中国法治政府建设新举措——《法治政府建设纲要（2015—2020年）》之解读

杨彬权

（河南科技大学法学院，河南洛阳471023）

【法坛论衡】

中国法治政府建设新举措
——《法治政府建设纲要（2015—2020年）》之解读

杨彬权

（河南科技大学法学院，河南洛阳471023）

中共中央和国务院联合颁布的《法治政府建设纲要（2015-2020年）》不仅为2020年中国基本建成法治政府指明了方向和道路，而且为基本建成中国法治政府规定了许多新举措。《纲要》规定的这些新举措为行政机关依法行政和基本建成法治政府提供了手段保障。只有善用和综合利用这些新型手段，才能如期实现法治政府基本建成的宏伟目标。

法治政府；依法行政；《纲要》

为了深入推进依法行政，加快建成法治政府，2015年12月底，中共中央和国务院联合颁布了《法治政府建设纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》本身虽是一个纲领性文件，但为加快建设法治政府奠定了思想、制度和组织三个方面的根基［1］。为了将我国政府建成一个法治政府，《纲要》在第2部分花费了大量笔墨围绕法治政府建成的七大标准提出了许多具体可行的措施。这些措施中有些已经在我国的相关法律、法规或者规范性文件中有所体现，但《纲要》进行了细化且提出了新的要求，也有一些措施是《纲要》首次提出的。这些措施都是我国建成法治政府必不可少的利器。总揽《纲要》，笔者认为以下十大措施是建设法治国家新的重要举措，也是未来我国行政法学研究的重点内容，值得引起行政法学人的关注。

一、大力推行清单管理模式

清单管理模式是当今世界上通用的一种行政治理模式，它是对行政权力边界的初步圈定，也是政府职能转变和行政管理体制改革的新趋势。自从2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式以来，直到上海、海南等“自贸区”的建立，清单管理模式成为中国一种新型的圈定行政权力、明确行政权力与责任的新举措或新制度。清单的意义并不仅仅在于列出禁止或限制的投资领域目录，或者明明白白地表明政府具有哪些权力与职责，更重要的是管理方式和管理思路的演变。对于负面清单来说，凡是没有在清单上列明的事项，都是人民可以所为的，也即“法不禁止即允许”；对于正面清单来说，凡是没有在清单上列明的事项，都是国家所不能为的，也即“法无授权不可为”。由于清单管理模式具有具体、明确和实操性强等特点，也是有效规范行政权力运行的工具，所以《纲要》强调，要大力推行权力清单、责任清单、负面清单、收费清单、职业资格目录清单等制度，并实行动态管理。在这些清单模式中，政府权力清单模式甚为重要。“政府权力清单制度就是在对各级政府及其工作部门所掌握的各项公共权力和职能进行统计、分析和综合考量的基础上，厘清各项权能的适用条件、行使边界、使用限度及运行程序等，形成清晰的目录清单并以一定方式公之于众的一种制度。这一制度从确权、放权、限权、晒权、制权等多个维度为行政权划定合理疆界，并将行政权力的设定和运行过程置于多方监督的平台之上，从而实现行政法治的目标。”［2］167为了达到上述目标，《纲要》首先对权力清单的实施和完成作了部署。《纲要》要求在全面梳理、清理调整、审核确认、优化流程的基础上，将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式。同时要求省级政府、市县两级政府分别于2015、2016年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作，并积极开展编制国务院部门权力和责任清单试点工作。

为了促进经济发展、开放市场、杜绝违规收费，《纲要》对负面清单和收费清单模式的实施和法律效果也作了明确规定。《纲要》要求实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域；建立行政事业性收费和政府性基金清单制度，清理、取消不合法、不合规、不合理的收费基金项目，公布全国性、中央部门和单位及省级收费目录清单，减轻企业和公民负担。2015年年底前，凡是没有法律法规依据且未按规定批准、越权设立的收费基金项目，政府提供普遍公共服务或体现一般性管理职能的行政事业性收费，没有法定依据的行政审批中介服务项目及收费，国家一律取消；擅自提高征收标准或者扩大征收范围的，一律停止执行。《纲要》对多种清单模式的强力推行，目的就是让各级人民政府及其职能部门树立“清单之外无权力，清单之外是雷区”的清单理念，并严格依据法律和清单行政，力争2020年基本建成具有中国特色的法治政府。

