河北省终身教育实施中的主要问题与对策

范晓峰

(河北广播电视大学，河北 石家庄 050080)

【开放大学与远程教育】

河北省终身教育实施中的主要问题与对策

范晓峰

(河北广播电视大学，河北 石家庄 050080)

终身教育立法有效地促进了河北省终身教育活动的开展，但由于理念上的认识以及外部发展环境所限，在推进过程中仍存在诸多亟待解决的问题，主要表现在政策落实不到位、领域发展不均衡、缺乏有力的政府主导和组织机构等。解决当前终身教育发展中的突出问题，需要全社会的重视，需要政府的强力推进，需要专业部门和机构的实施，在法制的框架下聚集各方面的资源，推动终身教育持续有效开展。

河北省；终身教育；条例；立法

一、引言

经过长期的探索研究和借鉴，《河北省终身教育促进条例》(以下简称《条例》)于2014年7月1日正式颁布实施，这个条例是继2005年9月《福建省终身教育促进条例》以及2011年1月《上海市终身教育促进条例》之后我国第三部省级地方政府制定的终身教育立法。由于广泛借鉴了国内外立法的经验教训，且立足于河北省经济、教育以及社会发展的实际情况，所以立法内容更新且有更好的针对性。但由于缺乏国家层面的法律和政策指导，且受限于河北省较为落后的经济文化发展水平，因此在推进实施过程中仍然存在诸多问题，在落实《条例》方面遇到许多困难，再加之《条例》本身存在的固有缺陷，导致立法以来出现实施方面的各种问题和诟病，也使得立法本身所期待的效果不尽如人意。因此，准确认识和理解终身教育理念，立足于河北省经济、教育以及社会发展的实际情况，研究终身教育实施中面临的突出问题，充分发挥《条例》对终身教育的引领和推进作用，提升政府的重视程度、社会的接受程度和民众的参与程度，是本文要阐述的重点。

二、《条例》实施过程中存在的主要问题

1.终身教育理念上的认识差距

理论是指导我们行为的基础，只有秉承对终身教育理念内涵的正确理解和认识，才能明确我们工作的方向。《条例》颁布以来，由于传统教育思想根深蒂固以及对终身教育宣传不到位，当前对终身教育的理解也存在许多误区，主要有：第一，终身教育就是继续教育，即仅仅是作为我国高等教育的补充，通过继续教育使学习者接受高等教育；第二，终身教育是个人自我修养，通过终身学习达到自我提高和自我完善，和社会发展无关；第三，终身教育仅仅是教育部门的工作，是学校教育的一部分或者部分外延，和其他部门无关；第四，教育优先终身教育，当前在发展环境和外部条件尚不充裕的情况下优先发展学校教育和学历教育。

上述有关对终身教育认识上的误区会直接导致人们对终身教育内涵的曲解，进而忽视终身教育在促进学习型社会建设、促进社会经济文化发展方面的重要性。对终身教育缺乏足够的认识和重视突出表现在当前对《条例》的贯彻落实方面。在《条例》颁布之初曾有过比较热烈的对终身教育的宣传活动，政府及相关部门也对开展终身教育并以此促进学习型社会的建设、推动社会经济文化的发展寄予期待。但时过境迁，近年来无论是政府政策还是宣传媒体都对终身教育鲜有提及，由于对《条例》确立的原则和规范没有加以足够的重视，各级政府的财政预算目前还没有对终身教育保留相应的份额，在各级政府的政策措施方面也没有与《条例》相应地跟进落实细则，已有的涉及终身教育的规范性文件很少参照《条例》做相应的修改完善。

2.终身教育整体发展不够均衡

为开展河北省的终身教育工作，在政策制定和落实推广上，各级政府和教育行政主管部门做了大量的工作。比如在社区教育工作方面，河北省教育厅于2013年制定了《关于大力推进社区教育工作的意见》，打开了河北省社区教育局面，有效地推动了终身教育工作的开展。2016年石家庄市教育局也制定了本地的推进社区教育工作的实施意见，提出到2020年全市基本完成社区教育体系建设，建成一个或几个社区教育实验中心。2016年5月在总结各地社区教育工作开展情况的基础上，河北省教育厅公布了16个省级社区教育实验区和3个省级社区教育示范区名单，并依托秦皇岛、邯郸、唐山等地的广播电视大学，成立了社区教育学院，扩大了河北省终身教育政策的影响，社区教育活动得到广泛开展。

在残疾人教育方面，各级政府和相关部门出台了较多的辅助支持措施，河北省委组织部和省残联等部门联合发布了《关于促进残疾人按比例就业的实施意见》，对残疾人的职业培训、经费保障等方面做了详细的规定。这方面河北广播电视大学和河北省残联开展的面向残疾人的特殊教育培训网络平台发挥了积极作用，通过开设的会计、计算机、中医保健、工艺品制作等专业课程，培养了大批残疾人学员，引领了全省残疾人教育事业的发展。

