我国职业培训机构协调运行机制构建研究

高玉峰，侯小雨，闫志利

(1.河北科技师范学院 继续教育学院，河北 秦皇岛 066004；2河北科技师范学院 职业教育研究所，河北 秦皇岛 066004)

我国职业培训机构协调运行机制构建研究

高玉峰1，侯小雨2，闫志利2

(1.河北科技师范学院 继续教育学院，河北 秦皇岛 066004；2河北科技师范学院 职业教育研究所，河北 秦皇岛 066004)

职业培训机构；协调运行；机制

构建劳动者终身职业培训体系是党中央、国务院基于我国经济社会发展现状提出的一项重要战略决策，对提高劳动者综合素质，促进就业再就业具有重要的意义。然而，由于我国职业培训机构类型众多，所有制结构复杂，各级各类职业培训机构基本处于独立运行的状态，相互合作明显不够，直接影响到服务能力和服务质量。构建协调运行机制，促使各级各类职业培训机构之间化“零和博弈”为“正和博弈”，可达优势互补、共同提高、共同发展之目的，进而为劳动者提供满意的职业培训。唯此，劳动者终身职业培训才能逐步进入体系化状态。

当前，我国经济社会发展呈现新常态，企业转型、产业升级步伐明显加快，供给侧结构性改革持续推进。随之，劳动力资源紧缺状况与结构性矛盾逐步明显，成为制约我国经济社会发展的主要因素。2013年，中共“十八届三中全会”通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“构建劳动者终身职业培训体系”的战略部署。2014年，国务院做出《关于加快发展现代职业教育的决定》，强调“建立有利于全体劳动者接受职业教育和培训的灵活学习制度，服务全民学习、终身学习，推进学习型社会建设”。在党中央和国务院一系列方针政策的指引下，全国各地广泛开展了职业培训活动，为社会经济发展输送了“人才红利”，也有效地促进了就业、改善了民生。但是，从各地劳动者终身职业培训体系建设进程看，无论是建设规模还是建设速度，还不尽适应经济社会发展的客观要求及广大劳动者的现实诉求。立足我国职业培训发展现状，亟待构建各级各类职业培训机构的协调运转机制，进而提升职业培训能力与职业培训质量。

一、我国职业培训机构的类型

我国职业培训机构有多种分类方法，依据培训对象可分为企业内部培训机构和社会培训机构，依据盈利性可分为盈利性职业培训机构与非盈利性职业培训机构，根据组织类型可划分为事业组织和企业组织，根据所有制类型可划分为国办职业培训机构与民办职业培训机构。

(一)事业与企业职业培训机构

1 事业职业培训机构

事业组织是我国独有的一种社会组织类型，其功能对应于国外的非营利组织(NPO)或非政府组织(NGO)。但是，国外非营利组织或非政府组织多为依法自治组织，而我国事业职业培训机构或由政府直接举办、或具有政府背景，甚至有些职业培训机构还担负着部分政府行政职能。

我国面向劳动者实施职业培训的事业单位主要有普通高等学校、职业院校、技工学校等，也是我国职业培训供给的主体。普通高等学校职业培训活动多由内设的继续教育机构承担，在组织成人学历教育的同时，依据市场需求面向劳动者实施职业培训；职业院校分为高职学院、中职学校和初职学校三个层次，技工学校也分为技师学院、高级技工学校和普通技工学校三个层次，对应培养高等、中等和初等实用型技术人才。各类学校过去以学历教育为主，现均面向劳动者开发了各类短期培训项目，已成为区域性综合职业培训基地。

