京津冀生态补偿的问题与对策研究

黄 杰 , 罗艳丽

(1.天津财经大学 商学院, 天津 300222；2.天津财经大学 经济学院，天津 300222)

生态补偿是中国特有的概念，国外指“生态系统服务付费”(PES)。虽然目前还没有统一的定义，但在生态产品与服务的受益者应对生态产品与服务的提供者给予补偿的基本内涵上达成了共识。2016年国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》指出，“实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容”。从实践来看，京津冀流域上游的冀西北生态功能区基本上是生态脆弱区、贫困人口相对集中的欠发达地区，下游地区是经济较发达、富裕人口相对集中的地区。党的十九大明确指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民日益增长的美好生活需要包括对生态环境美好的期盼。因此，新时代的生态补偿是统筹协调流域上下游生态环境共建共享、区域协调发展、解决不平衡不充分发展问题的重要举措，也是实施精准扶贫、稳定致富、和谐社会的配套政策。

一、加快推进京津冀生态补偿的必要性

高度城市化阶段的生态文明需要依靠体量上远大于生产和生活空间的生态空间来支撑。[1]京津冀区域面积21.6万平方公里，人口1亿多[2]，除河北省少部分地区外，全区域绝大部分地区位于海河流域。水资源短缺、生态环境脆弱、大气质量下降等日益成为制约京津冀经济社会协调发展的重要因素。充分认识并加快推进与新时代生态文明相适应的京津冀生态补偿，具有重大意义。

(一)完成京津冀生态功能区建设任务需要生态补偿

《京津冀协同发展规划纲要》提出，建设“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。被定位为生态功能区的冀西北地区是整个区域的“生态腹地”，自20世纪80年代以来国家先后实施了“三北防护林”、“首水规划”等重大生态项目，当地各级政府也在造林绿化、水土保持、水源涵养等方面不断加大投入力度，取得了明显成效。但生态系统是“复杂自适应系统的典型例子”，温室效应、干旱缺水、雾霾频袭等环境恶化问题是生态系统在时空大尺度和慢速动态变化过程中“非线性尺度域的累积影响”[3]。自然界一定空间内由生物群体和无生命物质构成了具有一定物质和能量循环功能和自净功能的生态系统，系统中的生态因子如气候因子、土壤因子、水因子、生物因子等相互影响、相互制约，不断演进，并在一定时期内形成相对稳定的动态平衡。生态一旦遭到破坏，治理与修复周期长、投入大、复杂性强，具有预期不确定、成效难巩固等特征。目前冀西北仍属于典型的生态脆弱区，“十年九旱”，年均降水在450毫米左右，水土流失、水体污染、地下水位下降、水资源过度开发(如坝上缺水地区仍然持续开采地下水，大面积发展蔬菜产业)、生态生产力低下等问题依然突出，河流断流现象一时难以改变，严重制约着京津冀区域经济社会发展，影响着人们的生产生活质量。要完成功能区建设任务，使生态系统恢复到破坏前挖地三尺见水源、夏日山坡林草绿、山沟小河水潺潺、草场淖泊星罗棋布、鸟语花香的生态原貌，还需要长期持续不懈的努力。以张家口为例，到2017年7月，全市沙漠化土地面积仍有1.21万平方公里，占全市土地总面积的33%；矿山恢复治理滞后，水土流失面积仍有1.35万平方公里，占总面积的36.7%。[4]实现京津冀协同发展，必须立足构建整个区域生态空间格局，着力解决下游发达地区人民日益增长的美好生态产品需求与冀西北生态功能区生态环境脆弱之间的矛盾。只有加快推进京津冀区域生态补偿，形成上下游协调联动、分担建设投入的互动局面，才能扎实有效地推进生态功能区建设，在生态领域率先突破。

