司法责任制背景下检察办案组织的优化

何静

(南京工业大学法学院，江苏南京211816)

司法责任制背景下检察办案组织的优化

何静

(南京工业大学法学院，江苏南京211816)

司法责任制改革是司法体制改革的重要内容，健全检察办案组织则是落实司法责任制的内在要求。为了完善检察院司法责任制，最高人民检察院出台了《意见》，成为当下完善检察院司法责任制的指导性文件，其中关于检察办案组织作出了明确规定，划定了办案主体、权力范围以及运行机制，有效弥补了现行立法的不足。不过，对于两种办案组织、办案组织与业务部门负责人以及办案组织与检察长之间三种关系的规定还存在不足。为此，需要合理界分两类办案组织的受案范围，理顺办案组织和业务部门负责人之间的关系，实现检察长与办案组织之间关系的法治化。

司法责任;检察;办案组织

一、司法责任制的落实要求健全检察办案组织

党的十八届三中全会提出要“健全司法权力运行机制。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”。十八届四中全会则进一步提出“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。为了贯彻落实十八届三中、四中全会精神，最高人民检察院先后于2013年12月和2015年9月分别出台了《检察官办案责任制改革试点方案》《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)。尤其是《意见》的出台经过了较长时间的调研和充分论证，系统提出了完善检察机关司法责任制的各项具体措施，搭建了落实司法责任制的框架，成为今后一段时间检察体制改革的重要内容和法律依据。

根据《意见》的规定，检察人员应当对其履行检察职责的行为承担司法责任，在职责范围内对办案质量终身负责，并且对检察人员司法责任的范围作了框定，包括故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任。司法责任制相较于原来的错案责任制、办案责任制，在内涵上有了明显变化，但是强调办案人员对其所办理案件的质量负责是它们共同的内容，而且其明确提出实行办案质量终身负责制，因此对于检察人员而言无疑增加了他们的职业风险，为此，《意见》规定完善司法责任制需要坚持权责相当的原则。基于权责相当原则，在对检察人员苛以办案责任的同时，理应赋予其相应的办案权利。此种“办案权利”不仅指对案件的承办权，而且享有对处理结果的决定权。如果办案人员仅享有承办权，决定权由其他主体行使，会导致“办者不定，定者不办”的局面。检察权既有行政权的属性，同时也具有司法权的特质。作为一种司法权，检察权的行使也与审判权一样，强调权力主体的亲历性，而前述承办权与决定权分离的制度安排，有违亲历性的要求。此外，如果承办人没有定案权却要对案件负责显然有失公允。基于此，完善司法责任制要求办案人员对于所办理的案件享有独立的承办和定案权。

然而，在赋予办案人员相对独立的办案权的基础上，对于行使办案权之主体的组织形式即办案组织还需要进行深入研究。传统的“三级审批制”管理模式存在责任主体不清的问题，导致办案责任无法落实，因此司法责任制的实施首先要求理顺检察机关内部各层级和各机构之间的关系，明确承担责任的主体。唯有责任主体明确了，司法责任制才可能得到落实，同时也契合了“谁办案谁负责”的改革精神。依据司法责任制实施中所遵循的“权责相当”原则，行使办案权利的主体同时也是承担司法责任的主体，毫无疑问这样的主体即我们通常所说的办案组织。由是观之，科学设置检察办案组织是完善司法责任制的内在逻辑要求。

为此，我们需要对现行立法关于检察办案组织的相关规定加以审视，反思其中还存在哪些与司法责任制不相契合的内容，以此为逻辑起点，在此基础上提出针对性的优化措施，确保司法责任制落到实处。

二、检察办案组织的文本规定及其不足

(一)关于检察办案组织的文本规定

就现有立法来看，法院办案组织具有明确的法律依据，主要分为独任制和合议制两种基本的组织形式。与法院不同，关于我国检察办案组织形式，理论上存在不同的观点。有学者认为，“我国检察实务中其实并不缺乏基本办案组织，长期以来实行的承办人制度，即检察官独任制，就是我国的基本办案组织，也符合检察制度法理上对检察机关办案组织的要求”［1］。另有观点认为，“从实际操作情况看，我国检察机关的办案组织形式，主要采取单独承办制和搭档办案制。对重大、复杂案件，亦采团队办案制形式。此外，还有临时协同办案制”［2］。由于诉讼法和检察院组织法等立法对于检察机关办案组织均缺乏明确的规定，学者出现认识上的分歧实属正常。不过，在司法实践中，检察办案组织却随着司法改革的逐步推进渐渐明晰起来。