2 企业职业培训机构

企业职业培训机构可分为企业内设的职业培训机构和以营利为目的职业培训机构两种类型。企业内设的职业培训机构指一些规模较大的企业内部设立了职工培训中心或技工学校等，具体负责本企业员工职业培训工作，进而提升员工技能水平，提高企业盈利能力和发展能力。此类企业培训机构资产由企业投入，培训教师由企业招聘，职业培训课程多具企业特色，实行单独核算。部分企业培训机构也面向社会开展培训服务，实现盈利。以营利为目的职业培训机构是立足职业培训市场需求，社会组织或个人利用社会资本，以营利为目的兴办的职业培训机构。例如，在“十二五”开局之年，达晨创投、汉能投资、用友集团和分享投资等4家机构视职业培训为高智力密集型产业，联合向盛景网联培训咨询集团注资9000万元[1]，进一步壮大了培训实力，形成较大的社会影响。当然，企业面向社会举办的职业培训机构引发了学界诸多争议，其焦点在于企业举办的职业培训机构与政府举办的职业培训机构具有同样的性质，理应也归属于事业单位范畴之内。因为某些事业单位虽然为政府投资、政府管理，但也存在盈利行为。

(二)国办与民办职业培训机构

1 国办职业培训机构

国办职业培训机构主要有政府直接投资兴办、国有事业单位投资兴办、国有企业投资兴办三种类型。部分政府行政部门或财政拨款的群团组织为满足民众就业需要，直接设立了形式多样的就业培训中心、就业训练基地和职业培训机构。例如，妇联设立了妇女创业中心，人力资源管理部门设立了新生劳动力技能培训中心、失业人员技能培训中心，安全管理部门设立了的特种行业作业培训机构。当前，城镇社区培训机构以及农村乡镇成人教育机构也引起了各级政府的高度重视，呈现出蓬勃发展之势。国有事业单位投资兴办的职业培训机构指部分公办普通高等学校、职业院校、技工学校兴办的职业培训机构，与前述事业单位职业培训机构意义及功能相同，多为政府组织的各类职业培训活动的具体实施者。国有企业投资兴办的职业培训机构指国有企业源于员工职业培训的基础之上，视社会职业培训市场发展为商机，面向社会开办的职业技能培训机构。

2 民办职业培训机构

民办职业培训机构主要是指国家机构以外的社会组织或个人，依据《中华人民共和国民办教育促进法》，利用非国家财政性经费依法设立的、面向社会民众服务的职业培训机构。按国际惯例，我国民办职业培训机构也可称为私立职业培训机构，其性质与功能与国外私立职业培训机构相同。依照相关法律规定，我国民办职业培训机构既不属于事业单位，也不属于企业单位，因为事业单位多由政府出资。依据1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，即使民办职业培训机构属于非盈利单位，也应定义为民办非企业单位，即社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织——企业事业单位。但也有部分城市将民办职业培训机构认定为民办公益性事业单位，将其纳入教育事业的重要组成部分[2]。在国家相关政策指导下，民办职业培训机构发展迅速，并显示出旺盛的生命力。2015年，我国共有民办职业培训机构2.01所，年内吸纳898.66万人次劳动者接受了职业培训[3]。

二、我国职业培训机构的特点

在我国经济结构转型升级、新型城镇化逐步推进及市场化程度逐步提升的背景下，劳动者职业培训需求日益激烈，职业培训展现出广阔的发展前景[4]。中投顾问2016年发布的《2016-2020年中国培训行业投资分析及前景预测报告》表明，职业培训行业承受着来自外部互联网冲击，内部面临着机构之间的竞争，行业内部也在发生着变化[5]，逐步表现出五个特点。

(一)呈现出多元化发展态势

一是所有制结构多元。既有公办也有民办，还有公私合营与中外合作。既有专业性机构也有综合性机构，培训服务覆盖面越来越广。二是培训方式多元。多数职业培训机构实现了“灵活办学”和“差异化办学”，逐步形成了一些具有区域特色的职业培训机构。三是培训方法多元。部分职业培训机构利用互联网技术，对传统培训方法进行了开发与改造，手机终端、网络培训等现代化方式被广泛采用，电化教学、远程教育等成为职业培训的新形式，使劳动者随时、随地学习成为可能。

(二)省际之间差异逐步增大

目前我国劳动力流动趋势加剧，无论是基于企业需求的职业培训，还是基于个人需求的职业培训，均呈现出良好的发展势头。这种状况的形成，一方面反映了劳动力按市场规则流动，合理配置了劳动力资源。另一方面也反映了区域经济发展不尽平衡的现象。特别是职业培训发展，落后地区与先进地区的差异越来越大。有研究结果表明，我国沿海各省份之间职业培训发展存在较大的差距，直接影响到经济社会发展对技能型人才需求的供应[6]。

