农村最低生活保障制度：财政支付分析

李建秋

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

农村最低生活保障制度：财政支付分析

李建秋

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

农村最低生活保障制度属于公共产品，低保金的发放是其核心问题。通过分析农村最低生活保障制度的财政支付现状，发现存在资金投入不足、对象核定难、标准偏低、监督不到位等问题，并提出相应的政策建议。

贫困;财政支付;农村最低生活保障

农村最低生活保障制度(下称“农村低保”)是指国家或政府对农村收入低于当地规定的最低生活标准的居民，以发放现金的形式，向其提供一定数量的资助，以保证其及家庭成员的基本生存需要的一种社会救助制度。农村低保是保障农村居民生存的最后一道“安全网”，是社会保障体系的重要内容。而财政投入是农村低保正常运行的物质基础，是农村低保可持续发展的动力引擎。2007年国务院颁布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(下文简称“《通知》”)规定：“将低保资金列入各级政府财政预算。”[1]

学术界对农村低保财政方面的问题有一定研究。华黎认为，探讨结合财政体制的改革，构建资金供给机制，与城市低保对接，最终实现低保的城乡统筹[2]。陈少晖表示，应当明确界定各级政府的责任主体地位，充分发挥财政资金供给的主渠道作用[3]。毕红霞认为，通过对农村低保财政投入的数据分析，发现财政投入存在非适度性，并用恩格尔系数法探讨标准的适度性，从筹资制度、转移支付等方面提出相应的政策建议[4]。

学术界在这一领域的研究取得了一些成果，然而在农村低保财政支付的实证分析方面，选取的研究角度不太全面。本文从GDP与财政年支出、社会保险支出、保障水平、人均日消费标准等方面，分析农村低保财政支付的现状和不足，并提出相应建议。

一、农村低保财政支付的现状

(一)占GDP与财政支出的比例偏低

随着我国改革开放的推进，经济得到快速发展，GDP逐年增加，财政收入和财政支出也随之增加。根据民政部、财政部、国家统计局的数据，2010—2015年，农村低保的支出低于GDP的0.2%，占财政总支出的0.5%，比例偏低，年支出增量远远滞后于GDP、财政年支出的增量。

(二)与社会保险比相差甚远

社会保险与农村低保救助制度同属社会保障的组成部分，对农村居民的基本生活起到保障作用。根据民政部、财政部的数据计算，2013—2015年，在财政预算支出中，农村低保的预算年增长和年增长率分别是社会保险的1/15和2/3。在金融危机、物价上涨等情况下，造成农村低保水平的下降，影响低保者的生存需要。

(三)人均保障标准偏低且城乡差距大

按照国际贫困线标准，政府对低保人口的救助力度在0.5倍左右，即救助水平达到当地农民人均纯收入的50%能够有效保障低保群体的基本需要[4]。根据民政部、国家统计局的数据得知：2011—2015年，低保救助水平的理论国际标准分别约3 489元、3 959元、4 448元、4 946元、5 386元，平均年增长474元，年增长率约11.48%；城市低保人均水平分别约3 451元、3 961元、4 480元、4 926元、5 401元，年增长488元，年增长率约11.88%；农村低保人均水平分别为1 718元、2 068元、2 434元、2 777元、3 182元，年增长366元，年增长率约16.69%。由此可见，我国农村低保水平低于理论标准与城市低保，且城乡之间的差距较大。根据民政部的数据，2016年5月份的农村低保金约151元。按照世界银行最新规定的人均日消费标准1.9美元[5]，当月美元人民币汇率均价为6.53[6]，以31天计算，人均月消费标准约384元。可见，我国农村低保水平未达到世界银行所规定的人均日消费标准的一半。

二、农村低保财政支付存在的不足

(一)保障资金来源单一

社会制度的贯彻实施，需要有足够的资金作为保障，农村低保也不例外。虽然国务院颁布的《通知》明确规定：“农村低保的资金以地方为主，列入地方各级财政预算，中央对财政困难的地区给予适当的补助，借助社会力量为农村低保捐赠与资助。”[1]但是，该通知未说明地方各级财政预算的比例；鼓励和引导社会力量资助农村低保，但该项制度运行至今，未曾有机构披露社会资金注入农村低保的信息。可见，我国农村低保的资金来源于财政，比例不明确且偏低，资金筹集方式单一，若财政资金不到位，会影响低保者的生存需要。

(二)保障对象核定难度大

农村低保资金足额发放到低保者手上，才算实现该制度的目标。但做到这一点存在较大难度，因为低保对象核定难。《通知》规定：“低保对象家庭年人均纯收入低于当地低保标准的农村居民。”[1]“要根据受保障者的家庭经济状况的变化，及时按要求办理手续。”[1]但家庭经济调查程序是申请者向当地乡(镇)民政部门提出申请，民政部门派出工作人员调查。缺乏专业的机构影响调查评估结果的真实性。如新出现的满足低保的人或家庭，没有被纳入低保范围内；应该停保的人或家庭，却依旧享受低保的待遇。

