完善警务信息公开制度的法治途径——以北京市公安局政府网站的现状分析为例

吴步天

(中国人民公安大学，北京 100038)

随着当代民主制度的发展和公民权利意识的增强，人民越来越认识到行政权的天性是膨胀和扩张，为了防止权力的滥用，更好地保护公民权，应当“把行政权关在制度的笼子里”。近年来，公安机关中警务公开意识已得到了稳定提高，各级公安机关都在不同程度上推进自身警务公开制度建设，但公开的内容、方式、程序存在很大的差异，因此对警务公开制度进行规范是当务之急。

与此同时，政府网站作为政务信息公开的重要渠道，其功能不仅在于能向社会公众宣传和展示政府形象，让人们能够对政府的基本情况有个切实的理解和认识，其更重要的是能够通过网络渠道，为合适的人能够在恰当的时间获得恰当的服务，能够极大地便利人民群众，真正践行便民利民原则。笔者在本文中便以北京市公安局政府网站的警务公开现状为例，通过调研和评析，试图找出问题并提出解决措施，希望能为公安机关的警务公开工作提供一些借鉴。

一、北京市公安局政府网站的概况

北京市公安局的网上警务公开是拥有独立自主的、公开信息类别完整的网站(http://www.bjgaj.gov.cn/，以下简称网站)，它是北京市公安局在互联网上发布政务信息和提供在线服务的综合平台，对于“促进包括警务公开在内的政务公开，改进公共服务，提高行政效能，便于公众知情、参与和监督”具有重要意义。在网站中，我们能看到其主要分为上下两个版块：位于页面上方的是政府信息公开部分，主要内容是在网上公示北京市公安局的职能范围、警情报道、行政业务流程信息等；位于页面下方的是民生服务部分，主要内容是为公民行使其知情权提供更便捷有效的渠道。按照网站上的上下顺序，以下内容分为政府信息公开部分、民生服务部分与附属链接部分进行介绍。

(一)政府信息公开部分

在网站的政府信息公开部分，主要内容是在网上公示北京市公安局的职能范围、警情报道、行政业务流程信息等。

1.“首页”，在网站的首栏当中对近期北京市公安局的主要警务活动、主要的通知告示、警方提示进行公告。

2.“公安局简介”，该栏从机构设置、职能内容展开告知民众北京市公安局内部具体设置和分工，并公开北京市公安局办公室信访处的工作地址，为民所需。

3.“警务报道”(新闻频道)，该栏重点集中于对近期北京市公安局以及下属的各公安分局的主要警务活动进行公开，与“首页”栏中的内容稍有重复。

4.“警务公开”(公示频道)，设立“警务公开”专栏，该是最明显的警务公开，将警务公开的专项性提升了一个层次，其中的内容十分实用，如政府信息公开目录、政府信息公开指南、政府信息公开年报等，下文中会有详细介绍，此处不赘述。

5.“民生服务”，该栏与警务公开并无太大关联，主要是提供便民服务。

(二)民生服务部分(服务、互动频道)

在网站上的民生服务部分，主要内容是为公民行使其知情权提供更为便捷有效的渠道。我们知道，政府网站是我国各级政府机关履行职能、面向社会提供服务的官方网站，是政府机关实现政务信息公开、服务企业和社会公众、互动交流的重要渠道。虽然笔者在本文中将关注重点放在警务公开方面，但是网站上的民生服务部分设计得也是可圈可点，其中，包括民生服务平台、网上办事、网上派出所、网上信访、公安微博等，运用手机、网络等各种渠道提供便民服务。

(三)附属链接部分

附属链接部分主要是在网站的底部，提供与北京市公安局职能相关的链接，包括静态链接和动态链接。静态链接有全国深化公安改革、北京市公安局职权信息、开锁业名录制专栏等；动态链接有《政风行风》热线、北京市公安局政风行风建设承诺、调查征集、代表委员直通车等。