(三)培训机构整合速度加快

我国职业培训市场广阔，但竞争较为激烈。北京市民教信息科学研究院研究表明，劳动者对职业培训机构的师资力量、教学环境、课程设置、教学效果等方面的满意度均有待提高，部分职业培训机构存在教学质量薄弱，专业师资力量缺乏、教材质量不高等问题[7]。2015年初，全国人大明确了对民办学校实行分类管理的措施，整合成为推动职业培训行业发展的核心力量。一些能够提供优质培训内容、社会影响力较大的职业培训机构迎来了快速扩张期。

(四)市场拓展速度逐步加快

目前，我国每年获得职业资格证书的人数多达1500万，认证报考人数呈平稳增长趋势[7]，为职业培训市场拓展了空间，也促进了培训市场的细分。新兴产业发展需要大批的专业技能型人才，企业转型、产业升级也将带来劳动者职业的变动和岗位的变化。与此对应的是，2014～2015年全国人才供需指数仍维持在30以上，人才结构性矛盾日益显著。职业培训机构能够满足劳动者需求，则能够在发展中不断壮大自身实力。反之，则会面临着被市场淘汰的可能。

(五)职业培训机构分化严重

有研究解析了职业培训机构分界情况，认为小型职业培训机构年学费收入在0～350万元之间，中型职业培训机构收入在350～1000万元之间，而大型职业培训机构在1000万元以上。大型职业培训机构拥有强大的战略部署能力，能够发挥优势进行规模扩张。中型职业培训机构教职人员及其他资源容易被大机构虹吸，教研组织规模和能力受限。小型职业培训机构与其他单位的合作关系定位明确，可直接从外部获取教研成果和培训内容[5]。

三、职业培训机构的运行机制

职业培训供给涉及多个主体，各主体处于“各自为战”的独立运行状态，无论是规模、质量还是效益，均有较大提升空间。优化现有职业培训机构的协调运行机制，可有效促进各类型职业培训机构之间的相互协作，实现优势互补，进而达到共同提高、共同发展之目的。

(一)公共职业培训机构的运行

公共职业培训机构具体包括各类院校(主要包括中职学校、高等学校、就业训练中心)以及社区培训机构(包括社区、乡镇设立的成人学校)等。按照“有所为、有所不为”的原则，不同公共职业培训机构担负的职能及职责应有所不同。

1 学校职业培训的运行

适应构建劳动者终身职业培训体系的需要，中职学校、高等学校、就业训练中心(以下简称“三类机构”)应注重优化七项运行机制。一是信息反应机制。及时了解社会各方面职业培训需求变化，为调整专业设置、课程设置以及丰富教学内容等提供支持；二是教师进修机制。引导培训师不断提高理论知识和教学技能水平，使其能够紧跟时代科技发展步伐，使培训活动能够更好地满足参培者需求。三是校企合作机制。通过校企合作开展职业培训活动，使劳动者接受类似于德国的“双元制”式的培训，实现“入学即入企”或“入企即入学”。四是“挂牌服务”机制。定期向社会公布各类培训课程，建设类似于加拿大社区学院开设的“培训超市”，让劳动者能够及时了解职业培训项目的相关信息，实现根据自身需要自行选择培训项目。五是职业培训研发机制。与行业企业、教育科研单位等实施广泛联合，把握职业培训发展的最新动向，深入探究专业设置、课程及教材开发的新方法和新途径。六是培训资源共享机制。通过与行业企业、科研单位的联合，实现教学实验基地、培训课程与教材、培训设施与设备以及培训师资等资源的共享，达到间接增强职业培训实力的效果。七是培训效果跟踪机制。建立参培劳动者成长档案，做好跟踪服务，不断发现、解决问题，助力劳动者终身学习，实现可持续发展。