二、创新市场监管方式和社会治理模式

传统的市场监管方式一般都是重事前监管，而轻事中、后续监管。这种监管模式抑制了市场的活力，打击了投资者的积极性，扭曲了市场资源的合理配置。为了改革管制模式，保障市场的公平竞争，《纲要》明确规定，要加强事中事后监管，创新市场监管方式，完善市场监管体系，建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动、协同监管机制，实行综合监管，推广随机抽查，探索“智能”监管。清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除部门保护、地区封锁和行业垄断。深化商事制度改革，继续清理工商登记前置审批，加快工商登记后置审批改革。为了进一步推进工商注册登记制度便利化，《纲要》要求各级政府2015年年底前实现工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”“一照一码”。推行电子营业执照和全程电子化登记，实行“一址多照”和“一照多址”。同时为了增强社会信用和信息共享，《纲要》规定，必须要加强社会信用体系建设，建立健全全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，推进企业信用信息公示“全国一张网”建设，依法保护企业和个人信息安全。完善外资管理法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期。健全对外投资促进制度和服务体系，支持企业扩大对外投资，推动装备、技术、标准、服务走出去。此外，由于行政国家的传统管制的无效、无能、不民主以及规则制定程序僵化、实施前后矛盾、强制执行时有时无，合作治理将成为行政法管制革新的最佳模式［3］。为了落实合作治理理念和改善公共服务的质量和高效提供，《纲要》要求，加强社会组织在提供公共服务中的作用，推进公共服务的民营化或政府与社会合作模式，也即PPP模式。在未来很长的一段时期内，由于财政吃紧、行政效率低下等方面的压力，政府与社会合作模式（PPP模式）将是中国政府“撬动私企资源的杠杆”［4］和推动“管理改革的一种工具”［5］。

三、确立行政法规、规章和规范性文件的清理长效机制

法治政府的基本建成离不开科学的、完备的具有可操作性的行政法体系的促进和保障。尽管中国特色的社会主义法律体系已经基本形成，但立法方面仍存在许多问题，例如下位法与上位法的冲突与矛盾，特别法与一般法的冲突与矛盾，上级机关的规范性文件与下级具有法源效力的法之间的冲突和矛盾，特别是调整同一类或相同关系的新的规范性文件出台后，原先的旧的规范性文件长期得不到及时有效清理，严重影响了规范性文件的系统化和统一性。为了解决此问题，《纲要》确立了规范性文件清理的长效机制。根据《纲要》之规定，全国实行行政法规、规章、规范性文件目录和文本动态化、信息化管理，各级政府及其部门要根据规范性文件立、改、废情况及时作出调整并向社会公布。确立和实施行政法规、规章和规范性文件的清理长效机制，可以为行政机关依法行政提供有效的确定可靠的法源依据，从而使行政机关不再为适用法律犯难，不再为适用法律而影响行政效率，最终真正地做到法律条文适用的正确、合法与正当。