二、网站中存在的主要问题

笔者通过对网站的调研和评析，提出问题并试图提供建议。

(一)在警务公开内容范围上，北京市公安局与其下属各分局未有一个明确的区分标准

例如，在网站的新闻频道中就有“分局警讯”，那么笔者不禁有疑问，“分局警讯”是该由市局的政府网站统一公开还是由各分局各自公开。如果是应该由市局的政府网站统一公开，那么在筛选公开的警务活动信息内容时，是以何种标准进行筛选，是否将导致市局工作量过大，反而影响警务公开的整体效果。如果是应该由各分局各自公开，那么市局与各分局之间的界限标准又是什么，实际操作起来是否会有制度设计之初所没考虑在内的不便。笔者认为，只有分工明确，才能提高公开效率，达到便民利民的效果。在警务公开的范围上应予以明确界定，按照合理的标准划分公开范围，不同级别的公安机关负责相应警务公开工作并及时向民众公示。

(二)网站中整体上相较而言民生部分比重偏多

政府信息公开是现代政府的一项基本义务，是公民知情权得以实现的前提和保障。诚然，如上文所述，网站主要分为上下两个版块，即政府信息公开部分和民生服务部分。初看这种排版是没什么不妥的，政府信息公开部分为主则置于在上方，民生服务部分为辅则置于下方。然而如果加上“忠诚、为民、公正、廉洁”和“四个全面”的宣传图片，细致再看，整个页面大约只有四分之一的篇幅用于政府信息公开，而在这四分之一的篇幅之中，第五部分也是民生服务。若是单从首页排版篇幅面积大小来看，政府信息公开部分断断不能称之为主要部分，恐怕民生服务部分反在其上。在此，笔者无意衡量比较推行政务公开和提供民生服务或者其他功能孰轻孰重，笔者认为这些要点都是相辅相成、一通百通的。只是北京市公安局政府网作为省部级单位的政府门户网站，在“首页”就利用如此大篇幅来推广民生服务平台，甚至出现“开锁业名录制专栏”，此种安排或有欠考虑。

(三)在警务公开的内容中，较少见到消极负面的消息，有“报喜不报忧”之嫌

例如，年度工作报告当中便有北京市公安局关于政府信息公开的行政诉讼败诉的案例，但我们却难以查到相关的案例、诉讼过程信息。2015年度北京市公安局政府信息公开工作年度报告显示，2015年，全年因政府信息公开引发的行政复议374件，其中维持具体行政行为297件，被依法纠错27件，其他情形50件；全年因政府信息公开引发的行政诉讼246件，维持具体行政行为或驳回原告诉讼请求196件，被依法纠错26件，其他情形24件[1]。但在网页上我们无法看到其中任何一起案件的解决流程或者相关报道。在现代社会，发生违法犯罪的事情是多么稀疏平常、合情合理的事情，然而在网站中日复一日地“歌功颂德”，例如，“北京警方圆满完成2016年国庆黄金周安保工作”“北京警方打击经济犯罪成效显著 ”等标题充斥了页面，难免让人有“报喜不报忧”的忧虑。

“宁要微词，不要危机”[2]。报喜不报忧的行为一直是我国党和政府所坚决抵制的。笔者认为，既然北京是我国首都，作为省部级单位的政府门户网站，更应当起到表率作用，切实响应号召。

(四)网站设计中存有瑕疵

1.主页面(父页面)和分类页面(子页面)之间的链接设计不合理。在主页面中，点击“警务报道”之后进入的却是“新闻频道”的分类页面，点击“警务公开”之后进入的却是“公开频道”的分类页面，尽管里面展示的内容与标题存在一定联系，但是这种不合理的链接设计容易让网页来访者迷惑。

2.存在一些无效链接，在排版设计上也有问题。为网页来访者提供信息资源导航服务是政府门户网站的基本功能之一。而网站中仍存在一些无效链接。另外，在笔者看来，网站中的排版设计也有欠细究。笔者建议在首页中直接分设若干个频道，即“新闻频道”“互动频道”“公示频道”“互动频道”，这样会使页面更加简明易懂，而不必让网页来访者费心翻阅多个专栏才能查找到所需要的信息内容。