其他诸如企业职工培训、干部教育培训、专业技术人员教育培训、青年创业教育等领域也有不同程度的扩展和提升。如河北省2014年至2017年干部教育培训规划，对干部教育培训的时间、机构、人员等都有详细的计划安排，具有较强的可操作性。在企业职工培训方面，针对在淘汰落后产能、化解产能过剩、企业转型升级过程中出现的转岗、再就业培训和经费投入方面，也有具体的实施方案和措施，在相关文件中不仅有具体的培训机构和职工培训补贴，还包含有培训资源、培训内容以及培训效果考核等。

虽然终身教育的一些专项工作开展较好，但由于缺乏与《条例》整体配合，反应在政策方面表现为各自为战，缺乏整体推进，终身教育工作开展不均衡。有的政策出台在《条例》颁布之前，《条例》颁布后则没有相应的跟进；有的即使在《条例》颁布之后也没有依据《条例》规范制定政策。这一方面使得这些政策缺乏法律规范性文件的严谨性和强制性；另一方面也使《条例》成为空中楼阁，缺乏落地衔接措施，使本来就抽象原则的规范难以实行。如《条例》中规定了“县级以上人民政府应当将终身教育经费列入本级政府教育经费预算，并逐步增长”，但是从目前河北省的财政预算文件来看，并没有对终身教育工作的专项预算拨款，实践中多数政府部门虽然均有财政上的帮助支持，但局限于一次性或临时性，缺乏长期性和稳定性。河北省教育厅《关于大力推进社区教育工作的意见》是在《条例》颁布前制定实施的，《条例》颁布后并没有结合上位法做相应的补充修订。仔细梳理目前河北省有关终身教育的政策文件，大多是在《条例》颁布实施前制定的，虽然其基本精神与《条例》相符，但在政策的规范性和强制性方面打了折扣。

还有一些终身教育领域存在政策落实的空白状态，比如关于农民工返乡创业、农民农业技术推广等农民继续教育还没有相应的落地政策，有关家庭教育、妇女教育、市民教育也没有依据《条例》推出相应的实施措施。老年教育在实践中蓬勃发展，老年大学、老年活动机构遍地开花，但从相关政策规范辅助方面看，还有待依照《条例》补充完善。[1]

3.缺乏引领终身教育整体推进的统一机构

推动终身教育活动开展，构建终身教育体系，落实《条例》确立的各项制度措施，建设学习型社会，是一项庞大复杂而且艰巨的工作，非政府统领不能完成，也是政府职责之所在。按照《条例》的规定，终身教育工作是由县级以上人民政府的教育行政部门负责的，其重要职能是统筹、协调和综合管理，对于其他有责任管理和开展终身教育的有关部门和组织，只是笼统地提出要求其在各自职责范围内开展工作。但现实情况是，仅凭教育行政主管部门难以胜任涉及人、财、权的多部门、多领域、多职能的任务要求，行政管理的力度不够。

在上海和福建的终身教育促进条例中，上述政府职责是由专门的终身教育促进委员会来完成的，这个专门委员会有别于政府教育行政主管部门，是一个跨机构跨部门的更高级别的机构。从国外的情况看，两种情况都有，如韩国在教育部专门设置了终身教育管理协会，作为高级别的管理协调机构；而美国只是在教学行政管理部门增设了一个部门，负责终身教育工作。[2]鉴于终身教育工作的复杂性，成立专门的机构进行统筹管理协调是非常有必要的。在河北省《条例》立法之初，考虑到成立一个专门委员会也有弊端，如这个机构的人员可能来自政府各个部门，代表各自的利益和考量，比较难以形成合力，因此没有选择由专门的终身教育促进委员会担当统一的监管协调工作。现在看来，还是有一个在教育行政管理部门之上的更高级别的职能部门更能有效地推动终身教育事业的开展。终身教育不止是学历教育、学校教育，还包括大量的机关、企事业单位各种形式的教育和培训，许多工作单靠教育行政管理部门绝不能胜任，恐怕这也是河北省目前终身教育工作推进不够快的重要因素。

三、对策和建议

1.提升对终身教育的认识

对终身教育认识的最主要的误区是认为开展终身教育与我国当前的经济和文化发展水平不相适应，认为发达国家和国内经济发达地区开展这项活动和其高速发展的经济、技术和普遍的受教育程度有关，反之在经济文化教育欠发达地区主要任务是搞好普通教育和学历教育，目前开展终身教育的时机不成熟，即使国内经济和文化教育环境好于河北的省市也没有以立法的形式开展专项的终身教育推进活动。