我国检察系统与法院系统的组织体制不同，其奉行“检察一体”原则，强调“上下一体，上令下从”。上级检察院领导下级检察院的工作，可以改变或撤销下级检察院不适当的决定，在检察院内部，检察长领导整个检察院的工作，可以对检察人员发出指令，检察人员应当服从。基于此，在司法实务中，1980年最高检确立了“三级审批制”的检察办案模式，处、科组成了检察机关最基本的办案单元。检察人员承办的案件，经过部门负责人审核后，提交给检察长(或主管副检察长)批准，重大案件由检委会讨论决定，案件的决定权最终由检察长或检委会行使。此种管理模式在检察人员整体素质不高的时代背景下，对于防止冤错案件，保证办案质量无疑具有重要的意义，但是其弊端也很明显，最突出的莫过于权责不清。尤其是出现错案后，究竟应该由谁担责不是很清楚，导致错案责任追究制无法有效实施。

在对传统检察办案模式进行反思的基础上，2000年最高人民检察院在其制定的《检察官改革三年实施意见》中明确要求改革检察官的办案机制，由此主诉(办)检察官改革正式拉开了序幕。同年，最高人民检察院办公厅制定下发了《关于在审查起诉部门全面推行主诉(办)检察官办案责任制的工作方案》。此后，主诉(办)检察官办案责任制开始在全国推行，主诉检察官成为基本的办案组织。不过，这一改革在理论界没有引起特别大的关注，实践中也未能深入推进下去。2011年开始，上海的基层检察院即开始探索主任检察官制度改革，此后北京、湖北等地均进行了试点，在总结试点经验的基础上，2013年12月最高人民检察院发布《检察官办案责任制改革试点方案》，决定在全国7个省份17个检察院试点开展检察官办案责任制改革。其主要措施是整合内设机构，以主任检察官为中心建立办案组织，由此主任检察官办案组成为主要的办案组织形式，对案件享有决定权。十八届四中全会之后，为了全面贯彻会议精神，全面深化司法体制改革，最高人民检察院于2015年9月出台了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，其中第二部分对于“司法办案组织”作出了详细的规定。其主要内容包括以下几点:

首先，关于主体要素。《意见》规定:“根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。独任检察官承办案件，配备必要的检察辅助人员。检察官办案组由两名以上检察官组成，配备必要的检察辅助人员。检察官办案组可以相对固定设置，也可以根据司法办案需要临时组成，办案组负责人为主任检察官。”据此，明确了检察办案组织的两种形式——独任检察官和检察官办案组。

其次，权力配置。根据《意见》的规定，审查逮捕、审查起诉案件，一般由独任检察官承办，重大、疑难、复杂案件也可以由检察官办案组承办。人民检察院直接受理立案侦查的案件，一般由检察官办案组承办，简单案件也可以由独任检察官承办。决定初查、立案、侦查终结等事项，由主任检察官或独任检察官提出意见，经职务犯罪侦查部门负责人审核后报检察长(分管副检察长)决定。诉讼监督等其他法律监督案件，可以由独任检察官承办，也可以由检察官办案组承办。

再次，运行机制，主要涉及检察长与办案组织的关系。根据《意见》的规定，独任检察官、主任检察官对检察长(分管副检察长)负责，在职权范围内对办案事项作出决定。检察长(分管副检察长)参加检察官办案组或独任承办案件的，可以在职权范围内对办案事项作出决定。检察长(分管副检察长)有权对独任检察官、检察官办案组承办的案件进行审核。检察长(分管副检察长)不同意检察官处理意见，可以要求检察官复核或提请检察委员会讨论决定，也可以直接作出决定。检察官执行检察长(分管副检察长)决定时，认为决定错误的，可以提出异议;检察长(分管副检察长)不改变该决定，或要求立即执行的，检察官应当执行，执行的后果由检察长(分管副检察长)负责，检察官不承担司法责任。检察官执行检察长(分管副检察长)明显违法的决定的，应当承担相应的司法责任。