四、加强中国特色新型智库建设

智库，也称思想库，是指稳定的、相对独立的政策研究机构及其成员运用科学的研究方法对广泛的公共政策问题进行跨学科的研究，并在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提出咨询与建议的一种社会组织［6］。它把各学科的专家学者聚集起来，运用他们的智慧和才能，为社会经济等领域的发展提供满意方案或优化方案，是现代行政管理体制中一个不可缺少的重要组成部分。“虽然传统行政法对于行政官僚的定位也是‘专家’，但由于科技全球化的迅猛发展，在专家知识上的进展与汲取，官僚体制内的专家通常无法与官僚体制外的专家相媲美。”［7］因此，“即便传统行政法已经将官僚视为专家，全球化还是带给这些行政内部专家相当大的压力，以寻求体制外专业人士的协助”［8］。正是在全球化冲击和行政官僚体系单方难以应对的背景下，2015年1月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确提出，到2020年，统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系，重点建设一批具有较大影响力和国际知名度的高端智库，造就一支坚持正确政治方向、德才兼备、富于创新精神的公共政策研究和决策咨询队伍，建立一套治理完善、充满活力、监管有力的智库管理体制和运行机制，充分发挥中国特色新型智库咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等重要功能。中国特色新型智库是继国家立法权、行政权、司法权、新闻媒体监督权之后的第五大权力，是建设法治政府必须具备的人力资源条件，是法治政府建设的基本保障措施。正因为智库对政府依法行政和法治政府建设如此重要，所以《纲要》明确提出，要加强中国特色新型智库建设，建立行政决策咨询论证专家库。对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构进行论证。选择论证专家要注重专业性、代表性、均衡性，支持其独立开展工作，逐步实行专家信息和论证意见公开。落实重大决策社会稳定风险评估机制。

五、严格实施终身责任追究制度和责任倒查机制

“在民主政府体制下，政府必须对人民负责，责任政府构成民主政府的基本特征，责任行政成为民主政府的基本要求。按照人民主权理论，人民有权利推翻一个专制政府，也有权利改变一个不能对人民负起责任的政府。”［9］166“法治政府应当表现为有限政府、适度政府、开放政府、信用政府……责任政府，没有责任政府，不可能建立法治政府，实际上也不可能有真正的法治。”［9］167因此，在一个负责任的全面实现法治的国家，政府必然要对制定的公共政策和作出的行政行为负责，如果议会或代表机关对其不满意或者他们不当行使职权，都应承担相应的责任。然而我国政府自古以来责任意识都比较淡薄，每逢遇到对自己不利的事情或者追究责任的情况发生时，不是进行认真检讨和自我剖析，而是急于撇清自己应该承担的责任。在出现了应该追究责任的情况时，通常都是在位时追究，不在位时不追究；在追查责任时，通常只是追究直接责任人，而不追究间接责任人，导致责任追究追查不彻底，不严肃，敷衍了事。针对我国政府承担责任不力、责任追究不到位的状况，《纲要》明确要求，健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的党纪政纪和法律责任。只有用“责任”之绳索限制住政府那双张牙舞爪的手，才能使其真正做到依法行政，也才能真正地实现“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

六、建立行政执法信息公示共享平台

在现代社会，“所有行为，不论是行政的行为与个人的行为，均以信息取得作为前提”［10］。故此，公民要对行政机关的行政执法行为进行监督，必须先行取得行政机关所拥有或获得的事关公众利益的信息。然而要获得行政执法的相关信息，必须通过信息的公开或披露途径。信息的公开和披露是公民对行政机关进行监督的媒介和途径，也是透明度原则的具体要求。行政执法信息公示共享平台就是行政机关信息公开和披露的平台，是行政机关主动接受社会监督的路径，也是国家机关相互之间网上信息共享的平台。鉴于我国的行政执法信息平台建设尚处于起步阶段，全国绝大部分省市尚未建立或正在建设行政执法信息平台，《纲要》要求推行行政执法公示制度，加强行政执法信息化建设和信息共享。《纲要》要求有条件的地方和部门于2016年年底前要建立统一的行政执法信息平台，完善网上执法办案及信息查询系统，强化科技、装备在行政执法中的应用。总之，行政执法信息平台的推行和建设，以及现代化的科技装备的配备，对于国家机关之间合力打击违法行为、保障公民监督权、促进行政机关依法行政、防止权力腐败起着举足轻重的作用。