3.分栏标题设计上和公开信息内容偶有重复。在网站中，不但在分栏设计上存有重复，而且部分信息内容也存在重复的部分，以下举三个例子佐证：

(1)在网站的“首页”和“警务报道”中涉及的内容就大多数是重复的。

(2)“警务公开”中“网上公示”“行政待办事项”和“公示频道”中的“网上公示”“行政待办事项”，二者在内容上基本是重复的。

(3)“首页”的“警务公开”中，分栏“行政待办事项”就在同一个页面里出现两次，而且点击进去里面的内容是一模一样的。

笔者认为，分栏标题的设计和公开信息内容的重复、一定数量无效链接的存在以及页面排版问题或许虽然只是网站设计上一些较小的瑕疵，或许无伤大雅，但仍会给网页来访者留下一个不严谨的印象，给公安部门的形象树立造成一定的消极影响。

三、警务公开制度的完善

近年来，面对依法治国和正式加入世界贸易组织(WTO)的挑战，行政民主化、透明化的呼声在学界和民间日渐泛起。自《政府信息公开条例》于2008年5月正式实施以来，国务院各部委、地方各省市都陆续颁布了相关配套措施。同时，信息公开不仅是在立法范畴内繁荣发展，在司法层面内，行政案件数量也从2008年的2件，增至2015年的20544件[3]。在此大环境下，作为维护治安的中坚力量的公安机关，必须将警务公开置于警务活动的核心位置。公民有权知晓公安机关和警察在法律实施环节产生的关乎大众利益或者个体切身合法权益的信息，警方亦有义务做好警务公开工作，强强联手维护社会平安。

(一)建立健全警务公开法律依据体系

警务公开在法律依据上的体现主要是知情权、民主参与权等，这些都是公民的基本权利，应当明确其宪法权利的地位。同时，我国政府依据批准或加入《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》等国际人权公约以来已有数年，然而在当前我国警务公开的实践中却没有权威和系统的法律依据。正如有的学者所言：“由于缺乏相应的制度保障,导致实用主义和形式主义盛行,在警务公开的范围、内容和形式等方面表现出随意性和零散性,难以成为稳定的机关工作方式延续下去,结果很容易成为走过场的运动。”[4](P55)

当前，与我国公安机关警务公开最密切相关的法律规定便是公安部《关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》和《公安机关人民警察内务条令》。国务院2007年4月正式颁布的《政府信息公开条例》在实践中可以称为警务公开的间接依据，其中，第九条至十四条涉及政府信息公开的范围，其后的条例也有政府信息公开的方式程序、监督保障等的规定。在北京市公安局政府网站中我们也能看见，自2008年《政府信息公开条例》正式实施以来，《北京市公安局政府信息公开年度报告》每年都会在概述的首句就标明“根据《条例》要求”。

除此之外，与警察执法相关的重要法条，如《人民警察法》《公安机关组织条例》等都较少涉及警务公开的内容。在我国现行的以宪法为统帅的“一元多级”体系下，仅《人民警察法》第四十四条*《人民警察法》第四十四条：“人民警察执行职务，必须自觉地接受社会和公民的监督。”“人民警察机关作出的与公众利益直接有关的规定，应当向公众公布。”和《公安机关人民警察内务条令》第二十八条有较直接规定*《公安机关人民警察内务条令》第二十八条规定，公安机关执法办案和行政管理工作，除了法律、法规规定不能公开的事项以外，应当予以公开，并通过报刊、电台、电视台等新闻媒体和其他现代化信息传播手段以及公示栏、牌匾或者印发书面材料等形式告知群众，为群众提供方便。，而前者作为法律层面的规定可谓屈指可数，后者作为行政规章层面的规定若要将其定性为公安民警的执法规范却也是不尽如人意。并且，前述规定中何为“自觉地接受”，何为“与公众利益直接有关”或者如果人民警察机关做出的不是“与公众利益直接有关的规定”而是“行为”又该如何处理等，这些操作层面的细节都没有更进一步的规定。