其实法国成人教育家保罗·朗格朗于1965年在联合国教科文组织的会议上首次提出“终身教育”理念时，当时国际社会尤其是西方国家普遍的经济发展还不如我国甚至河北省当下的水平，高等教育等国民教育体系也远不如当前我国教育体系“大发展、大跃进”后的状况。但正是在这一理念推动下，世界范围内的终身教育取得了大发展，西方主要发达国家都制定了国家级的终身教育立法，从政策引导、政府主办、企业协助、社会协同等各方面入手，使得终身教育的理念深入人心并取得了显著效果，成为了指导社会文明有效高速发展的国策和助推器。因此，终身教育是百年大计，应及早布置未雨绸缪，提升国民素质和文化水平，才能适应经济社会的转型发展。

对终身教育的内涵和意义我们应做如下认识：

第一，接受终身教育是公民享有的一项基本权利。过去我们受义务教育观念影响，总是把接受教育看作是公民的义务，是被迫要做的事，当终身教育变成人们主动自觉的行动时，接受教育就变成了国家社会需要维护的个人利益了。

第二，终身教育的受益者不仅是受教育者本人，还包括国家和全社会。因此，需要整合全社会的资源给予支持，从国家的政策支持到企事业单位部门的资金支持，从教育系统内的教育资源支持到系统外甚至整合全社会的教育资源支持，确立一种新的国民教育体系，有效地衔接学前教育、学校教育、成人教育、职业培训、公民教育、老年教育等全部环节，对每个人的终身学习提供全方位、全时段、全过程的学习支持。

第三，终身教育的最终目的是建立“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会，通过终身教育体系的构建，使得学习方式网络化、学习内容数字化、学习形式个体化、学习形态终身化，使我们的学习者不仅仅是为了获得更好的人生平台和利益而学习，同时也是为了提升自我的人文科技素养和人生价值而学习。[3]

“发展和完善继续教育，构建终身教育体系，建设学习型社会”是党的十八大确立的任务，党的十九大报告对这一目标又予以确认，提出要优先发展教育事业“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”。这就为我们今后的终身教育工作明确了发展方向和目标。

2.确立各级政府在终身教育中的主导定位

随着《条例》的颁布实施，河北省终身教育有了法律和政策上的环境和尚方宝剑，如果我们乘此东风，利用和发挥好法规对终身教育所赋予的支持条件，必将扬帆远航，推动河北省终身教育事业更快更好地发展。按照《条例》中的规定，各级政府和教育行政主管部门是推动终身教育体系构建的责任主体，其应在政策制定、财政支持、督导实施、检查总结等方面发挥主导作用。但是通过《条例》颁布实施以来各级政府和行政主管部门政策推行情况来看，其工作力度还有待进一步加强，这方面我们需要向上海市学习。在终身教育立法之初，上海就对终身教育的主导部门给予了很高的定位，即在市政府以及各区政府成立专门的终身教育促进机构，现在的名字叫“学习型社会与终身教育促进委员会”，这个机构直接隶属政府部门，与同级教育行政主管机关教委并驾齐驱。通过以往资料发现，早在2011年，上海市学习型社会与终身教育促进委员会就制定发布了《上海市学习型社会建设与终身教育促进三年行动计划》，与上海市教委共同发布《上海终身教育发展“十三五”规划》，与上海市精神文明办共同发布“上海市学习型组织创建工作的通知”。在政府主导、专门机构主管、具体部门实施的组织机制下，上海市的终身教育工作取得了长足的发展，终身学习氛围浓厚，终身学习机构遍地开花，成立了上海市开放大学，学分银行也开始启动运转，推出了终身学习成果与转换机制，开通了上海市终身学习网，在市区建设了为市民终身学习提供服务的三级平台网络，活动经费得到了保障并逐年增加。[4]

与上海相比，河北省的终身教育工作开展还有一定差距，这和以政府为主导的推进力度不无关系，我们的立法虽然也明确了政府主导、多方参与的原则，但在实践中主要是由教育行政主管部门负责实施，缺乏上位组织协调和监管能力，这是立法本身的缺陷造成的。要破除原有的局限，一方面要对终身教育领导机构做出调整大胆创新，同时也要对现有的组织机构及其职能加以落实，如增加编制，在教育行政主管部门内部增设专门的终身教育促进机构等。