七、大力推广和使用非强制性执法手段和软法手段

传统的行政执法常常采用“命令—服从”式的高权行政手段，这种行政执法手段常常采用强制的控制的方式要求相对人遵守法律法规，往往会遭到相对人的对抗、不服从和不接受。尽管“一个人有了刺刀可以做很多事情，但是要长久地依靠它却是不行的”［11］。“国家制定的法律必须得到人们的接受，才能获得完全的持久的效力。”［11］为此，现代法治国家纷纷采用非强制性的执法手段来完成行政任务。所谓非强制性的执法手段，也即柔性执法手段，它是一种相对宽容和温和的执法措施，寓行政执法于说服、协商、帮助、引导、鼓励和示范中，在行政执法过程中，引导、支持、帮助和奖励多种手段并用，削弱、抵消行政权力原有的伤害力，减少行政执法过程的成本代价，避免行政权力滥用，能够获得当事人的支持和配合。“伴随着行政专制主义的退缩与行政民主性的逐步增强，从总的发展趋势来看，强制性行为的适用空间会逐渐缩小，而非强制性行为的适用空间会逐步扩大。由此看来，在采用权力行政行为方式与柔性行政行为方式能达到与预期相同的行政管理目标时，非强制性的行为方式应为首选，这有助于调动行政相对人的积极性，降低行政成本，提高行政效率，减少行政纠纷，保持社会和谐。”［2］152正是由于非强制性执法手段的发展必然性和具有的众多优点，《纲要》明确规定，推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段。

除此之外，《纲要》对“软法”的治理手段也作了规定。法治政府的治理不仅要靠国家的“硬法”，更要靠各种“软法”来治理。所谓“软法”就是立法机关没有遵循宪法程序和其他的正式程序或者条件而制定和颁布的规则，该规则由于缺乏必要的程序或者条件而无法定的约束力［12］97。软法不仅能以较低的成本实现同硬法同样的效果，而且可以激发人们对未来可能颁布的硬法的讨论和分析［12］121-123。正因为软法具有的这些优点以及硬法的昂贵、严苛和死板，软法治理逐渐成为政府治理的必要手段。为了达到法治政府的软法之治，《纲要》明确要求，要推进社会自治，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等具有软法特征的社会规范在社会治理中的积极作用。当然，强调非强制性手段和软法手段在法治国的使用，并不能忽视和有意架空硬法的作用。“国家不是，也不可能只有一只手。它有两只手，一只管拿，一只管送——换句话说，它有一只粗暴之手，也有一只温柔之手。”［13］所以，法治政府的基本建成要依靠多种手段软硬兼施，刚柔并济，协同配合。

八、加快政府守信践诺机制和公务员诚信档案建设

俗话说：“人无信，则不立；国无信，则必废。”诚信无论对国家和个人来说都是非常重要的，它不仅是政府对国家事务和社会事务进行有效管理的前提和基础，更是政府“稳定政局和发展公共事业的保证”［9］148。诚信政府是法治政府建设的应有内涵之一，也是政府依法行政的一个基本要求。一个不遵守诚信，不认真践行自己诺言的政府，也绝对不是法治政府。“政府失信所带来的损失不仅是短期内的经济损失，更是长远的信誉损失。因为个人之间的不守信只会损害当事人双方，而政府的失信则会影响社会公众，降低政府的公信力，不仅会割裂政府与民众的互信关系，还将背离政府行政目标，损害行政效率。”［9］150因此，要建成法治政府，必须打造一个诚信的政府。而且政府信用是一个国家社会信用体系的核心基石，没有政府信用就不可能有其他的社会信用。虽然我国的相关法律也规定了信赖保护原则，以防止行政机关不守信用，但现实情况是，我国政府不讲诚信、不遵守诺言的现象层出不穷，已经严重影响了政府在人民群众中的良好形象，甚至影响了我国的国家形象。正是为了确保行政机关遵守信用，防止其失信于民，《纲要》明确要求，发挥政府诚信建设示范作用，加快政府守信践诺机制建设。另外，公务员的个人诚信也是法治政府建设中的重要一环。政府的重大决策和行政行为的做出和形成，最终都离不开公务员的操作和运作，所以政府诚信最终取决于公务员是否诚信，诚信的程度如何。正因为身为官员的公务员的诚信如此重要，《纲要》明确提出，要加强对公务员的诚信管理，建立公务员诚信档案。当然《纲要》也要求健全公民和组织的守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。