有学者认为，警务公开的本质是“还权于民”，相对于中国传统的“无限政府”和“警察权大无边”而言，警务公开具有明显的“保权利”和“限权力”的外部特征[5]。在笔者看来，要在法治框架下寻找完善警务公开制度的途径，建立健全相关法律体系是必须严阵以待的关键环节。

(二)合理解决警务公开的范围问题

“警务公开是政府信息公开在特殊政府机构即警察主体的具体化表达，是政府信息公开的重要组成部分，是警察主体的义务，也是现代社会公民的一项基本权利，是公民知情权的基本内容和重要体现”[6](P88)。推进警务公开是公安治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，是新时期加强公安工作体制创新的重要途径。

警务公开的内容是警务信息，是公安机关在履行职责过程中制作或者获取，以一定形式记录、保存的信息。警务信息必须真实、客观、完整，公开的警务信息必须真实，必须保护公众的信赖利益，防止警务信息出现虚假给公众带来损失；同时，公开的警务信息必须客观，不论警务信息是否对公安机关有利，都要公开，防止在警务公开上出现“报喜不报忧”的情况；公开的警务信息必须完整，充分尊重公众的警务知情权和监督权，防止片面信息造成公众对公安机关的不信任。警务公开虽然属于政府信息公开的一部分，除此之外，警务公开的内容一般还包括机构职能、法规文件、行政职权、工作动态等。其中，行政职权与警务工作动态与公民日常生活关系最大，因此要将日常工作信息如当前社会治安的总体形势、突发紧急事件的处置、道路安全运行状况、日常行政与刑事执法活动作为警务公开的重点。因此警务信息不能局限于《政府信息公开条例》规定的公开内容。

但是，如上文所述，由于在目前国家大力倡导建设透明政府的大环境下，而现状中警务公开的范围仍过小且工作发展很不平衡，笔者认为，采取学者张超关于警务公开的概念界定是比较合理恰当又具有现实意义的。警务公开的范围取决于“警务”的范围，要合理解决警务公开的范围问题就绕不开“警务”范围的合理确定。目前不仅是学界在大力倡导“有限政府”，在我国警务资源本身就是典型的“稀缺资源”，在“稀缺资源”中不“开源节流”反而“开流”本就是举步维艰的。1996年，“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的“漳州110”被国务院命名为“人民的110”并早已在全国推广。但近年来随着社会治安综合治理理论的流行，学界上有学者把本不属于公安主体的与维护社会治安秩序相关的活动都归属于警务活动，以至于脍炙人口、妇孺皆知的口号“有问题找警察”反倒变成“徐步礼事件”的滥觞。笔者认为，这实际上是一种“泛警务化”的思维，使公安机关成为全能式、保姆式的“二政府”，不利于警察部门能有效行使自己的权力与职责，在实践中也可能造成权力的滥用[7](P168)。地方公安机关尚且如此，作为我国首都，北京公安比地方公安既肩负着更多的政治任务，也承担着更多的工作压力，在问题未合理解决的情况下，警务公开工作的开展将何等之难。

(三)增加资源投入，落实警务公开的保障工作

我国现有公安民警200万人，约占全体国民的15%，明显低于西方发达国家平均20%-30%左右的警民比例。我国对公安的投资约占国家各项投资的1%，发达国家平均为3%-5%，发展中国家达到9%[5](P99)。由此可见，在不考虑资金使用效率的情况下，在国内外的横向对比中，我国政府财政上对公安事业的投入仍未达到应有标准。而警务公开是需要足够人力、物力和财力作为基础的，加大资源投入便是保障警务公开工作顺利实施的前提。如上文所述，警务资源在我国是典型的“稀缺资源”，而警务公开是一项系统性非常强的工作，不同的警务信息掌管的部门也是不一样的，对复杂繁多的警务信息的公开应当有人力、物力和财力的保障。这样一来，警务公开制度的发展不免落入“代价”与“收益”的矛盾关系中。然而，冲突是客观存在的，使其公开化、明朗化、制度化是代价最小、收益最大的调解方式。笔者认为，推行行政透明、落实警务公开尽管会有各种有形或无形的成本，但是与警务公开带来的收益相比，这些代价都是必要而且有价值的。更何况，在一项新制度的初期阶段，往往会受到旧制度的消极影响而使新制度实行的代价被有意放大。