(二)生态功能区全面建成小康社会需要推进生态补偿

发展不平衡是京津冀区域的一大特征。据统计资料显示，2016年北京、天津人均GDP分别为114 690元、115 613元，人均收入分别为52 530元、34 074元。①作为北京重要水源地、生态涵养区、2022年冬奥会雪上项目承办地的张家口市，人均GDP仅为33 030元，人均收入仅为17 588元②，分别是北京和天津的28.8%、28.6%。京津冀区域内部存在环京津“C型”贫困带问题，即在京津以外河北地区的39个国家级贫困县构成了“C”型不闭合的贫困带。[5]这是京津冀都市圈与长三角、珠三角最大的差异所在。造成冀西北经济欠发达、贫困人口多的原因是多方面的，但与其特殊地理区位有极大关系。以张家口为例，一是出于军事方面考虑，对外开放晚丧失了改革开放初期短缺经济条件下“有产品就有市场与效益”的粗放扩张机遇，使该市在发展中逐渐落后且与其他市差距越拉越大，最终由改革开放前经济总量居全省前列变成重点贫困区；二是作为首都生态屏障，为保护环境不允许该市发展与生态保护相悖的功利性产业、污染性企业，牺牲了“原始积累”的发展机会，上世纪末先后被迫取缔了486家在其它地方可以发展的企业，随后又被迫放弃了一大批新项目。实施生态文明战略以来，张家口被列为无钢市，钢产量在全国钢铁行业名列21位的宣钢集团和一批冶金矿山企业被迫转产。当前，污染治理“水十条”、“气十条”、“土十条”等法律法规深入实施，“三线一单”制度(生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单)加快落实，京津冀跨地区环保机构即将设立，《环境保护税法》即将实施。十九大报告进一步明确要完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定，改革生态环境监管体制，设立国有自然资产管理和自然生态监管机构。可以预见，今后对上游地区生态环境保护的要求会更高、监管执法会更严，生态功能区产业发展将会受到更多的制约，转型发展的任务更加艰巨。产业转型升级既是区域经济发展、增加居民收入的引擎,也是从源头治理环境污染、加强生态建设保护的动力。但产业转型升级不仅需要足够的投入，而且需要技术人才等要素，当地要素长期向京津集中，生态产业如旅游业受季节短等制约无法成为当地人口稳定的收入来源。解决区域发展不平衡是京津冀协同发展面临的最大难题，必须着力解决区域内部发展差距持续拉大的问题，解决生态功能区提供更多优质生态产品与当地实现经济发展之间的矛盾。脱贫与生存是生态功能区群众的首要需求，我们应满足他们对美好生活的需求。有专家指出，我国的环境库兹涅茨曲线目前还在倒U型左侧，解决不平衡不充分发展问题后则会到达其右侧。因此，推进京津冀生态补偿是解决区域内部发展不平衡不充分问题的重要举措，对拓宽生态功能区绿色富民产业投资渠道，确保生态功能区全面建成小康社会十分必要而紧迫。

(三)维护京津冀区域社会稳定需要建立生态补偿

生态功能区的划定与建设在一定程度上会使当地经济增速放缓，加上淘汰落后产能，会对就业、民生带来关键性影响。环境与经济发展以及民生之间的矛盾日益突出，区域环境问题有可能引发不同群体之间的利益冲突，导致社会不安定因素的产生。生态产品和服务具有显著的空间正外部性。中国林业科学院课题组对张家口市森林与流湿地资源价值评估研究结果显示，该市森林与湿地在水源涵养、防治荒漠化、碳汇服务、改善空气质量、气候调节等方面的生态服务价值2010年度总值为579.86亿元，其中60%贡献给了外部地区，该市森林与湿地每年为周边地区提供305.17亿元的生态服务价值，其中给北京地区提供的生态服务价值占48.07%[6]；而且随着功能区建设该市森林与湿地生态系统生产力会不断提高，单位生态服务价值会越来越大，对外部地区提供的生态服务价值还会更大。从生态经济学角度看，生态功能区不断为下游提供生态服务正“外部经济”效益而得不到应有补偿，没有稳定的就业岗位和较高的收入来源，人们不会长期守着绿水青山巨大的“生态资本”而过着贫穷或相对贫穷的生活，那样他们会觉得社会不公平而会造成心理上的不平衡，这不仅会影响其参与生态建设与保护的积极性，而且会出现林草地复垦、矿山开采等生态足迹的增加，影响功能区“生态盈余”或出现“生态赤字”。从社会心理学角度看，随着经济市场化、人口城市化、交通现代化、沟通信息化程度的快速提升，功能区“初级群体”日渐式微；伴随京津冀协同发展规划的实施，生态功能区人口特别是贫困人口对超越原来的“生活圈”而成为京津冀大范围的“地缘群体”成员、向往富足美好生活的心理渴望甚至攀比心态大大增强。从环境公平正义的角度讲，人是自然的组成部分，大自然是人类心灵的天然归宿，在物质极大丰富之后，人类需要回归自然享受生活、寻求刺激和兴趣、获得自由与快乐，良好的生态空间和居住环境对维护人们的身心健康日益重要；而人们能够到大自然寻求心灵归宿的前提是拥有足够的“金钱和时间”，这就必须使保护和守望青山绿水的乡村人口能够将青山绿水变成他们自己的金山银山。“乡村是高度城市化阶段生态文明赖以存在的重要空间”。冀西北生态功能区建设过程中，不可能彻底消灭农村，农村人口无法全部转移到其它地方实现富裕而让生态系统自然修复。“生态补偿本质上是社会公平问题，环境资源产权界定或者说权利的初始分配不同造成了事实上的发展权利的不平等，需要一种补偿来弥补这种权利的失衡，因此生态补偿应被更多地赋予了社会和谐与公平的责任”[7]。因此，加快建立和完善京津冀生态补偿机制对维护区域社会稳定十分重要。

