国家经济调节权独立性的宪制视角

胡国梁

（江西财经大学法学院，南昌330013）

国家经济调节权独立性的宪制视角

胡国梁

（江西财经大学法学院，南昌330013）

在全面深化改革背景下塑造市场与政府之间的关系，必须关注国家经济调节权这一支点。对国家经济调节权及其运作机制的理解会直接影响市场与政府之间关系的法律调整。既有研究对国家经济调节权的独立性证成尚不充分，可借用政治权力、经济权力和社会权力的分析框架予以补强。国家经济调节权的独立性能够在宪制框架中得到解释，而为实现对国家经济调节权的合宪性控制，也必须从完善既有宪法文本和激活宪法实施机制两个维度付出努力。

国家经济调节权；市场经济；宪法

党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定勾画了中国未来改革的蓝图，而这份改革蓝图中的焦点仍然是市场与政府之间关系的塑造。国家经济调节权是应矫正市场失灵需要而产生的，也是连接市场与政府间的重要支点，因此，正确塑造市场与政府关系的理论前提是对国家经济调节权的充分认识。从中西方国家经济调节权行使逻辑来看，权力行使的独立性较为突出，但对这种独立性如何解释以及如何在宪制框架下对其予以有效约束，理论上的关注依然不够。

一、权力分类理论重构下国家经济调节权的独立性

孟德斯鸠的三权分立理论虽然广为人知，但“孟德斯鸠对国家权力进行分类的18世纪中期，正值自由资本主义方兴未艾，国家不干预私人交易的自由放任理论是市场经济的立命之本，政府不轻易涉足私人经济领域”［1］。因此，孟德斯鸠权力分立理论仅仅局限于政治权力的场域，即对政治权力进行立法权、行政权和司法权的划分并予以相应的制衡式设计，而经济权力，即国家经济调节权并不在其考察视野之中。“政治权力是直接服务国家机器，组织国家机器正常运转的国家权力。经济权力则是直接服务于经济生活，组织经济生活正常运转的国家权力。”［2］段凡在《论权力应是公权力》一文中对权力的形态进行了理论重构，认为现实生活中的权力包括政治权力、经济权力和社会权力三种类型，其中经济权力即国家经济调节权。政治权力是以政治国家为基础，经济权力是以市场经济为前提，社会权力是以市民社会为依托，作为经济权力的国家经济调节权由此基于同政治权力和社会权力的差异获得独立性。由于国家经济调节权和社会权力差异明显，这里主要就国家经济调节权和政治权力进行比较分析。

（一）国家经济调节权与政治权力的产生动因不同

政治国家旨在通过聚合自然状态下原子式存在的个体，使个体让渡出一部分自然权利并将其整合成政治权力，以政治权力化解“人类生存困境”。市场经济则更加强调个体的自由与能动性，旨在通过意思自治、自由竞争等机制的设计，使结构在政治国家中的个体得到最大程度的释放，以市场机制化解“人类发展困境”。尽管这种市场机制在发展过程中因出现了垄断、不正当竞争等失灵问题而需要国家经济调节权的介入，但后者的介入也是以尊重市场机制为前提的，“更好发挥政府作用”的基础是“让市场在资源配置中起决定性作用”。正因如此，在我国过去的计划经济体制下，国家对经济进行管理的权力严格而言并不能称作国家经济调节权，而是政治权力在经济领域的表现，具有浓厚的政治色彩。

（二）国家经济调节权与政治权力的运行逻辑不同

“在洛克那里，政治权力产生于个体通过社会契约结成公民社会的过程中”［3］，而公民社会与民主价值又具有内在契合性，公民社会的有效运作也依赖民主理念的弘扬和民主制度的建构。亚里士多德有句名言：“人是天生的政治动物。”参与政治运作在亚氏看来似乎已经是一种自然权利，在进入政治国家之后，这一自然权利的实现必然要求政治权力在民主逻辑下运行。事实上，权力制衡机制的设计也是为了防范政治权力走向专断，损害民主价值。如今，不仅立法权的行使强调民主，连司法权也越来越多地被认为应当走向民主化。与政治权力运行的民主逻辑不同，国家经济调节权的行使更侧重的是效率价值。经济调节是一项非常专业的活动，离不开对经济规律的充分把握，因而，国家经济调节权只能交由精英群体来行使。另外，由于经济运行瞬息万变，国家在对经济调节过程中，必须紧盯经济发展态势并及时作出科学决策，效率要优位于民主。在国内外国家经济调节的实践中，出现了很多独立规制机构，这些独立规制机构通常享有准立法权和准司法权，这种设计也是为了防止民主泛滥给经济调节带来的消极影响。

