并存在一种事实关系为认定依据。

④复合认定式。以拥有农村集体经济组织土地为前提，并把土地作为基本的生存需要，在组织内从事生产、生活为主要依据。另外，从住房情况、孩子教育情况、日常生活所处的地区，以及宅基证是否在集体的管辖范围内等方面进行综合认定。此种认定标准是目前大众所能够接受并认可的。

通过对上述几种认定方式的了解，可发现，推进农村集体经济组织成员资格认定工作，不仅仅是农村改革发展实践的需要，也是我国全面深化改革内容的一部分。但是在实践运用中，上述认定方式还有一定的不足，如缺乏系统性、全面性、灵活性，亟须健全资格认定机制，以有效地应对复杂多变的资格认定工作。户籍认定式是目前多数地区所适用的方式，但这种方式加剧了空挂户的繁衍，而且导致了大量人员非转农；关系认定式与权利义务认定式这两种认定标准必须与集体经济组织形成长期的纽带关系，长期生活在集体经济组织内，要与该组织产生一种事实关系。如此，便有认定标准“死板”的弊端，某些成员应该享受集体经济组织所带来的收益，却因认定标准“死板”而无法享受。复合认定式相比前几种认定标准而言，在社会实践中可以解决某些成员资格的认定问题，表明该认定标准有一定的合理性，但在维护成员利益方面也有弊端。如果完全按照复合认定式对成员资格进行认定，将导致在外上学的学生、务工者、生意人等失去集体经济组织成员的资格。由此可能会降低他们的生活水平，长此以往，对城市化进程将会产生巨大的阻力。

2.3 户籍制度认定标准存在的缺陷

众所周知，现代的户籍制度通过对身份的确认，可以更好地保障公民在就业、教育、福利等方面的权益。多数地区使用了“户籍认定标准”，造成了成员资格认定不合理、不公平。原因是它不能有效地维护农村集体经济组织所有人的利益，因此“户籍认证标准”成为认定制度的瑕疵。如果在实践中严格执行户籍认定标准而导致黑户、非婚生子女、超生子女等不能享受集体经济组织的福利，这与我国宪法第三十三条的精神相违背，也势必会让一些空挂户从中获利，损害其他受益人的利益，与全面建设小康社会的目标背道而驰。因此急需对现存的户籍认定标准进行改革与完善。

2.4 村民委员会对资格认定的随意

2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”[8]从中可以看出，村民委员会具有自治、管理的职能。很多地区的村民委员依据此规定，对农村集体经济组织成员资格进行认定。但是，在利益驱使下，部分村干部的思想行为发生了异化，不惜牺牲集体利益来满足自己的私欲。特别是村民委员会的一些干部随意变更认定条件，而且不通过村民代表大会表决，仅是征得领导同意，逐步形成村民委员独裁的局面。村民委员会对成员资格的认定缺乏规范化、法治化。针对这种现象应该加大透明力度，使村委会对集体经济组织成员的资格认定程序步入正轨，坚持走规范的法治化道路。

3 农村集体经济组织成员资格认定的进路

众所周知，农民的基本生活与未来的发展和相关受益权主要依赖于农村集体经济组织的土地，完善农村集体经济组织成员资格认定制度，能够为农民的幸福生活提供保障。就农村社会保障体系而言，如果不能及时完成对成员资格的认定，将会严重影响部分农民家庭的正常生活，甚至会导致悲剧发生，为避免此类事件的发生，应当尽快建立统一的农村集体经济组织成员资格认定制度。

3.1 认定农村集体经济组织成员资格应考虑的因素

综观当前司法实践中采用的认定标准，均不能够有效地解决成员资格认定引发的纠纷，但也有部分认定标准值得我们借鉴。如权利义务认定式和复合认定式，相比其他几种认定标准而言，具有更强的实用性，也显得比较公正、合理，可作为成员资格认定的辅助条件。