二、京津冀生态补偿的现状和问题

京津冀协同发展规划实施以来，区域生态建设与保护进入了全新的合作时期，从水源保护、营林造林等领域逐渐发展到大气治理领域，在对上游环境整治要求不断提高的同时，京津下游对上游的对口支援和补偿性力度有所加大，如“十三五”期间北京市安排35.6亿元资金对口帮扶张承保三市，区域生态环境共享共建的局面正在形成。2017年7月由京津冀晋四省市人民政府和战略投资方中国交通建设集团公司共同出资组建永定河流域治理投资公司，开启了流域治理区域合作新模式。但从生态补偿的内涵来看，京津冀生态补偿仍处于起步阶段，主要还存在以下问题。

(一)横向生态补偿基本没有形成

目前对冀西北生态功能区的生态补偿主要以中央财政转移支付实施重大生态项目的形式体现，如上世纪末以来先后实施的“京津风沙源治理”、“海河流域水污染防治规划”等项目，尽管这些项目投资还不够大，特别是对当地农民的补贴还比较少，但发挥了重大作用。而京津冀生态治理合作的导向仍然是以限制上游破坏生态环境、要求上游加强生态保护为主，对上游发展考虑不多。北京对上游的补偿主要围绕上游增加入境水量，安排一定专项资金，在密云、官厅水库上游的张承地区实施“稻改旱”、局部小流域治理工程、农业节水工程、水源保护林建设工程等支援性项目。这些项目可以看作是生态补偿实践，但大都是零散性的、小规模的，投入少、覆盖面小。如2006以来实施的“稻改旱”项目，只覆盖潮白河流域上游的丰宁、滦平、赤城3个县，每年每亩补贴450元(后提高到550元)；1996～2004年实施的小流域治理也只覆盖上述3个县，对每个县提供50～100万元资金；2009年以来实施的京冀生态水源保护林工程覆盖张承两市的8个县，到2014年累计投入4亿元完成造林50万亩，2015～2019年每年计划再造10万亩，工程累计造林100万亩[8]；农业节水项目覆盖范围稍大一些，如张承坝上各县区都有项目安排，但资金有限，属于临时性政策。天津市于2014年安排1.2亿元对滦河上游进行补偿，开启了生态补偿实践。总之，目前京津对冀西北功能区的补偿仍然局限于“你供水、我补助”的单一要素和小范围内，严格意义上对提供生态产品与服务且在产业发展上做出重大牺牲的上游给予生态补偿还没有形成，补偿资金还没有列入财政预算，距形成“成本共担、效益共享、合作共治”的流域保护和治理长效机制相去甚远。

