论劳教制度的止废及替代措施

刘 丹

(中国人民公安大学 法学院，北京 100038)



论劳教制度的止废及替代措施

刘 丹

(中国人民公安大学 法学院，北京 100038)

劳教制度的止废可谓我国在法治建设过程中完善公民人身权利司法保障制度的一个重大进步。但是，劳教制度废止之后原来本应受其保护的社会秩序和普遍权利安全性也会同时失去保障，所以这中间出现的治理真空就有必要进行修复。这就要求在废止劳教制度的同时，要设置出一套替代制度，既要满足一般预防和特殊预防的机能，使社会秩序和公民权利安全得到有效的保障，又要遵循适度原则，满足处罚的必要性和比例性，维护被处遇对象的合法权利，只有这样，才能保证替代制度的科学性和合理性。

劳教制度；替代措施；轻罪制度；分流处遇；违法行为教育矫治

2013年11月中旬，党的十八届三中全会做出了废止劳教制度之决定。2013年12月底，在全国人大常委会上，该决定被正式通过。此举措表明劳教制度在五十年的发展变革的过程中逐渐被时代淘汰，并依法予以废止。但是，简单废止一项制度并不能从根本上解决问题，因为一项长期存在的制度的废除必然会带来多方面的影响，这些影响虽然有利者占绝大多数，但是不利者却也是无法绝对避免的。因此，有关立法主体在废止这一制度的同时必须衔接以与之相配套的制度措施，使劳教制度废除后遗留的难题和不良影响得到最大限度的消除。

一 、劳教制度的发展状况

新中国成立之初，国内外政治形势复杂，国际上对我国新生政权的反对声音此起彼伏。在这种严酷的国际大背景下，为了稳固国内形势，1955年中共中央颁布的《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》和1956年的《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，这两个文件为日后劳动教养机构的建立提供了“法律支持”。

1957年第一届全国人大常委会批准的《关于劳动教养问题的决定》，确立了劳教制度在法律上的定位和职能；1979年国务院颁布的《关于劳动教养问题的补充规定》，对有关劳动教养在实践过程中的审批、执行和监管之事项予以确定，1982年公安部又颁发了《劳动教养试行办法》，至此，我国的劳教制度框架基本形成。我国劳教制度在阶级斗争时期，为政权的稳固和社会秩序的稳定做出了不可替代的贡献。但是根据《立法法》的相关规定，剥夺和限制公民人身自由的处罚，只能是由全国人大及其常委会做出的法律来规定。而劳教制度所依据的规范性文件在本质上只是国务院发布的规范性文件，无论是做出的程序还是文件的内容，都不属于狭义法律的制定范畴。因此，劳教制度本身就是一个与《立法法》相悖的制度，其存在没有充分的法律理论基础。并且劳动教养制度的适用范围过于宽泛，对劳教对象的处罚过于严厉，同时在适用过程中还缺乏公正程序。显然，劳动教养制度在当下这个追求法治进程和创新社会管理方式的社会，已经扦格难入了[1](P11)。

二、劳教制度止废后面临的主要难题

劳教制度改革步履维艰的一个重要原因是触及一个敏感问题，即公民私权利和国家公权力之间的关系，其本质是自由与秩序之间的利益权衡和价值选择，即国家在何种条件下，根据何种实体标准和程序，有权对公民的人身自由权进行限定。而劳教制度改革成败与否的核心在于是否能够实现对长期限制和剥夺人身自由的行政措施进行合法审核、批准、执行和有效的事后监督。即由法院取代目前公安机关的角色，形成公安申请、法院决定、司法行政机关执行的三元化模式，通过权力之间的相互牵制，实现保障相对人权利的目的[2](P33-35)。

三、关于劳动教养制度止废后代替措施的主流观点及可行性分析

(一) 以保安处分作为替代制度

保安处分针对的是具有人身危害性的对象，为了防止特殊危险的发生，通过对违法者进行纠正、教育和改造，防止他们再次犯罪。相对而言，原劳教制度的预防犯罪和维护社会秩序稳定的目标与之不谋而合，因此，以保安处分制度来替代劳教制度具有一定的合理性。这样一来不仅解决了学界纠结已久的原劳教对象应归入哪个部门法领域的难题，还能有效梳理刑罚处遇体系。所以，劳教制度废止后，保安处分作为违法行为矫治的替代措施，可以有效填补制度空白，成为轻重有序的司法处遇体系中的重要环节。