（三）国家经济调节权与政治权力的利益追求不同

虽然从总体上讲公共权力所应追求的都是公共利益，但公共利益在具体权力运作中又具有不同的表现形式。国家经济调节权旨在矫正市场失灵，其所追求的是社会整体经济利益。在自由放任的市场机制下，每个人都只关注自己的眼前利益，虽然这也在一定程度上不自觉地促进了社会整体经济利益的实现，但在生产社会化以后，社会整体经济利益逐渐遭到了来自“无形之手”的损害，市场机制对社会整体经济利益的负面影响日益增大，以致深刻制约着市场机制本身作用的发挥。国家经济调节权的介入就是要努力消除市场机制的这种负面影响，维护社会整体经济利益。政治权力所追求的利益就比较复杂，有时表现为国家利益，有时表现为公共利益，有时甚至是国家利益或公共利益之名所掩盖下的政党利益或集团利益之实，难以一言以蔽之。问题的关键在于，国家经济调节权所追求的社会整体经济利益与政治权力所追求的利益时有冲突。一个典型的表现就是我国广泛存在的行政垄断行为，“作为转轨经济中的一种特殊现象，行政垄断主要依靠公共权力来获取产业的独占地位或达到区域市场封锁的目的”［4］，在维护本地行业利益的同时，却损害了整体经济利益。2014年9月，河北省政府就因规定“本省客路桥费半价，歧视外地车”受到反垄断执法机关的调查。

综合以上分析来看，国家经济调节权与政治权力存在多方面的不同，并且这些不同直接影响着制度实践，将国家经济调节权混同于政治权力之中不仅会影响两种权力的正常运行，还会影响经济体制向市场化合理转变的进程。“无论是宏观调控权还是市场规制权，都已经不同于传统的‘政治性权力’，而是各有其自身的特色。”［5］因此，承认国家经济调节权的独立性不仅在理论上具有重要意义，在促进以市场化为导向的经济体制改革和维护社会整体经济利益方面更具根本性意义。

二、国家经济调节权独立行使面临的宪制难题

（一）国家经济调节权独立行使与权力制衡

权力机制是人类政治文明的一项重要成果，对维护民族共同体的存续和发展具有重要意义，但权力对资源巨大的分配能力也容易被非法使用。阿克顿勋爵就曾指出：“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”［6］权力机制似乎就如一个潘多拉魔盒，人类政治文明的发展在很大程度上就是寻求更好的制度安排来控制权力的行使，“作为一个与‘人治’相对立的概念，法治本身就是为了通过法律遏制政府权力而不是为了通过法律管治普通民众而提出来的”［7］。人类经过不断的实践，探索出了对权力的多元化控制方式，其中最重要的就是权力制衡。权力制衡因而也成为现代法治的重要构成。国家经济调节权通常集准立法权、准司法权和行政权于一身，这与权力的分立与制衡要求存在内在的张力。在缺乏相应制衡的情况下，国家经济调节权是否会一家独大，不断自我膨胀？如果接受国家经济调节权的独立行使，那是否意味着权力制衡理念不再适用？进言之，如果权力制衡理念不再适用，是否需要对既有的政治结构予以重新安排？又以什么样的理念予以安排？这可能都是我们需要直面的问题。

（二）国家经济调节权独立行使与多数意志

现代法治的一条基本规则是，国家权力总体上应当为人民所有，权力的行使应当体现多数人民的意志。这既是法治的内在要求，也是民主的必然指向。如果强调国家经济调节权特定机构独立行使，多数意志能否得到体现就可能存疑。有学者曾指出：“独立规制机构的创设和构造是向非代表多数的机构授权的典型例子。”［8］这似乎进一步强化了这种担忧。国家经济调节权的独立行使到底是独立到何种程度？这种独立是否会脱离多数意志，脱离人民的控制？如何保障这种独立性的权力始终致力于维护社会整体经济利益？显然，要证成国家经济调节权的独立性也必须对这些问题予以回答。