2 社区职业培训的运行

与“三类机构”比较，社区职业培训机构更具灵活性，并对“三类机构”形成拾遗补缺作用。与世界发达国家比较，我国社区职业培训机构存在规模小、实力弱等问题，是今后发展的重点。社区职业培训机构应注重优化六项运行机制。一是与“三类机构”的信息互通机制。通过共享信息资源，达到取长补短、相互促进、共同提高的目的。二是与“三类机构”的合作共赢机制。模仿我国卫生医疗系统建立的分级诊疗制度，将部分常规性职业培训放在社区职业培训机构实施，“三类机构”主要实施那些理论较为复杂、技能要求较高的职业培训。三是与“三类机构”的资源互援机制。“三类机构”可向社区培训机构提供培训资源等支持，社区培训机构可帮助“三类机构”承担中短期培训以及组织学员等。四是与“三类机构”的基地共享机制。按照便民原则，由社区提供场地、企业提供设备、“三类机构”提供技术管理，建立社区职业培训实习实训基地，促进本辖区劳动者职业培训形成常态。五是社区培训科研机制。加快开展有关社区职业培训发展模式、目标方向的研究，为社区职业培训发展提供理论支撑。六是优化职业培训组织机制。在本社区内选择一批就业再就业典型等“现身说法”，引发“点亮一盏灯，照亮一大片”的效能，进而形成“学习型组织”，为建立学习型社区奠定基础。

(二)企业职业培训机构的运行

目前，企业职业培训主要有“内培”和“外培”两种形式。“内培”指企业内设分支机构(或车间)自行组织、自行实施的职业培训活动，具有人员组织速度快、时间安排及时、培训内容针对性强等特点，多属于“非正规培训”；“外培”指企业开展的培训活动由企业内设人力资源管理部门针对职业培训需要，邀请企业外部职业培训机构负责实施，属于“正规培训”，具有准备周期长、费用较大等特点。一些内部没有职业培训能力的中小型企业，也多采用“外培”的方法。

1 内部职业培训的运行

企业内部职业培训是企业员工职业培训最为关键的系统，应注意优化六项运行机制。一是职业培训预测(需求分析)机制。企业生产部门和管理部门要相互沟通，针对企业发展战略规划及员工知识技能现状，科学确定员工职业培训需求，并将之作为确定培训目标、规划培训活动的重要依据。二是培训策划机制。根据员工职业培训需求信息，分别制定近期和中、远期职业培训规划，提出具体的培训工作方案及相关实施策略。三是职业培训开发机制。根据企业或部门的年度职业培训计划，拟定既适应企业发展、又适合员工需求的职业培训项目，并对项目成本与收益等问题进行评估，确定具体实施方案。四是职业培训形式机制。按“成本优先、绩效为主”的原则，确定包括教学方法和教学手段在内的职业培训形式。五是职业培训实施机制。组织培训师具体实施职业培训工作，注意及时发现和解决问题，确保职业培训取得实效。六是规模扩张机制。充分利用企业职业培训资源，积极承担公共职业培训职能，面向社会开展职业培训服务，在服务社会中取得经验、获得信息，促进企业内部职业培训的发展。同时，利用企业内部培训系统拥有众多高级技工、设备厂房等条件，设立职工培训中心、技工学校等机构，面向社会劳动者提供职业培训服务，在提高企业培训资源利用率、获取部分经济效益的同时，也增强企业的社会知名度和影响力。

2 外部职业培训的运行

企业外部职业培训也称“人力资源外包”，特别适用于内部职业培训资源匮乏的中小型企业。通过实施外部职业培训，参培者可将外部先进的经验和理念、知识和技术引入企业之中，有利于提升企业绩效水平，实现可持续发展。综合分析，外部职业培训应注意优化5项运行机制。一是外部机构筛选机制。既要考虑其外部合作职业培训机构的品牌知名度情况、培训师团队状况、设备设施状况、价值观相似度、成本与价格等，还要将培训内容的吻合度、培训效果的适应性等放在第一位。二是培训师筛选机制。要在深入了解培训师教育背景、工作经历以及授课风格与方法的基础上，获取其他合作企业对其培训效果评价的相关信息，综合判断培训师的理论功底和对实践前沿问题的把握情况，而后再确定对本企业外培员工的适应情况。三是外部职业培训机构合作机制。可采取“请进来”与“走出去”两种方式。“走出去”就企业派员到企业之外的职业培训机构学习，“请进来”就是将培训师请到企业来进行授课。四是外部职业培训资源搭配机制。除与知名的职业培训机构合作外，还要与一些小规模的职业培训供应商合作，综合利用企业外部所有先进实用的职业培训资源，实现职业培训效果的最优化。五是外部职业培训的激励机制。综合利用精神激励与物质激励相结合的方法，采用“带薪培训”“专项奖励”等方式，调动员工参与职业培训的积极性。根据职业资格和技术技能等级确定员工的工资和待遇，营造有利于技术技能型人才成长的良好环境。