为适用复杂多变的资格认定情况，笔者认为应该考虑以下因素。

第一，住所因素。从上述几种认定标准可知，如果严格依照户籍作为认定标准，将会出现大量的空挂户，会使投机者从中不断牟利，进而导致社会不公平问题的发生。对此，我们可以参照我国民法通则第十五条的规定，以经常居住地为认定参考标准。实践中，可把户籍制度与经常居住，作为成员资格认定的双重标准，符合条件的应当被认定为该集体经济组织成员，享受集体的收益权；反之，则不具有成员资格。唯有这样，才能够有效地清除空挂户的存在，使农村集体经济组织的共同利益不遭受侵害。

笔者认为，该参数的定义初衷受当时硬件性能的限制，随着硬件性能参数的提升，该时间也在缩短。本文中提到的RPT的该时间参数为1.5 μs，因此在试验室环境测试时工作正常。

第二，户籍因素。户籍登记作为国家对人口信息依法采纳、管理、登记的主要途径，目的是确定人员身份信息给予人员相应的福利保障。在资格认定时，可以把户籍作为认定的前置条件，在享受集体经济组织收益期间，本人户籍必须在集体经济组织内(上学“农转非”和未就业人员除外)，否则将无法取得集体成员资格。

第三，进一步细化农村集体经济组织和村民委员会的自治职责。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》可知，村民委员会对组织成员可以进行自我管理、自我服务。在不触碰法律法规的前提下，应当尊重当地风俗习惯，充分发挥农村集体经济组织和村民委员会的自治能力，这对农村集体经济组织成员资格认定制度的完善有很大的作用。“乡里乡亲，大家都互相了解”。换句话说，对农村集体经济组织成员资格认定最具有话语权的，是农村集体经济组织和村民委员会。对此，我们应该按照中央会议精神，下放权力，这样才利于激发基层群众的聪明和智慧，以推动基层组织对农村集体经济组织成员资格的认定。但就目前现状而言，还需要进一步细化基层组织对成员资格的认定工作，使认定标准、程序迈向规范化道路。如此一来，就可以有效解决资格认定纠纷案件，为社会的发展节省大量的人力和物力。

3.2 建设农村集体经济组织成员资格认定制度

①立法认定说。我国最高法院出台《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》认为：“农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第(一)项规定的情形，其法律解释权在全国人大，最高法院不宜通过司法解释的形式对此问题予以规定，根据立法法第43条的规定，就此问题建议全国人大常委就此会做出立法解释或者相关规定。”可以看出，最高人民法院刻意回避对农村集体经济组织成员资格认定问题，留下了法律的空白。在司法案例中，有许多关于农村集体经济组织成员资格认定不一致的案例，引发了很多民事纠纷，尤其是土地承包权、集体利益分配权纠纷，等等。对此，有部分学者建议通过立法来解决此问题，以期能够构建一部与农村集体经济组织成员资格认定相关的法律、法规，有利于保护整个集体的利益与个人的合法权益。同时，对全面地激活农村集体经济建设具有重要作用。

②村民委员会认定说。为了节约司法资源和有效地解决成员资格纠纷案件，应该充分利用基层自治组织的管理能力与村民委员会的职责，进行自我管理。村民委员会是合法的自治组织，可以运用其职能对成员资格进行认定，使其认定程序步入正轨，走向合理规范化的道路。需要注意的是，不能以村委会某些干部制定的认定标准为准则，应当由村民委员会主持召开村民代表大会，采取无记名的方式进行投票表决，最后把认定结果进行公示，并写出举报电话。例如，长沙高新区麓谷街道金南村召开村民代表大会，表决通过金南村认定工作方案与程序(三榜公示)、村级认定工作小组成员。该村相关负责人表示：“本次资格认定工作尽管涉及面广、政策性强、情形多样、工作量大，但村委会从切实保障群众合法权益的目的出发，充分尊重历史和现实情况，结合相关政策和本村的实际，按照‘合法规范、程序到位、民主公开’的原则开展工作。”[3]取得了成功。村民代表大会的召开，表达了整个集体经济组织共同的意愿，弥补了制度的短板。通过召开村民代表大会，把问题解决在基层，有利于农村集体经济组织的经济发展，表现出问题解决得及时、有效性。如此一来，如同给整个集体经济组织所有成员的利益上了一把锁。这种认定标准不仅具有很强的实用性，而且理论中也是可行的。我们要发挥这位裁判员(基层自治组织或村民委员会)的职能，对成员资格认定提供真实有效的信息，以推动成员资格认定工作。