但是，保安处分制度作为替代措施的缺陷也是不容忽视的。因为这两种制度的根本目的并不相同，保安处分本质上是一种事先预防机制，其目的是防止危害发生，而劳动教养制度确是一种教育改造机制，其设置目的是为了通过教育和改造使那些犯了特殊错误的人纠正自己的行为，重新回归社会。所以无论是精神病人、聋哑人、外国人抑或是无责任能力人、无劳动能力人都可以适用保安处分，而劳动教养制度的适用却必须以不构成犯罪和具备劳动能力为前提。如果仅仅是将这两种制度简单地替换而不顾适用对象的差异性，不仅有违保安处分制度的根本价值，还极有可能会导致在实践中侵犯人权和执法混乱的状况。

(二)出台《违法行为矫治法》来作为替代

储怀植和张桂荣认为：“应当将违法行为教育矫治法定位为在我国现行刑事处罚和行政处罚体系之外的一种独立的法律处分，是对被矫治人员的强制性教育措施。”[3](P51)陈忠林教授在新华每日电讯的专访中曾说明：“从20世纪80年代起，劳动教养的法律化问题便纳入国家立法机关的立法规划中，尤其是十一届、十二届全国人大常委上讨论通过的，但是就在一个问题上‘卡’住了，就是劳教审批机关放在哪里、谁来审批劳教。当时各方对此分歧较大，最终导致法律草案未能上会。”[4](P15)其实，《违法行为矫治法》作为替代措施固然是一个有益的设想，但是其一度陷入难产的处境也不是没有原因的。首先，学者和立法者对于这部法律的性质、适用对象、执行主体和程序等方面一直存在较大的争议，有关部门之间的利益分歧也没能消除，而且这些问题的解决也并非一日之功；其次，该法案迟迟没能通过的一个重要原因是立法者担心它会成为“第二个劳教制度”。毕竟此法的核心是限制公民人身自由权利，因此，必须以更加谨慎的态度加以对待，在没有十足的把握之前不能盲目冒进，以免同样的错误再次出现；最后，一部法律的颁布和实施离不开民意调查。而对于这部法律，我国的民意调查尚未得出可行性的调查结论，因此，可供参考的群众基础意见不足。

正如陈卫东教授所言：“目前社会对'完善对违法犯罪行为的矫治和矫治法律'存在误读，认为其是劳动教养的替代措施，但实际上‘'对违法犯罪行为的惩治和矫正法律’并非专指一部法律而是一个包含《刑法》《治安管理处罚法》以及社区矫正制度的法律体系。”[5]法律体系的创设和完善，永远不可能依靠拆东墙补西墙的这种工序产生。

三、关于劳教制度废止后的替代措施设想

(一)将部分违法行为纳入治安管理处罚范围中，完善违法行为教育矫治体系

违法教育矫治措施既不属于行政处罚，也不属于刑事处罚，而是介于二者之间的一种特殊的司法矫治处分措施[6]。其应当被定义为一种独立的法律处分，这种司法处分的做出是治安需要，而并不是一种刑罚处分，它与刑罚中的自由刑和治安行政管理中的拘留处罚共同构成了我国专门用来限制和剥夺公民自由权利的完整法律处罚体系。作为对刑事处罚制度和治安管理处罚制度的重要补充，违法行为矫治制度能够有效填补这两种法律制度在预防和处遇违法犯罪方面的漏洞。

(二)将其他严重的违法行为纳入刑事处罚的范围内，建立轻罪制度

轻罪是以犯罪的法定刑轻重为标准划分出来的犯罪的分类之一，指法定最高刑为3年以下有期徒刑的犯罪。被处以该档法定刑的犯罪人可以适用缓刑或者管制，实施在监所之外的教育矫治。在原劳教制度中，有一部分被劳教对象是已经构成犯罪，但由于某些法定原因而未向其追究刑事责任，而轻罪制度恰好可以将他们囊括进其适用范围中。如此一来，就能够弥补劳教制度废止之后，被劳教人员中那部分不能为《行政治安管理处罚法》所规制的违法行为人。

轻罪制度在外国已经发展成熟，但在中国却还存在“水土不服”的现象。因此，必须根据我国的国情对其加以修整改造，使其与我国的土壤相融合，才能真正在中国这片广袤的土地上生根发芽。