(二)存在的问题

在对传统办案责任制度进行总结的基础上，结合试点经验，最高人民检察院此次出台的《意见》作为完善司法责任制的重要依据，对于检察办案组织作出了明确规定，在一定程度上弥补了相关立法的缺漏，并且明确了不同办案组织的权限范围，基本彰显了权责相当的精神，在保障检察权相对独立行使的基础上同时也贯彻了检察一体原则。不过，作为当下完善人民检察院司法责任制的指导性文件，综合审视《意见》的相关规定，就其内容来看仍然存在一些问题，集中体现为以下三组关系未能得到妥善处理:

第一，两种办案组织之间的关系规定的不尽合理。首先，关于承办案件范围的划分。《意见》明确规定根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。如果按照其规定，不管是直接受理案件的侦查、审查起诉还是诉讼监督案件，均是既可以由独任检察官承办，也可以由检察官办案组承办。如此一来，站在办案组织的角度看，检察官办案组和独任检察官两者承办案件的范围就无实质性差异了，因为不管是哪一类案件，受理案件的逻辑都是一般案件可以由检察官办理，重大、疑难、复杂案件由检察官办案组承办，《意见》规定的依据“案件类型”划分两类办案组织受案范围的要求并未有所体现。

此外，两种办案组织办案程序的衔接上缺乏相应的规定。如果分案时认为案情较为简单，将案件交由独任检察官办理，但在办案过程中随着认识的深入，认为案情重大、复杂，那么能不能转交给检察官办案组承办呢?如果可以转交，那么在程序上如何衔接?或者反过来，检察官办案组能否将其承办的案件转交独任检察官办理呢?对此，立法文本均缺乏明确的规定。

第二，办案组织与部门负责人之间的关系未能理顺。办案人员与部门负责人的关系如何协调是司法改革面临的一项难题，其实践操作也广遭诟病，诉讼法和检察院组织法等立法文件也未予明确。根据《意见》的规定，决定初查、立案、侦查终结等事项须经职务犯罪侦查部门负责人审核后报检察长决定，审查逮捕、审查起诉案件以及诉讼监督等案件由独任检察官、主任检察官在职权范围内对办案事项作出决定。由此可见，《意见》区分不同类型的案件，对重要的侦查决定奉行的还是传统的三级审批模式，其他行为则由办案组织在职权范围内自行决定，这种做法充分考虑到检察权的复杂属性，区分检察权的不同内容分别规定，对其科学性应当予以肯定。不过，办案组织与部门负责人之间的关系仍然没有理顺。一方面，如果部门负责人不同意办案检察官的意见如何处理?是按照部门负责人的意见还是办案组织的意见作出决定?另一方面，依据权责一致原则，如果部门负责人和检察长都同意办案组织的处理意见，但事后认定案件属于错案，那么检察长和部门负责人需要承担责任吗?这些问题均对司法责任制的实施有重要影响，有待于立法的进一步完善。

第三，处理检察长与办案组织关系的手段相对单一，办案组织的独立性未能得到充分彰显。《意见》规定:“检察长(分管副检察长)有权对独任检察官、检察官办案组承办的案件进行审核。检察长(分管副检察长)不同意检察官处理意见，可以要求检察官复核或提请检察委员会讨论决定，也可以直接作出决定。检察官执行检察长(分管副检察长)决定时，认为决定错误的，可以提出异议;检察长(分管副检察长)不改变该决定，或要求立即执行的，检察官应当执行，执行的后果由检察长(分管副检察长)负责，检察官不承担司法责任。”据此，如果检察长不同意办案检察官的意见，有权直接作出决定，因为检察系统遵循“检察一体”原则，检察院内部实行检察长负责制，所以作此规定无可厚非。但是，在如何处理检察长与办案组织的关系问题上手段较为单一，显得刚性有余柔性不足。办案人员可以直接接触案件的相关证据，相较于检察长，他们对于案件事实的了解更加全面，而审查逮捕、审查起诉等工作具有明显的司法权属性，司法权亲历性的特征说明检察长的决定未必比办案人员的意见准确。基于此，检察长与办案组织存在意见分歧时，检察长有权直接决定按照自己意见执行的规定难免有“简单粗暴”的嫌疑。此外，该规定对于办案组织独立性的尊重显然不够，在强调“检察一体”的同时对于“检察独立”未予以充分的彰显。