(三)社会职业培训机构的运行

社会职业培训机构对公办职业培训机构具有拾遗补缺的作用。因此，惟有大力发展社会职业培训机构，才能确保劳动者终身职业培训体系的完整性，体现“全面服务、服务全体”的要求。社会职业培训机构具有企业化性质，应注意优化五项运行机制。一是信息扑捉机制。由于社会职业培训主要面向人力资源市场需求开展职业培训活动，因而必须具有灵活的扑捉市场信息的能力，善于与企业合作设计职业培训活动，开发职业培训课程。同时，也要勇于接受政府委托的公益培训，努力扩大自身社会影响，增强可持续发展能力。二是用人机制。依据市场规则建立用人制度，做到因需设岗，构建一支便于流动又相对稳定的、专兼职结合的培训师队伍。三是特色生成机制。社会职业培训机构以特色求生存、求发展，必须与本地特色产业、新兴产业发展相结合，以特色“大环境”造就特色“小环境”。四是社会服务机制。组织相关人员经常下企业、进社区，广泛了解劳动者的职业培训需求，做到按需制定职业培训项目、聘请授课教师等。与各利益相关者形成命运共同体，在履行社会责任中提升社会知名度和影响力。五是对外合作机制，通过与大集团、大企业开展多形式、多渠道的合作，直接从外部获取教研成果及培训内容，不断增强抵御市场风险的能力，在竞争中求生存、促发展、增实力。

四、职业培训机构运行的保障

当前，劳动者终身职业培训体系建设已经形成世界潮流，渗透于各行各业，深刻地影响着每一位劳动者的个人生活。在国家相关政策的引导下，职业培训机构也将出现数量逐步增多、规模逐步增大的趋势。面对多类型的职业培训机构和劳多样化的职业培训需求，应尽快建立科学规范的管理体系，保障各类型职业培训机构协调有序的运行。

(一)强化政府管理主体责任

基于职业培训的公益性，政府理应是各级各类职业培训机构有效运行的管理主体。特别是对一些改善民生、促进就业的公益性职业培训，要建立政府主管部门统筹、相关职业培训机构共同参与的管理机制。中央政府职业培训行政部门负责制定各项职业培训方针政策和总体规划、年度计划，确定具体实施项目，并负责“培训包”开发及“学分银行”等构建工作。省级职业培训主管部门组织各市、县主管部门具体负责实施及督导检查工作。市、县职业培训主管部门具体负责各类型职业培训机构的协调工作，择优选择职业培训机构承担公益性职业培训项目。同时，结合我国目前实施的精准扶贫工作，制定并实施贫困家庭、贫困企业劳动者职业培训救济政策，保障具有劳动能力的每一位贫困者都能通过接受职业培训尽快实现脱贫。

(二)创新政府管理具体方式

适应市场经济发展的要求，各级政府主管部门应不断创新管理手段和管理方式，积极推进政事分开，努力形成“政府宏观管理、行业协会自律、社会评估监控”的职业培训机构运行管理新格局。政府主管部门应将主要精力集中在职业培训立法及政策制定、标准制定方面，依法对职业培训机构运行实施监督与管理，推动各项工作的落实。行业协会应具体执行一些操作性较强并附有技术性职能的工作，保障职业培训机构能在法律规制范围之内实现有效运行。同时，要不断拓宽政府主管部门与劳动者沟通的渠道，注重发挥社会各界对职业培训机构运行的监督管理作用。