1.明确轻罪制度的性质。在这方面要坚决避免前劳教制度因横跨行政法与刑法两个部门法而导致性质不明的问题。基于轻罪制度衔接刑法和行政法之间的断层的构建动机，结合其本身的内涵和适用范围将其认定为刑事处遇体系的一部分更为合理。

2.明确轻罪制度的适用范围。作为一项新创制度，轻罪制度的适用范围涵盖了刑法和行政法两个领域的违法行为。具体而言，主要适用于以下三类对象：一是刑法处遇的轻微犯罪行为。 我国现行刑法已经将部分的轻罪行为纳入它的调整范围中。这部分人身危险性相对较小、应把受刑事处罚性较轻的违法犯罪行为可以从传统刑法中剥离出来，归入轻罪制度中，利用轻罪制度的速裁程序来处理，这样不仅可以有效使刑事办案的压力得到缓解，还能提高司法效率，推动司法效能的提升。二是原劳教制度处遇的部分行为。在前劳教制度规制的对象中，可以以《劳动教养试行办法》第10条中的五类适用对象为例，从社会危害性来看，这些对象均可归入轻罪制度的规制范围。三是行政法律规范性文件调整的部分行为。 在实践中，很多类型相同的行为由于情节不同而被分别归入行政法和刑法的调整范围。应该将那些本来由行政法调整的、情节恶劣、行为人主观恶性较大、与现行刑法规定的犯罪存在法条竞合关系的违法行为纳入刑法体系中，交由轻罪制度进行调整，从而保持法律的和谐性和简洁性[7]。

3.明确轻罪制度的内容。具体而言，轻罪制度体系应该由三个程序制度构成：

一是轻罪速裁。 轻罪制度产生的直接影响就是使司法机关办案量激增，公检法机关“案多人少”的矛盾凸显。 2014年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》规定：“在遵循刑事诉讼基本原则和保障当事人权利的基础上挑选全国部分地区作为试点。对于事实清楚，证据充分，被告自愿认罪，当事人对适用法律没有争议的危险驾驶、交通肇事、盗窃、诈骗、抢夺、伤害、寻衅滋事等情节较轻的，依法可以判处一年以下有期徒刑、拘役管制的案件，或者依法单处罚金的案件，进一步简化刑事诉讼法规定的相关诉讼程序。”我们完全可以参考这里的刑事案件速裁程序，在遵循法定程序和办案期限，确保办案质量的前提下，优化办案的程序，杜绝办案时间的浪费，构建高效便捷的轻罪速裁程序。

但是必须注意的是，在具体使用能够轻罪速裁程序过程中，要坚持“宽严相济”的原则。具体案件具体分析，将法律精神和法治原则作为办案的核心，对案件进行全面审查，同时不能忽视犯罪嫌疑人和被告人的合法权益，赋予并保障实现他们应有的诉讼权利，真正做到“程序虽简但权利不减”的司法效果。在起诉阶段，对需要予以逮捕、予以起诉的案件及时申请并实施逮捕、移送起诉。在审理阶段，如果有当事人提供新证据、发生新情况或者被告翻供、辩护人做无罪辩护等法定情形出现的，应当停止审理并依法转为普通程序。

二是前科消灭。 建立轻罪制度的直接影响就是大量的违法行为人被纳入刑事犯罪的范围中，社会的犯罪率激增，那些实施轻罪和轻微罪的行为人将会被打上犯罪的标签。这是因为前科制度在一定程度上是社会标签化的表现，许多刑满释放的人员在回归社会以后会被人戴着有色眼镜看待，并被定义为潜在的犯罪人，这种情况突出体现在求职方面，有前科的人很难获得平等的工作机会。这就导致他们难以通过劳动获得生活来源。无论是基于歧视所带来的反社会情绪，还是基于生存压力，都会大大增加他们二次犯罪的可能性。这样一来，刑罚的教育功能便难以得到实现。目前，我国的前科消灭制度集中体现在未成年人犯罪的刑罚执行制度当中。

另外，还必须明确前科消灭的限制情形和例外情况。轻罪案件审结后考察期间，被告的犯罪记录应当被特殊保存并严格限定查阅资格和查阅范围，待到考察期满之后，将犯罪记录予以封存，不随档案流转。