（三）国家经济调节权独立行使与宪法文本

如前所述，国家经济调节权产生的重要背景是生产社会化及其所带来的市场失灵，但这只是对各国国家经济调节权理论上的一个总体描述，国家经济调节权的制度实践还必须回到各国具体的制度环境中去，其中最重要的就是宪法制度。尤其是在有成文宪法的国家，如何在宪法文本中找到国家经济调节权及其独立行使的依据至关重要。如果这样一种极为重要的经济权力在宪法上找不到依据，不可避免地会有违宪嫌疑。从我们国家的情况来看，是否能够从现行宪法条文中寻找到国家经济调节权及其独立行使的依据呢？如果在宪法文本中找不到关于国家经济调节权直接或间接的规定，该如何处理其与宪法文本之间的关系呢？党的十八届四中全会前所未有地专门以依法治国为主题，依法治国首先是依宪治国，依宪治国首先要“认真对待我国宪法文本”，“突出宪法的调整功能与社会问题的宪法化，在宪法与社会的互动中实现社会治理方式的法治化”［9］。因此，如果不能将国家经济调节权与我国宪法文本予以对接，自然会引起人们对宪法实施与法治建设的隐忧。

三、国家经济调节权独立的合宪性论证

李培才在讨论政府干预经济的权力时指出：“作为政府权力合法性的效力来源，在文本的意义上，应当在宪法上——不论是通过解释宪法、修改宪法，还是制定新的宪法——获得充分的效力根据。”［10］但通常认为，解释宪法或合宪性解释是针对某一具体的法律规范，解释主体是具有宪法解释权的特定机构。由于这里主要是从学理的角度对国家经济调节权的合宪性问题进行分析，为避免造成不必要的混淆，本文遂采用合宪性论证的提法。

王名扬先生在介绍美国行政法的时候专门对行使国家经济调节权的独立规制机构的合宪性予以了分析：“美国最高法院从未认为独立控制委员会的法律，由于规定权力混合而违反美国宪法。”［11］原因在于美国最高法院并不是僵化地理解分权原则，而是根据实践的需要作灵活解释，并且权力的混合在既有的宪制结构中是可控的，如果独立规制机构有侵害个人权利和自由之嫌，最高法院可以对其进行合宪性审查。虽然以上是从权力混合的角度来说明国家经济调节权的合宪性，但所给出的理由同样可以用来说明权力制衡问题。虽然国家经济调节权具有独立性，并应主要由处于独立地位的机构来行使，但其仍然要受到制约：一方面，如果个体的权利受到了国家经济调节机构的具体侵害，个体可以经由诉讼维护自己的合法权益，法院可以对国家经济调节机构的某一具体行为予以审查并作出裁决；另一方面，在建立了违宪审查制度的国家，国家经济调节机构的抽象行为如果违背了宪法，显然会受到违宪审查机构的审查。

宪法既是多数意志的体现，也要保障多数意志的贯彻，因此，多数意志也可以说是宪法精神的重要内容。多数意志的贯彻在不同国家会有不同的表现形式。在大国中，多数意志通常只能通过间接的方式来表达。多数意志体现了民主价值，但从东西方历史来看，民主不仅包括多数民主，也包括精英民主。我们至少可以认为，精英政治不仅并不必定反民主，而且可以在一定程度上纠正多数民主所带来的弊端。如前所述，国家经济调节权并不是一项简单的政治权力，其所具有的经济色彩要远远浓于政治色彩，因此，单纯以多数意志这种具有浓厚政治色彩的话语来叙述国家经济调节权的问题并不十分妥当。国家经济调节权的独立性很大程度上是源于其固有的专业性，这种专业性就决定了决策权必须掌握在少数精英人士的手上。而且经济发展本身可以说是瞬息万变，决策及时与否所产生的经济后果可能天壤之别。因此，国家经济调节权的独立行使并不是站在多数意志的对立面，而是力图矫正多数意志在某些领域可能具有的盲目性。事实上，从国家经济调节权的具体行使来看，它也并不完全排斥多数意志，因为国家经济调节权的行使机构通常是委员会制，而非首长负责制，“在委员会的运作中，不仅每个委员都有发表意见的权利，而且把充分的表达、商议作为其正确运行的基本要求”［12］。因此，国家经济调节权的独立行使并没有背离多数意志的宪法精神。