(三)积极推进职业培训研究

相对于世界发达国家，我国职业培训研究较为滞后，有关劳动者终身职业培训体系建设的研究尚处于起步阶段，有多领域的问题尚需探讨。但是，部分学者仍将人力资源开发与人力资源管理混为一谈，认为职业培训不属于正规教育，不值得过多投入。职业培训研究每年列入国家社会科学基金、教育部人文社会科学研究基金的项目寥寥无几。这种状况一方面反映了学界对职业培训的重视程度依然不高，另一方面也反映出职业培训研究机构较少，研究队伍力量较为薄弱。面对我国全面推进供给侧结构性改革对职业培训呈现出的强劲需求，以及劳动者终身职业培训体系构建的现实需要，政府相关部门应从人力、财力、物力等各个方面进一步加大职业培训研究的投入力度，力争尽快产生一批重要成果，为建立具有中国特色的劳动者终身职业培训体系提供理论支撑和实践依据。

(四)构建培训评估运行机制

改变单纯依靠政府行政管理的做法，构建“政府部门审核评议、行业协会准入认证、培训机构自我监控、社会各界声誉评价”四种形式相结合的职业培训评价(评估)运行机制[8]。政府相关部门制定审核规程和各项标准，建立健全评估制度。行业协会通过建立自律规制，负责执行政府颁布的相关标准及行业认证制度。职业培训机构面向市场办学，实施与外控标准统一的内控制度。积极促进社会职业培训质量评估机构的发展，广泛开展第三方评价服务，为政府相关部门实施科学决策提供依据，为职业培训机构提升培训质量提供参考。政府有关部门要善于利用第三方评估结果实施行政管理，确保职业培训机构实现规范、有序、高效运行。

[1]贺骏.盛景网联获达晨汉能用友等4机构9000万注资[N].证券日报，2011-06-15(2).

[2]南京市民办职业培训机构管理暂行办法[EB/OL].(2006-08-05).http://www.law-lib.com/law/law_vie w.asp?id=287324.

[3]2015年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].(2016-07-16).http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201607/ t20160706_270976.html.

[4]2016年中国职业教育培训行业现状分析及发展趋势预测[EB/OL].(2016-05-12).http://www.chyxx.com/industry/2016 05/415563.html.

[5]中投顾问.中国培训机构发展现状及特点分析[EB/OL].(2016-07-06).http://www.ocn. com.cn/chanye/201607/aewap06 102116.shtml.

[6]闫志利，刁丽丽.河北省职业培训机构发展现状与对策研究[J].中国职业技术教育，2013(6): 62-67.

[7]2016年中国职业教育培训行业现状分析及发展趋势预测[EB/OL].(2016-05-12).http://www.chyxx.com/industry/2016 05/415563.html.

[8]楼一峰.构建职业培训评估的运行机制[J].当代教育论坛，2004(11): 100-102.

Study on Coordinated Operation Mechanism of Vocational Training Institutions in China

GAO Yu-feng1, HOU Xiao-yu2,YAN Zhi-li2

(1.Continuing Education College, Hebei Normal University of Science and Technology, Qinhuangdao Hebei 066004 ,China; 2. Vocational Education Institute, Hebei Normal University of Science and Technology, Qinhuangdao Hebei 066004,China)

vocational training institution; coordinated operation; mechanism

It is of great significance to improve the working people quality, employment and re-employment for workers lifelong professional training system construction, an important strategic decision, put forward by the CPC Central Committee and the State Council based on China's economic and social development status. However, mutual cooperation among occupation training institutions exposed following problems such as ownership structure complex, types various and independent operation, affect directly the service capacity and service quality. In order to achieve complementary advantages, improve each other of training institutions and satisfaction occupation training for workers, it is urgent to construct coordinated operation mechanism from "zero-result game" to "positive-sum game" between the various types of occupation training institutions .The workers' lifelong professional training can gradually achieve the systemization in the end.

2095-2708(2017)04-0081-06

2017-03-10

河北省社会科学基金项目“河北省构建劳动者终身职业培训体系研究”(HB15JY059)。

高玉峰(1972- )，男，河北抚宁人，河北科技师范学院继续教育学院副院长，副研究员，硕士，研究方向：继续教育。

G710

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