③法院认定说。我国《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，“……集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。……”由此可知，“该项法条依然保留村民取得土地承包经营权的重要前提条件，即法院对农村集体经济组织成员权的界定权利。”[4]另外，还可依据我国物权法第六十三条第二款的规定，“集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”[10]当集体经济组织成员权益遭到损害时，受害人可以向法院提起民事诉讼。当成员资格纠纷诉至法院后，法院可依法根据其职责对成员资格进行界定。此外，仲裁机构作为准司法机关，应该承担起社会责任，在仲裁前可对成员资格进行审查界定。

4 农村集体经济组织成员资格认定的“得”与“失”

4.1 取得农村集体经济组织成员资格的情形

4.1.1 由法律行为取得

①自然取得，即出生取得。父母属于农村集体经济组织成员，子女出生后，便可依法取得该集体经济组织成员资格，无须积极作为。此外，我国婚姻法第二十五条规定，“非婚生子女享有与婚生子女同等的权利，任何人不得加以危害和歧视。”由此可知，婚生子女与非婚生子女都可以获得父母所在集体经济组织的成员资格。

②通过领养关系取得。依据我国收养法，通过合法程序领养子女，经过变更登记，被领养子女可获得领养父母所在集体经济组织的成员资格。

③通过婚姻关系取得。“女嫁男”情形下，女方出嫁后，其在原集体经济组织的成员资格就会丧失，但可通过婚姻关系在男方重新取得与男方同样的成员资格。另外，“入赘男”情况下，部分法院认为“入赘男”可参照“出嫁女”的相关规定，通过婚姻关系取得与女方同样的成员资格。值得注意的是，对于“出嫁女”和“入赘男”应同样适用的原则，一方出嫁后或入赘后，其在原集体经济组织的成员资格自然丧失。

4.1.2 基于客观原因取得

①原始取得。通俗地讲，从农业化运动开始到目前的农村集体经济组织，农业化运动建立时加入集体组织，属于原始取得。

②因国家政策取得。国家为集体利益的发展而做出“迁入”或“合并”等政策，因此加入集体经济组织的，属于因国家政策取得成员资格。例如，新疆建设兵团人口迁移和国家工程发生的人口迁移等，迁移后可以获得迁入集体经济组织成员资格。

4.2 丧失农村集体经济组织成员资格的情况

①因死亡而丧失。被法律宣告死亡或自然死亡的成员，因丧失民事主体资格，民事权利能力和民事行为能力终止，其集体经济组织成员资格随之自然丧失。

②因户籍变动而取消。第一，因户口迁出集体经济组织或变更户口性质(从农业户口转变为非农业户口，当然包括国家公务员取得事业编制)。城市各项基础设施比较健全，为了获取更好的教育、住房和提高生活条件，以及获得良好的发展前景，大量的农村人员涌入城市，从农业户口转为城市户口，脱离了集体经济组织，实现了农民向市民的转化，这些人的成员资格自然应被取消。另外，从社会公平角度而言，农转非后取得城市保障，所在原集体经济组织的成员资格也必须取消，不得享有双份受益权。第二，因国籍变动而丧失。农村集体经组织是我国社会发展的阶段性产物，只有中华人民共和国国籍的公民，才能够享受此待遇，一旦失去中国国籍，其农村集体成员资格也就不复存在。

③因国家政策或法律关系变更、解除而丧失。第一，随着我国综合国力的不断提升与经济社会的转型升级，国家会根据社会发展需要取消或合并某个农村集体经济组织，这时，被取消或合并的集体经济组织成员资格也将会发生变化。第二，因离异后再婚、收养关系解除，由社会福利院收养或者被集体经济组织以外的公民收养而丧失。部分成员的资格会随着法律关系变更而变动，若法律关系不存在了，他们的成员资格将会因此而丧失。