三是司法处遇轻缓。 建立司法处遇轻缓制度，通过强制被处遇对象进行社区服务的方式，对其进行监所外行为矫治。轻罪制度的核心是“轻”，这里的“轻”不仅是指其规制的是人身危险性较小的轻罪行为，还是指的是轻罪行为人的应受惩罚较轻的行为。这正是刑法体系中“罪责刑相适应”原则的具体体现。创设轻罪制度要求采取配套的措施，而在这之中，司法处遇轻缓制度的构建就显得尤为重要了。

司法处遇轻缓制度主要围绕两个基本原则构建：一是处遇轻缓原则，即少用自由刑，尽可能代以较为温和的财产刑、资格刑。轻罪制度的主要目的应当是恢复受害者的利益，而非单纯的惩罚，因此，选择罚款、责令具结悔过等温和的处罚方式，不但有助于使受害者受损的法益得以修补，而且不会对违法行为人日后的生活产生过多的负面影响，不致其因社会危害性较小的违法行为而被社会边缘化，从而衍生出危害性更大的违法行为。二是处遇社会化原则。尽最大可能采取社会性较强的执行方式对被告进行惩罚，避免被处遇人完全与社会相脱离，优先采取社区矫正的方式。

社区矫正制度以有效防止再犯效果的特殊预防和社会防卫理论为基础，更有利于实现社会危害性较小的违法犯罪者的非监禁化和复归社会化的改造效果，不但能够有效防止违法行为人之间的交叉感染，而且有利于使其矫正后无碍融入社会，促进保障预防的最大功能的实现。另外，从被矫正人的角度来说，社区矫正也是相对更谦和、权利保护更充分的处遇方式。首先，社区矫正的设定必须通过正当司法程序，经由适格的裁判机关予以确定，受处遇人享有充分的诉讼权利和救济权利；其次，比之封闭式的监所处遇方式，社区矫正对人身自由权利的限制更小，也更不容易受到外界的非法侵害；再次，社区矫正使受处遇人更容易复归社会、实现社会权利。因为这个制度的创设目的就是为了恢复塑造处遇人的社会化能力，避免受处遇人与社会脱节，从而再次犯罪。

值得注意的是，在我国目前的处遇制度中，社区矫正的职能仅仅被定位于法定监外刑罚执行方式，而此处探究的轻罪制度中的处遇社会的社区矫正其实是社区矫正制度的适用范围扩展而来的产物，为区别二者，我们可以称其为“违法行为社区矫治制度”。这一制度需要国家的基本法律对其性质、对象、司法程序和实施细则加以明确。虽然刑法意义上的社区矫正所适用对象——刑法规定的犯罪行为，在广义上也属于违法行为，但是社区矫治制度和刑罚执行中的社区矫正在处遇目的上存在本质区别：违法行为社区矫治制度的根本目的是特殊预防保护，也就是纠正和改良处遇对象，而不是以单纯的处罚为目的，不然就没有必要采取以复归社会为目的的社会化处遇而直接采取更为严格的监所内处遇了。 把握这两个原则有助于降低轻罪制度的严苛程度，符合轻罪制度的设置目的，更有利于社会的治理。

劳教制度的废止可以说是我国法治进程的一个重要里程碑，因此，在构建替代制度时要充分吸取劳教制度的教训，分流处遇，建立轻罪制度，积极发挥社会处遇的力量，使保障人权和维护社会稳定并行，充分发挥这一新创举的优势，为我国的法治建设贡献力量。

[1]夏宗素.劳动教养制度改革问题研究[M].北京：法律出版社，2011.

[2]褚宸舸.停止使用劳教制度及其“蝴蝶效应”[J].民主与法治，2013(3).

[3]储槐植，张桂荣.关于违法行为教育矫治法立法中的几个重大问题的思考[J].中国司法，2010(7).

[4]刘冰.劳动教养制度废止后的思考[J].法制博览，2015(2).

[5]贯彻三中全会精神 推进法治中国建设[N].广西日报，2013-11-28.

[6]屈学武，马蔚.司法矫治处分与劳教制度[N].工人日报，2003-05-07.

[7]陈伟.劳教制度废除后的法律衔接机制探究[J].暨南学报：哲学社会科学版，2015(12).

[责任编辑 刘馨元]

2017-02-26

刘丹，中国人民公安大学法学院硕士研究生，研究方向：宪法学与行政学。

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2095-0292(2017)02-0049-04