(二)上下游很难达成生态补偿共识

从上游生态功能区来看，存在着“两难”困境：一方面，位于首都重要水源地的特殊地理位置，在保护生态环境上必须讲政治，执行最严格的环保制度，为保护环境所做的努力包括关停企业等从来没有单纯算“经济账”，不论牺牲多少发展机会，都必须按要求完成任务，且这种意识随着生态文明建设、北京携手张家口筹办冬奥会的推进越来越强；另一方面，因保护生态放弃发展机会，城市职工下岗，乡村失去收入来源，产业转型难度大，全面建成小康社会任务重，强烈期盼在国家投入基础上，下游能给予应有的补偿，而这种诉求又因行政区划上的不对等，难以平等协商。从下游生态功能服务受益区来看，仍然认为上游保护生态环境是理所当然的事，提供支援性项目的诉求重点还是要求上游最大限度减少污染、增加生态生产力，对享受上游提供的生态产品及服务应当付费的意识还没有形成，目前“南水”已占北京城区日供水量的73%，北京市对上游地区水源的依赖度大大减少，补偿意愿也大大降低，生态服务“免费推车”现象将更加突出。京津冀环保联合执法的重点也是强化对上游环境治理的管制手段，而对上游发展问题考虑较少。上下游在生态建设与保护方面利益诉求的不一致，加之行政区划的特殊性，国家顶层设计上又缺乏京津冀区域经济协调发展，特别是生态补偿的“一盘棋”具体配套政策法规。生态补偿很难达成共识，这种状况远远不能适应建设世界级城市群对区域生态空间布局和生态环境建设的要求。

(三)生态补偿实际操作面临许多困难

生态系统及其服务功能空间流转的复杂性，使生态补偿在实际操作层面的许多具体问题还没有解决。首先是补偿标准问题。虽然多数学者赞同生态补偿标准应小于服务使用者从使用服务中得到的收益、大于服务提供者付出的机会成本这一说法，并提供了机会成本法、资源价值法、生态系统服务价值法、意愿价值评估法、综合分析法等各种测算方法，但由于缺乏生态学背景而争议较大，测算结果也相差甚远，目前国内外还没有一个公认的生态服务价值及生态补偿标准的确定方法，需要对价值理论进行重建。[9]其次是补偿对象问题。不少学者认为补偿对象可以是当地政府、企业和农牧民，但因生态资源产权制度不完善，生态功能区林地草场所有权、承包权、使用权人的变更及其不确定性，导致补偿对象难以准确界定，一些项目实施中会出现这样那样的问题。再次是生态补偿的法律依据问题。2016年以来国家出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》等文件，有关部门2013年着手研究制定全国“生态保护补偿条例”，但至今没有出台。目前对生态补偿除了在森林法等相关法律中有一些明确规定外，还没有专门的法律法规，对补偿标准、补偿对象、补偿主体、补偿方式、补偿尺度、补偿途径等问题理论研究多，实际操作中无法可依，无章可循，无强制执行力。

三、京津冀生态补偿的对策与建议

鉴于目前京津冀区域的特殊性和生态补偿面临的问题，笔者认为，从长远看应加快生态产品与服务价值评估与核算体系研究，推进生态补偿立法进程，为市场化补偿奠定基础，因为一旦提供生态产品与服务像提供资源性产品(如农产品)、加工性产品及其它服务一样能够盈利，投资者就会纷纷参与进来；近期看，应该着眼于解决不平衡不充分发展问题，继续坚持以纵向补偿为主，对特殊地区采取特殊政策，积极推进横向补偿，扩大生态建设与保护上下游合作范围，兼顾生态功能区建设与当地经济发展，形成上下游互动、全区域整体推进的生态建设格局。

(一)加快生态服务价值评估研究，推进生态补偿立法进程

借鉴三亚市自然资产评估经验，加大京津冀生态功能区生态服务价值评估与研究的投入，组织生态学、地理学、经济学、法学及其交叉学科学者和相关部门专家组成京津冀生态价值研究课题组，对不同生态类别如森林、湿地、草原、河流等的生态服务价值评估方法进行研究，形成统一的评价标准，确定科学合理的补偿标准体系。同时，适应新时代生态文明建设要求，尽快建立以生态为中心目标的立法进程，加强生态补偿的顶层设计，把自然资本和生态服务的价值纳入资源分配决策体系，建立健全保护自然资本和维护生态服务的法律法规，形成统一配套的制度框架和政策体系，以法律形式明确生态功能区保护生态的责任，并使其从保护生态中得到合理的收益，明确生态服务受益者承担消费生态产品与服务的责任并相应付费，建立科学的生态补偿机制，合理确定补偿对象、补偿主体、补偿方式、补偿尺度、补偿途径，使生态补偿有法可依，有章可循。