(三)保障标准偏低

与国际规定的标准或世界银行规定的人均日消费标准相比，我国农村低保的保障标准偏低。而农村低保标准的适度性是衡量该项制度是否有效的重要指标之一。若保障标准过高，容易成为“养懒汉”的工具；若标准过低，受保者的最低生存需要无法得到保证。因此，确定适度的农村低保标准，既要避免其产生负的效应，也要满足农村居民生存的最低需求。

(四)监督职能不到位

监督既可以督促制度的落实，又可以作为完善制度的信息反馈。农村低保的监督仍存在不到位的现象。基层民政部门是农村低保实施的主体部门，也是其监管部门，难以对制度实施做到全方位的监督。在制度执行中，出现原受保者获得稳定收入后，却继续领取低保金，而新出现的贫困户被排挤在外的问题。偏远山区因信息不畅通，仍存在 “关系保”“情保”的情况。这些都是监督不到位的结果，损害了低保的公平、公正。

三、农村低保财政支付的建议

(一)建立多元化的资金来源渠道

农村低保属于公共产品，决定其提供的主体是政府。政府既要履行自己的职责，也要建立多渠道的资金来源。加大财政预算，建立分级分担机制。以省级政府筹资为主，逐步提高农村低保省级的预算比例。市、县两级政府应根据财政承受力、当地农民人均纯收入及生存消费水平的状况，确定承担的比例。中央政府应根据国内生产总值，逐年增加财政预算投入，尤其是加大对贫困地区的转移支付力度，使这些地区贫困者的生存权能够得到保证。另外，可以适度划转部分国有资本经营收益或土地红利，保证制度资金的来源。

(二)完善低保对象的核定机制

完善农村低保对象的核定机制，既是维护农村贫困者生存权的保证，又是政府责任落实到位的体现。按照《通知》规定，低保对象的确定要通过层层审核。整个过程的周期较长，有时长达两个多月，使得陷入生存困境的居民面临很大压力。因此应缩短申请的时间，将县级政府的部分职能下放到乡(镇)一级政府，由乡(镇)民政部门直接对申请者进行相关的审核。若符合农村低保的条件，应该在7个工作日内发放低保金。通过银行账户监督低保金的领取情况，必要时进行走访、调查，对不再符合条件的，应及时取消其低保资格。

(三)健全保障标准调整机制

农村低保的保障标准应该控制在一个适当的范围，既能保证维持最基本的生活需要，又可以避免“养懒汉”的困扰。政府应健全保障标准的调整机制。由各省民政厅组织各级民政部门、相关专家及低保代表，根据当前的国民消费指数情况，研究确定本省的低保金标准。

(四)加强监督的力度

监督是农村低保落实到低保户手上的必要举措。审计部门要定期听取民政部门对农村低保金落实情况的汇报，审阅相关文件和资料，核对低保金有关的账目，核查低保资金的发放情况是否符合相关规定；监察部门要定期或不定期走访农村低保户，了解低保金是否全额发放，建立信息 “阳光工程”，坚决杜绝挪用、挤占的行为；上级主管部门要加强对下级部门及人员的监督，完善责任到人的工作机制，让工作人员认真履行职责；建立责任追查机制，只要发现违规违纪就一查到底，予以严惩，给工作人员画一条不可逾越的红线。

[1] 中华人民共和国国务院. 国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知[EB/OL]. (2007-08-13) [2017-03-20]. http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-08/13/ content_6524280. htm.

[2] 华黎. 城乡统筹下农村最低生活保障的财政学分析[J]. 铜陵学院学报, 2008(5)：27-28.

[3] 陈少晖. 农村最低生活保障制度建构中的公共财政职能定位[J]. 福州党校学报, 2009(4)：44-47.

[4] 毕红霞, 薛兴利, 李升. 论农村最低生活保障财政支持的适度性与政策优化[J]. 农业经济问题, 2012(1)：29-35.

[5] 新华社. 世界银行上调国际贫困线标准[N]. 福建日报, 2015-10-06(4).

[6] 2016年5月美元兑人民币汇率均价[EB/OL].(2016-06-02)[2017-03-20].http://www.chinaccm.com/36/20160602/3632_3430923.shtml.

(责任编辑：李翔)

Rural Minimum Living Security System: an Analysis of Financial Payment

LI Jianqiu

(College of Public Administration, Fujian Normal University, Fuzhou 350007, China)

The rural minimum living security system belongs to the public product, which determines that the payment of the low guarantee is its core problem. In this paper, the author gives a thorough analysis of the current situation of rural minimum living security system, and then identifies some problems, such as insufficient fund investment, difficulty to decide who should receive the fund, the low standard, inadequate supervision, and finally puts forward corresponding suggestions.

poverty; financial payment; rural minimum living security

2017-04-08

2013年国家社科基金青年项目“公共资源收益合理共享视角下的国有企业红利分配研究”(13CGL024)

李建秋(1991—)，男，福建长汀人，福建师范大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为社会保障。

F323.89

A

1008—4444(2017)04—0079—03