3.建好终身教育活动的班底和舞台

纵观终身教育工作开展好的城市和地区，他们都有共同的特点，就是有一套演好终身教育这场大戏的班底，有一个能充分展现终身教育活动的平台。上海市开展终身教育的班底是以上海开放大学为主的一支专业队伍，上海开放大学是在原上海广播电视大学基础上，整合了企业职工大学、高校的网络教育学院、自学考试等业余成人教育资源建立起来的，办学内容包括开展成人学历教育、干部培训教育、职业教育培训以及丰富市民文化的社区教育等。开放大学最初被赋予的使命就是以现代信息技术为支撑，创新教育机制，开展学历教育与非学历教育相结合的成人继续教育，在学习方式上实行宽进严出、注册入学、学制灵活、学分银行等符合成人接受教育的先进的教学理念和教学方法。开放大学最初成立于20世纪60年代的英国，其服务于全民终身学习的办学宗旨很快得到了世界范围内的认可，目前一些发达国家如美国、日本、韩国都有类似的开放大学，在终身教育领域积累了良好的口碑并形成了广泛的影响。目前我国已建有国家开放大学以及五所省级开放大学，按照河北省《条例》的规定，专职从事终身教育的机构就是以广播电视大学为基础建立的开放大学，限于当前的外部环境和内在条件，河北开放大学建设尚处于筹备阶段，虽然广播电视大学已经承担了河北省终身教育的主要工作，在社区教育、残疾人教育、干部教育、职业培训、农村教育等领域取得了不小成绩，但由于没有开放大学的名义，不能充分纳入地方政府终身教育体系，无法取得相应的政策支持和财政帮助，导致无法充分履行《条例》所赋予的终身教育职能和任务。因此，要解决河北省终身教育队伍建设问题，开放大学建设必须尽快提上议事日程。

4.推进终身教育全面均衡发展

终身教育的目标是提升人的能力和素质，针对不同的受众虽有不同的侧重，但也需兼顾各方所需，惠及更多人群。从目前河北省的实际情况看，除着重开展传统的继续教育和学历补充教育外，还应在以下领域发力：

(1)开展校企合作，加强职业培训。在这方面天津电大的做法值得借鉴，在当地劳动及人力资源部门主导下，政府投入资金支持，天津广播电视大学与企业合作开展职业技能培训，聘请专业技术专家进行授课和实操，制作了大量的培训包等教学资源，通过网络平台自学和现场教学，提升了劳动者的技能水平，有力地支持了当地企业的转型升级。

(2)开展农业技术培训。随着农业生产科技化、集约化水平的不断提高，需要更多的掌握现代农业技术的新型农民，目前河北省在农村成人教育方面还有短板，需要在落实《条例》有关农民继续教育政策基础上尽快弥补。这方面可以向上海市学习，目前上海郊县的各个乡镇都开办了标准的成人学校，为农民提供文化教育、农业实用技术、手工艺技能等方面的培训服务。

(3)开展对进城务工人员的职业培训。对进城务工人员进行职业技能培训，提升劳动者的能力和素质，一直是政府工作的重要内容之一，在上海、广东等地，当地政府的工会、劳动和人力资源部门都和本地的开放大学合作，开展了广泛的对进城务工人员的职业技能培训活动。河北省的《条例》也有条款专门明确了对进城务工人员的职业教育和培训，在这方面我们应该逐步强化工作力度，设置培训机构，拓展培训空间，发挥终身教育在此领域的职能作用。

[1]冯鸿滔．基于网络公开文本的河北省终身教育政策分析[J]．河北广播电视大学学报，2015(2)：20-23.

[2]孙毅．国外终身教育立法的经验与启示[J]．中国远程教育，2013(10)：21-23.

[3]黄欣，吴遵民，池晨颖．终身教育立法的制订与完善[J]．教育发展研究，2011(5)：15-17.

[4]李珺．《上海终身教育促进条例》成效、挑战及修订建议[J]．职教论坛，2017(12):16-18.

MainProblemsandCountermeasuresinImplementingLifelongEducationinHebeiProvince

FAN Xiao-feng

(Hebei Radio &TV University,Shijiazhuang,Hebei 050080,China)

Lifelong education legislation has effectively promoted the development of lifelong education in our province.But it is limited by the idea of understanding and the external development environment,there are still many problems to be solved in the process of advancing,mainly in areas where the implementation of policies is not in place and the fields are developed unbalanced,lack of strong government leadership and organizational structures.To solve the outstanding problems in the development of lifelong education requires the attention of the whole society and the government’s vigorous promotion.It needs the implementation of professional departments and institutions.It should pool all resources in the framework of the rule of law,and promote the continuous and effective development of lifelong education.

Hebei Province;lifelong education;regulations;legislation

2017-10-08

2016年河北省高等学校科学研究计划项目《〈河北省终身教育促进条例〉实施中的主要问题与对策研究》(SZ16001)

范晓峰(1962-)，男，河北保定人，法学硕士，教授，主要从事法学理论、终身教育教学研究。

G720

A

1008-469X(2017)06-0010-05