四、国家经济调节权的合宪性控制

（一）合宪性控制之一：宪法既有文本的完善

要实现对国家经济调节权的合宪性控制，我们首先必须检讨和反思宪法文本的既有规定，通过查漏补缺对其予以完善。虽然前文的论述已经表明，国家经济调节权及其独立性可以获得合宪性论证，但也必须承认，这种论证依然略显单薄，这并非（至少并非主要）由于论证进路存在问题，而在于论证的依据本身有待改进。前文对国家经济调节权独立行使的论证主要从比较抽象的宪法精神角度展开，并且侧重的是从反面论证，因为从宪法文本的正面路径是很难走下去的。国有经济在国民经济中占主导，那么到底是在商业性领域还是在公益性领域占主导呢？在我国市场经济体制越来越完善的背景下，这一问题必须在宪法上作出明确的回答。而作为当今最重要的宏观调控机构，中国人民银行的地位与职权在宪法文本中也没有得以规定。虽然宪法是根本法，考虑到宪法的稳定性和权威性，规定得比较抽象有其合理之处，但对这些涉及国家权力和社会经济的重大事项也有予以进一步细化的必要。

另外，对国家经济调节权的合宪性控制同我们对政府与市场关系的认识密不可分。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”此前，我们对市场在资源配置中的作用经历了“辅助性作用”（1982年）、“基础性作用”（1992年）、“更大程度上……的基础性作用”（2003年）、“更大程度、更广范围……的基础性作用”（2012年）的嬗变，对市场在资源配置中作用认识的深化也相应地被反映在宪法文本之中。“市场在资源配置中起决定性作用”的认识相比此前认识而言，又是一次质的飞跃。与“市场在资源配置中起决定性作用”相辅相成的是“更好发挥政府作用”，可以清楚地看到，政府发挥作用是在市场起决定性作用的前提之下，政府发挥作用是为了弥补市场决定性作用的不足，而这恰恰就是国家经济调节权的产生逻辑。前文已述及，市场失灵决定着国家经济调节的基本动因、基本范围和基本手段，因此，无论是“市场在资源配置中起决定性作用”还是“更好发挥政府作用”都是对国家经济调节权的限定。进而，从国家经济调节权合宪性控制的角度而言，有必要考虑将“市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”以妥善方式纳入宪法文本中来，作为对国家经济调节权总体上的合宪性控制。

（二）合宪性控制之二：宪法实施机制的激活

宪法的价值不仅在于以静态的方式划定国家的权力边界与肯定公民的基本权利，更在于经由动态的实施来真正实现对国家权力的制约和对公民基本权利的保障。韩大元教授在回顾“八二”宪法的实践后也指出：“宪法实施是维护社会共同体价值的基础与过程，宪法实施状况决定了转型时期能否在根本价值层面上维护国家的稳定和社会的良好发展。”［13］可见，宪法实施不仅关涉宪法本身的权威，更关涉整个社会共同体的塑造与发展。国家经济调节权旨在维护社会整体经济利益，通过推动国家经济调节权宪法规定的实施对其予以合宪性控制的意义自然不言而喻。

对于宪法实施，苗连营教授进行了比较形象的概括。他认为宪法实施的“关键在于通过对公权行为的合宪性进行审査与监督以保护公民权利不被漫天飞舞的权力之剑所击伤”［14］。这一概括既道出了宪法实施的根本目的在于保护公民权利，也指出了宪法实施的基本机制包括审查与监督。本文主要从国家经济调节权合宪性控制的策略性角度对宪法实施机制予以分析。通常认为，宪法实施存在“政治化实施和法律化实施的双轨制”［15］，而从我国的经验来看，宪法的法律化实施机制更显薄弱，在此主要从这一角度切入。

1.立法主体的实施。从已有关于宪法实施的研究成果来看，宪法的法律化实施有消极性实施和积极性实施之分，“在宪法的积极性实施过程中，立法机关以宪法为依据制定法律的实施方式最为典型”。我国宪法被称为“母法”、“根本法”，是其他法律制定的依据，其他法律在立法宗旨里面通常有“根据宪法，制定本法”的表述。宪法的规定比较抽象，宪法的具体落实离不开具体法律的规定，因此，根据宪法制定相应法律也是宪法实施的重要机制。宪法中关于国家经济调节权的规定要得到有效实施也离不开具体法律的制定。从我国当前立法体系来看，以《反不正当竞争法》《反垄断法》《消费者权益保护法》等为主的市场规制法体系相对比较完善，国家投资经营领域的法律相对比较薄弱。从国内外经济发展趋势来看，宏观调控将成为国家调节经济的主要方式，因此，宏观调控领域迫切需要一部基本法，而这在我们既有的法律体系中也是阙如的。习近平总书记在党的第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话时强调，要“把权力关进制度的笼子里”。要做到这一点，首先就要造好“制度的笼子”，要实现对国家经济调节权的合宪性控制，首要任务依然是以宪法为依据完善国家经济调节权的立法体系。此外，如果承认国家经济调节权的独立性，最理想的制度设计是国家经济调节机关对立法机关负责，在这种理想的制度设计中，立法机关就还负有对国家经济调节权行使的合宪性审查职责。