三、优化检察办案组织的措施

(一)基本思路

1．检察一体与检察独立相协调

“检察一体化反映了各国检察活动的共性特征，也是检察机关办案组织建设的基本准则。根据这一原则，检察长可以领导、监督检察官办案工作，改变检察官决定。”［3］在落实人民检察院司法责任制的过程中，必须遵循这一原则。不过，按照司法责任制改革的要求，检察人员承担司法责任的前提是能够依法独立行使检察权，所以，在考虑办案组织的配置时“应充分尊重和体现检察独立和检察一体的体用关系，明确何者为体，何者为用，何为根本。如果在我们的改革中，检察一体最终淹没了检察独立，那么主任检察官的制度运行很难实现司法化办案模式的转变，很可能是我们只搭了个架子，但并没有填充进去实质性的内容，甚至又面临走回行政化老路的风险”［4］。基于此，在深化司法责任制改革过程中，我们应当坚持在检察一体与检察独立之间保持平衡，不能过于强调一方而忽略另一方。

2．坚持权责相当

为了解决传统的办案责任追究机制存在的权责不清、责任追究难以落实的痼疾，《意见》明确提出完善人民检察院司法责任制要坚持“权责明晰，权责相当”的基本原则，在讨论检察办案组织的优化时当然也要确保权责相当原则的落实。“检察独立”要求办案组织依法独立行使检察权，这里的“独立行使”既指办案组织依法享有办案权，同时对于案件也拥有决定权，唯有如此才能真正实现检察独立，让办案人员对其承办的案件承担司法责任也才符合逻辑。因此，在落实司法责任制的背景下，必须将权责相当作为优化办案组织应当坚持的原则。

3．遵循个性化原则

在刑事诉讼中，我国检察机关分别行使侦查权、审查起诉权以及诉讼监督权，相较于审判权，检察权的性质更为复杂，相应地检察业务也具有多元化的特点。“由于检察业务的多类型以及构成与关联要素因素的多元和互涉，无论何种分类都可能缺乏严格而清晰的标准。较好的方法，是在做出某种大致科学合理的业务分类基础上，根据不同业务类型开展的实际需要，规定适合该业务开展的具体制度与程序。”［5］例如，侦查活动侧重强调效率和“团队作战”，而审查起诉业务则具有鲜明的司法属性，更为强调办案人员个体的判断和亲历性，所以在配置办案组织时需要根据不同类型业务的特质区别对待，遵循个性化原则，不宜一刀切。

(二)具体措施

1．合理界分两类办案组织的受案范围，明确二者之间办案的衔接程序

检察权大体上包括公诉权、职务犯罪侦查权和诉讼监督权，有学者据此主张根据不同权力的性质分别适用不同的办案组织形式，“刑事检察办案组实行主任检察官审核制模式，法律监督办案组实行主任检察官主持下的合议制模式，职务犯罪侦査办案组实行主任检察官负责制模式”［6］。此种思路无疑具有启发意义，不过，在考虑权力性质的同时，我们还面临着“案多人少”的办案压力，因此有必要兼顾案件的复杂程度以保证办案效率。基于此，笔者认为应当借鉴诉讼法关于审判中适用简易程序的规定，同时结合检察工作的特点，先依据检察权的不同性质将案件区分为侦查、审查批捕和起诉以及诉讼监督三种类型，然后在每一类案件中明确列举除哪些案件不得交由独任检察官承办外，其他案件都既可以由独任检察官办理也可以由检察官办案组承办，这样可以在两种办案组织之间灵活地选择适用，实现案件的分流，同时也能够确保案件得到公正处理。