九、建立全方位的科学合理的监督制约机制

“绝对的权力导致绝对的腐败。”［14］“一切有权力的人都容易滥用权力，一直到遇有界限为止，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”［15］西方两大学者的至理名言告诉我们，权力容易被恣意行使，必须加强对权力行使的监督制约机制。健全的全方位的权力监督制约机制是保障行政机关依法行政、建成法治政府的最为有效的手段。《纲要》明确提出，政府各部门坚持要用制度管权管事管人，坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，完善各方面监督制度，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力；完善政府内部层级监督，改进上级行政机关对下级行政机关的监督，建立健全常态化、长效化监督制度；加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用；各级监察机关要切实履行监督责任，确保廉政建设各项任务落实；完善审计制度，健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，同时对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，并强化上级审计机关对下级审计机关的领导。总之，《纲要》设置了比较健全的全方位的权力监督制约机制，以冀切实把权力关进制度的笼子。

十、重用和优先录用法治思维意识强、法治素养高的领导干部

法治思维，“系指以合法性为出发点，追求公平正义为目标，按照法律逻辑和法律价值观思考问题的思维模式。简单地说，符合法治精神的思维模式就是法治思维”［16］138。“尽管法治思维是人类多种思维中的一种，但法治思维是新时期最符合国家治理现代化和全面推进依法治国的思维之一。”［16］145然而，由于我国行政高于法律的传统法文化的影响，行政法律至上的理念尚未在公民尤其是国家公务人员心中扎根开花，依法行政的理念还没有深深地植入到行政执法人员尤其是行政领导人员的头脑中。因此行政执法人员尤其是政府部门的领导干部法律观念淡薄，普遍缺乏法治思维。遇事不用法，办事不用法，解决问题、化解社会矛盾不用法，已经成为一种惯常的思维方式。为了克服这种陋习，提高行政执法人员及领导干部的法治思维意识，《纲要》在干部的任用和考核上作出了重大举措，要求政府部门要树立重视法治素养和法治能力的用人导向。抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”，把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准，把能不能遵守法律和依法办事作为考察干部的重要内容，把严守党纪、恪守国法的干部用起来。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育、督促整改，问题严重或违法违纪的，依法依纪严肃处理。《纲要》把是否具有法治思维、法治思维意识强与不强作为考察和任用干部的重要依据和标准，对于保障行政执法人员及领导干部依法行政起到了关键性的作用。从某种程度上说，行政执法人员和领导干部的执法行为和品质也能折射出政府的行为和品质，而政府的行为和品质又与这个国家的民族性格品质具有密切联系。如果一个政府的所有官员都是唯法律之马首是瞻，尊崇法律，依法办事，它就会使整个国家充满法治的理念和气息，营造出守法的氛围和情境。

《纲要》规定的这些措施不仅具有创新性，而且具有切实的可行性和针对性。我们坚信，只要中国共产党和中国各级政府能够严格按照《纲要》所提出的宏伟目标和具体要求，扎扎实实、一步一个脚印地予以积极实施，中国的依法行政就不再是一个法治改革的神话，具有中国特色的法治模式的法治政府的基本建成就不再只是一件遥不可及的事。

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New M easures for the Construction of Government by Law in China—An Interpretation of the Outline of the Construction of the Government by Law（2015—2020）

YANG Bin-quan

（School of Law，Henan University of Science and Technology，Luoyang 471023，China）

The Outline of the Construction of a Government by Law（2015—2020），jointly promulgated by the CPC Central Committee and the State Council，not only specifies the direction and path for China to basically complete the rule of law in 2020，butalso stipulatesmany newmeasures for the basic completion of the rule of law in China.These newmeasures stipulated by the outline provide ameans for the administrative organizations to carry out administration according to law and to basically complete the government under the rule of law. Only bymaking full use of and utilizing these new means can we realize the ambitious goal of building the government under the rule of law as scheduled.

government by law；administration according to law；Outline

D920.1

：A

：1672-3910（2017）03-0090-06

10.15926／j.cnki.hkdsk.2017.03.016

2016-12-28

洛阳市社会科学规划项目（2016B071）；河南科技大学2013年度人文社科科研发展专项基金资助项目（2013RWZX004）

杨彬权（1974—），男，陕西彬县人，博士，讲师，主要从事宪法学与行政法学研究。