2.司法主体的实施。论及司法主体与宪法实施，我们自然会联想到法院的违宪审查，尤其是美国联邦最高法院由马伯乐诉麦迪逊案所开创的违宪审查权。但也有学者认为，“严格说来，违宪审查并不是宪法实施的方式，而是宪法实施的保障”［16］。无论是宪法实施的方式还是宪法实施的保障，都可以认为是宪法实施的机制。因此，在建立了以法院为违宪审查机关的国家或地区，通过法院来实现对国家经济调节权的直接合宪性控制并无不妥。美国罗斯福新政的一些措施就曾被联邦最高法院判定为违宪。虽然总统和联邦最高法院的关系此后有所缓和，但联邦最高法院对国家经济调节权形式上的合宪性控制依然存在。我们国家法院并没有违宪审查权，在判决依据中也不能直接援引宪法，此前最高人民法院关于被称作宪法司法化第一案的“齐玉苓案”的批复被废除便是明证。但存在的未必就是合理的，我们依然可以为法院（至少是最高人民法院）争取违宪审查权进行努力。从当前的情况来看，由司法主体实现对国家经济调节权的合宪性控制也并非“穷途末路”。虽然要实现司法主体对国家经济调节权直接性的合宪性控制在现有体制安排下不被允许，但间接性的合宪性控制还是有较大空间的。所谓间接性的合宪性控制是指，法院可以对一般法律做合宪性解释，并以经由合宪性解释的法律实现对国家经济调节权的约束。

3.公民个人的实施。随着国家治理现代化理念的提出，越来越多的人关注到公民在国家治理中的主体性存在，例如杨武松认为，“从我国宪制看，公民是政治人、经济人、道德人的集合体，在国家治理中具有相应的影响力”［17］。国家治理是一项涉及经济、政治、社会等各方面的系统工程，无论从经济、政治还是社会角度来看，作为旨在维护社会整体经济利益的国家经济调节权都是国家治理工程中的重要一环。国家治理现代化背景下国家经济调节权的行使自然离不开公民参与。此外，如果承认公民在国家治理中的主体性存在，还必须承认公民在宪法实施中的主体地位，因为宪法实施也是国家治理的重要构成。对于公民行宪的主体地位，著名宪法学者张千帆教授鲜明地指出：“如果说规定公民义务的普通法律离不开政府的强制实施，那么规定政府义务的宪法不可能单纯依赖政府实施，而必须依靠人民的积极实施。”［18］我国《宪法》序言中也明确规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”综合以上两点可以看出，公民在推动宪法实施，实现对国家经济调节权的合宪性控制方面的力量也不容忽视。前面提到，苗连营教授将宪法实施机制概况为“审查和监督”，如果说“审查”可由立法主体和司法主体来承担的话，那公民则在“监督”方面大有可为，公民行宪本质上也是对权力的监督。

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The Perspective of Constitutional on the State Econom ic Regulation Power Independence

HU Guo-liang

（Law School，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013，China）

Under the background of comprehensive deepening reform，shaping the relationship between the market and the government，people must pay attention to the fulcrum of national economic regulation rights. The understanding of the national economic regulation rightand its operation mechanism will directly affect the legal adjustment of the relationship between the market and the government.The existing research on the independence of national economic regulation right is notenough，which can be strengthened by the analytical framework of political power，economic power and social power.The independence of the state economic regulation power can be explained in the constitutional framework，and for the realization of constitutionality control of state economic regulation power，effortsmust also bemade to improve both from the two dimensions of the constitutional text and constitutional enforcementmechanism to be activated.

the state economic regulation power；market economy；constitution

D922.29

：A

：1672-3910（2017）03-0096-06

10.15926／j.cnki.hkdsk.2017.03.017

2016-12-08

胡国梁（1989—），男，江西泰和人，博士，讲师，主要从事经济法研究。