5 对于特殊群体成员资格认定的界限

如何界定特殊群体(入赘男、出嫁女、在校大学生、服役军人、服刑人员、农转非、未就业)的成员资格，是当前亟须解决的重大问题。

笔者认为，对特殊群体资格的界定，应该以社会的公平和个人权利为出发点，这样才能体现“幸福国家”的精神，有利于百姓安居乐业。第一，对“入赘男”和“出嫁女”的认定。依据婚姻关系产生的法律事实，入赘男和出嫁女有权依靠配偶所在集体的土地，作为自己的生活保障，“无论其户口是否从原集体经济组织迁出，均应认定具有嫁入地的集体经济组织成员资格”[5]，但不能同时享受双份受益权。第二，在校大学生和服役军人，以及因上学农转非未实现就业者的认定。首先，对在校大学生而言，土地是他们的基本生活保障，应该保留成员资格。成员资格一旦丧失，将无法保障其正常生活，甚至严重影响其学业。其次，为了巩固我国的国防事业和国家人民财产安全，服役军人应当保留其成员资格(当然，军人干部应当除外)。对因上学办理农转非且没有就业的人员，应当依照宪法的社会经济权(物质帮助权)规定来保障其权利，继续保留原集体经济组织成员资格，同时，这也能表明我国对公民生存权的高度重视。第三，对服刑人员成员资格的认定。对服刑人员而言，保留其原集体经济组织成员资格，可以鼓励他们重新回归家园和社会大家庭，能够为给他们接受改造提供动力。为了和谐社会的构建，应当“以人为本”对服刑人员应该保留原来的集体成员资格。

6 结束语

农村的改革与发展，关乎整个国家的前途与命运。政府对农村的发展给予了极大的帮助，但由于城乡二元制结构，农村经济一直发展缓慢。政府应该继续为农村提供良好的发展环境，加大对农村的投资和政策上的支持。完善农村各项配套设施，确保农村集体经济组织成员资格认定的科学合理性。只有这样，才能够极大地增加农民的财产收入，激发农村的经济活力，使亿万百姓过上安居乐业的生活。

[1] 中国商报.农村集体经济组织成员资格认定亟待法制完善[EB/OL].(2015-06-03)[2016-09-09].http://finance.chinanews.com/fortune/2015/06-03/7319370.shtml.[2] 黄松有.最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用[M].北京：人民法院出版社，2005.

[3] 金南村推进农村集体经济组织成员资格认定[EB/OL].(2016-08-19)[2016-09-10].http://www.cshtz.gov.cn/art/2016/8/19/art_36_138421.html.

[4] 邓康.农村集体经济组织成员的认定[J].才智,2015(8):342-345.

[5] 罗田县人民法院.关于如何认定集体经济组织成员资格的参考标准[EB/OL].(2014-07-23)[2016-09-10].http://www.ltfy.gov.cn/html/201407/498.html.

REFLECTIONS ON THE PROBLEM OF MEMBERSHIPIDENTIFICATION OF THE RURAL COLLECTIVEECONOMIC ORGANIZATIONS

DING Qizhao

(School of Marxism, Henan University of Technology, Zhengzhou 450001, China)

The implementation of urban and rural integration policy has accelerated the process of urbanization in rural areas, and has also resulted in the expropriation of a great quantity of rural collective land. Consequently, the rural collective organizations have

a huge amount of compensation, but the compensation allocation depends on membership identification of the rural collective economic organizations. However, there are no related laws and regulations on how to identify the membership of the rural collective economic organizations, as a result, the rights and interests of some members of the rural collective economic organizations can not be effectively protected. In addition, in the current legal practice, there exist a lot of problems in dealing with this matter. Therefore, it is imperative to define the membership of the rural collective economic organizations. The paper briefly gives the concept of rural collective economic organizations based on the status quo of the rural collective economic organizations, spots the problems, classifies the "gain" and "loss" of the membership, explains in detail the way to identify the membership and puts forward relevant standards of identifying the membership of rural collective economic organizations.

rural collective economic organization; qualification cognizance; in-depth approach

2017-01-20

2015年国家社科基金青年项目：阶层分化背景下农村社会治理研究(15CKS022)

丁其兆(1989-)，男，河南范县人，硕士研究生，主要研究方向：马克思主义法学理论与当代中国的法学实践。

1673-1751(2017)04-0007-07

F325

A