(二)加大纵向补偿投入力度，对冀西北生态功能区给予特殊政策

应充分考虑冀西北生态功能区在历史和现实发展中受到的限制、做出的牺牲和当前生态脆弱、产业转型升级难度大的实际，坚持中央政府为主导，以逐步解决不平衡不充分发展为取向，把生态建设与保护作为国家的基础产业和公益事业，加大国家层面的纵向投入补偿力度。一是加大生态工程建设投入。国家重点生态工程继续向冀西北地区安排并给予政策倾斜，适当增加补助标准。加快推进冀西北现有国家自然保护区、国家森林公园、国家湿地公园等项目建设，积极谋划建设国家草原公园、国家牧场、国家农业公园等重大项目，纳入国家生态资源公共管理机构序列，提供更多的绿色职业岗位，吸纳部分农村人口就业，使其成为国家公园的生态工人。二是设立冀西北生态特区。在开展雄安新区、国家生态文明示范区和“两山论”实践创新基地与生态文明示范市县建设的同时，在京津冀生态功能区自然条件较差、不具备建设国家牧场和森林公园等项目的丘陵山区，设立国家级生态特区和管理机构，建设“生态村落”，以营造生态涵养林、实施水土保持工程基本产业，使当地农民就地转为国家支付工资的生态特区事业职工，得到长期稳定的收入来源，专门承担起绿化护林、保护水源、恢复生态的职责任务，让农民成为区域绿色生态空间的守护人，从根本上解决生态功能区脱贫返贫问题。三是研究启动“引黄济坝”工程。冀西北坝上地区包括张承两市的6个县和2个管理区，总面积20多万平方公里。2010年针对该区域地表水大幅减少、地下水逐年下降、生态环境恶化及发展蔬菜产业用水矛盾问题，当地有关部门研究提出过北线从包头镫口扬水站引水、南线从万家寨水库引水等“引黄济坝”方案。笔者认为，随着南水北调工程的通水，这一工程实施的可行性大大增强。该工程如能实施，不仅可从根本上解决坝上地区资源性缺水、生态脆弱问题，而且对构建我国新的水系结构、增强冀西北乃至内蒙或山西三百多公里沿线区域内的生态功能和环境承载力将发挥十分重要的作用。四是制定系列优惠政策。借鉴德、法、美等国区域经济协调发展经验，国家尽快出台财政融资、政府贴息或担保、税收优惠等政策，鼓励社会和企业向生态功能区投资兴建文教卫生、高科技、环保等公益事业和新型产业，优化生态功能区产业结构，增强生态功能区公共服务水平与能力，提高区域内居民的幸福指数。

(三)加快推进横向生态补偿，培育生态产品与服务交易市场

在目前即将成立的京津冀环保机构基础上，设立三地政府间生态建设研究和协调机制，着眼于上游生态功能区平衡发展、充分发展，尽快由单一性要素的支援性补偿向区域生态一体化的综合性补偿转变，三地政府有关部门谋划实施一批既能激励上游保护生态环境又能促进当地经济发展的补偿性项目，受益地政府要尽快建立生态补偿专项资金并纳入年度预算动态调整，使横向生态补偿制度化、常态化，形成长期稳定的投入保障机制。拓展补偿资金筹集渠道，在征收水费、电费的基础上，开征生态税等绿色税种，建立生态补偿基金，探索发行生态彩票，鼓励像老牛基金会等企业和社会团体及个人对生态建设的捐款。加大生态服务价值知识普及力度，增强公民对生态产品如清净水源、新鲜空气的有偿消费意识，动员全民参与生态建设与保护。鼓励发达地区通过“飞地”经济模式对落后地区进行绿色经济开发。加快产权制度改革，明晰生态资源和生态服务的产权，搭建生态服务市场交易平台，降低信息成本、交易成本，提供交易方能够达成交易的机会、知识和动机，培育发展生态产品与服务交易市场。鼓励下游乃至国内外企业与冀西北生态功能区开展碳汇、水权、排放许可等方面的交易，积极探索洁净水、温室气体、湿地信用额度管理与交易活动。鼓励设立土地依托基金、“湿地补偿银行”等，购买生态功能区土地开发权和生态服务价值，以确保资源得到保护。在大型超市设立生态标志产品专柜，鼓励富裕的消费者通过购买生态产品间接为保护生态环境付费。