此外，还需要在以后的立法中明确规定两种办案组织承办案件的衔接程序。具体来说，当独任检察官发现自己承办的案件比较重大、复杂，不宜由独任检察官办理的，应当向部门负责人提出申请，由部门负责人转检察官办案组承办。如果部门负责人不同意，可交由检察长决定。如果检察官办案组接受案件后，在办案中发现案情简单，考虑到办案效率的需要，不再交由独任检察官办理。

2．理顺办案组织和业务部门负责人之间的关系

在主任检察官制度改革过程中，关于业务部门是否保留的问题存在两种不同的观点，一种主张废除业务部门，由主任检察官代替，另一种则认为应当予以保留，但需要加以完善。《意见》采纳了后一种观点，并明确规定了业务部门负责人的职责。如前所述，其关于二者职责权限的规定前后内容存在自相矛盾的问题。笔者认为业务部门的取消涉及检察组织体制的变革，牵涉面比较广，而且在长期的司法实践中，业务部门在保证办案质量、提高办案效率等方面切实发挥了重要的作用，因此主张业务部门有其存在的价值，不过基于权责一致的原则，应当取消业务部门负责人对案件的审核权，办案组织关于案件的处理结果在职权范围内自行决定，并自行承担与办案相关的司法责任，业务部门负责人仅承担行政管理和业务指导职责即可。

3．实现检察长与办案组织之间关系的法治化

为了协调检察长与办案组织之间的关系，实现二者关系的法治化，一方面保留现行的办案检察官有权提出异议的规定，增加检察长在发出指令前对办案检察官意见的听取程序，将听取办案人员意见作为检察长的义务。另一方面，建议借鉴国外的做法，在立法中明确规定职务收取与转移权，当检察长与办案人员的意见不一致时，“如果办案期限允许，在一般情况下，可实行职务收取与移转，由其他检察官负责办理该案，以尊重原承办案件检察官的意见，当然也可以由检察首长本人亲自办理”［7］。这样既尊重了办案检察官的独立地位，也确保了检察一体原则的落实。此外，在完善司法责任制的过程中，对于检察长的职责范围应当以权力清单的方式在立法中予以明确，因此检察长指令的内容理应属于权力清单内的事项，且为了维护检察指令的权威性和严肃性，并便于事后追责，在立法中宜明确规定指令须以书面形式发出。

［1］万毅．主任检察官制度改革质评［J］．甘肃社会科学，2014，(4)．

［2］［5］龙宗智．检察官办案责任制相关问题研究［J］．中国法学，2015，(1)．

［3］郑青．我国检察机关办案组织研究与重构［J］．人民检察，2015，(10)．

［4］张栋．主任检察官制度改革应理顺“一体化”与“独立性”之关系［J］．法学，2014，(5)．

［6］陈旭．建立主任检察官制度的构想［J］．法学，2014，(2)．

［7］郑青．论司法责任制改革背景下检察指令的法治化［J］．法商研究，2015，(4)．

责任编辑:何学斌

The Optimization of the Prosecution Case Organization in the Context of Judicial Responsibility System

He Jing
(Law School，Nanjing Tech University，Nanjing Jiangsu 211816)

Judicial responsibility system is an important part of the judicial system reform，and improving the prosecution case organization is the inherent requirement of the judicial responsibility system．In order to perfect the judicial responsibility system，the Supreme People’s Procuratorate issued the opinions，which become to the programmatic document for improving the judicial accountability system at the moment，there is a clear provision on the prosecution case，delimit the main body of handling the case，the scope of power and operational mechanism，make up the deficiency of the existing legislation effectively．However，there are still insufficient about the provisions of the three relations between the two kinds of case handling organizations，the case handling organizations and the head of the operating department，the organization and the chief prosecutor．therefor:it is necessary to divide the case scope of the two kinds of case handling organization，straighten the relationship between the case handling organization and the head of the operating department，achieve the relationship rule by law between the chief prosecutor and the case handling organization．

judicial responsibility;procuratorial;case handling organization

D926．3

A

2095－3275(2017)02－0091－05

2016－10－20

本文为2016年度南京工业大学青年社科基金“审前阶段认罪认罚从宽制度研究”的阶段性成果(项目编号: QSK2016008)。

何静，男，南京工业大学法学院副教授、法学博士，研究方向为诉讼法学、司法制度。