京津冀协同发展是国家重大战略，出发点是针对区域水源短缺、生态恶化、雾霾频袭、地价上涨、交通拥堵、区域发展不平衡等问题，着眼于缓解北京“大城市病”，通过协同发展最终建成以首都为核心的世界级城市群。建设好冀西北生态功能区，为区域协同发展提供足够的生态空间和良好的生态服务，对实现战略规划目标至关重要；加快实施多元化的京津冀生态补偿，对完成生态功能区定位目标和区域协同发展非常必要。针对京津冀区域的特殊性和目前横向补偿基本没有形成、上下游利益诉求不一致、补偿操作面临许多问题等实际，应深入开展生态服务价值评估研究，加快生态补偿立法进程，加大纵向补偿投入力度，给予政策倾斜，加快推进横向补偿。培育生态产品与服务交易市场，形成以中央政府补偿为主、地方间横向补偿为辅、市场化补偿为补充的多元化补偿格局。发展生态公益产业，提供更多的绿色职业岗位，促进生态功能区发展绿色城镇化体系和产业体系，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要，同时加快当地绿色发展、充分发展，实现京津冀协同发展目标。

注释：

①数据来源于北京市2016年国民经济和社会发展统计公报，北京市统计局，国家统计局北京调查总队，2017-02-25，(2)综合，(12)人民生活、就业和社会保障(http://www.bjstats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndgb/201702/t20170227_369467.html)；2016年天津市国民经济和社会发展统计公报，天津市统计局，国家统计局天津调查总队，2017-03-03，(1)综合，(12)人口就业、人民生活和社会保障(http://www.stats-tj.gov.cn/Item/27111.aspx)。

②数据来源于张家口市2016年国民经济和社会发展统计公报，张家口市统计局，国家统计局张家口调查总队，2017-03-15，(1)综合，(9)人民生活和社会保障(http://szbk.zjknews.com/shtml/zjkrb/20170318/373620.shtml)。

[1]张 强.高度城市化阶段的乡村复兴[EB/OL].http://www.sohu.com/a/192977508_774978，2017-09-19.

[2]孔祥武.京津冀协同发展开新局(砥砺奋进的五年)[N].人民日报，2017-10-06(01).

[3]J.B. 鲁尔，斯蒂文.E.卡夫, 克里斯拖夫.L.兰特. 杨代友，付 瑶，译，生态服务的法律和政策[M].北京:中国环境出版社，2016.9，17～51.

[4]刘荣荣.省委省政府第九环保督查组向张家口反馈环保督察情况[N].河北日报，2017-11-10(06).

[5]彭 扬，欧阳剑环,周学东.京津冀协同发展需解决“C型”贫困带问题[EB/OL].http://stock.hexun.com/2017-09-14/190865966.html?from=rss，2017-09-14.

[6]陈绍志，李玉敏 张德成，等.张家口市森林与流湿地资源价值评估研究[R].北京：中国林业科学院，2012.12，11～26.

[7]黄 河，柳长顺，刘 卓.水生态补偿机制案例与启示[M].北京:中国环境出版社，2017.30.

[8]于立霄. 京冀联手建百万亩生态水源保护林[EB/OL]. http://www.chinanews.com/gn/2015/03-11/7120679.shtml，2015-03-11.

[9]乔旭宁，杨德刚，杨永菊，唐 宏.流域生态系统服务与生态补偿[M].北京：科学出版社，2016.11，198.