推进警务公开，第一，必须有专门的信息主管部门和专业的警务人员，统一协调不同部门之间的警务信息。“在有权发布警务信息的各个层面应设立专门机构负责信息发布和公共关系的应对处理,在不同范围明确信息公开的内容和责任人,确保警务公开的有序和安全”[8](P35)。公安机关在警务公开上应当设置专门的机构，配备相应的人员。工作人员必须有较强的法律知识素养，能够正确区分警务信息与非警务信息，能够正确辨别国家秘密、商业秘密和个人隐私，能够准确把握警务信息的种类和公开的时间、方式。

第二，在保障警务公开的同时，还应不断加大对多样化信息公开平台的建设力度，如建设政府网站、搭建沟通平台、规范新闻发布制度等。以网站为例，其率先建设并有序运营对于促进北京公安的警务公开，改进公共服务，提高行政效能，便于公众知情、参与和监督，具有重要意义。笔者还将该网站其概况分为政府信息公开版块和民生服务版块。此外，该网站还提供了“@平安北京”新浪微博的链接，实时更新警讯，处处体现了北京市公安局对网上警务公开的重视。

第三，注重警务公开后的秩序维护。警务信息与公民生活密切相连，某些警务信息的公开可能会引发一些不稳定因素，对于一些社会关注性强、影响较大的警务信息，在进行公开时要组织公安相关部门研究论证，评估警务信息的影响，同时制订应对方案。对于警务信息公布后的一些社会质疑和异议，要根据不同情况组织不同的部门进行答复，讲清法律依据，还原真实情况，掌握主动权，防止网络攻击对公安机关的执法工作和人民警察个人生活造成不良影响。充分借助类似于@平安北京、7+7公安微博联盟之类的微博、微信等平台，提高公安机关的执法透明度，加强对网络涉警舆情信息的监控，引导公众舆论。

(四)完善监督机制建设

“顺境的代价说到底是动因刺激的削弱，进取目标的丧失”。钱穆曾说，制度是死的，人事是活的，死的制度绝不能完全配合上活的人事。就历史经验论，任何一制度，绝不能有利无弊。警务资源在我国是典型的“稀缺资源”，政府财政上的支持本就很难做到供求平衡，若是在制度上失去监督，一味制造徒有其表的形象工程，这对于我国警务公开的现状无疑是雪上加霜。

1.警务公开的监督机制应该内外结合。公安机关应当制定一套完整的监督制度。上级公安机关监督和指导下级公安机关的警务公开工作，对下级公安机关的警务公开工作应定期进行监督检查，对于不及时主动公开警务信息的相关责任人要追究法律责任；同时通过加强对自身警务公开制度的建设指导下级公安机关警务公开工作。对于依申请公开的警务信息，在拒绝公开后，充分保障相对人的复议、诉讼权利。尊重公民个人和新闻媒体对警务公开的监督，听取公民对公安机关信息公开的建议，及时回应新闻媒体的质疑。

2.公安机关应当充分重视警务公开的法律意义，将其作为一项法定职责来履行，对主动公开事项定期进行信息梳理，确保警务信息的真实性与有效性。对警务公开的评价标准不能仅以公开数量作为唯一指标，而应该充分重视公开警务信息的社会价值，避免“报喜不报忧”现象的一再出现，重视公众对警务公开的满意度，将公众的警务知情权作为警务公开的出发点和落脚点。只有警务知情权得到保障，公民才能对警务工作进行有效监督，才能制止公安机关违法活动，促进公安民警的廉政建设。

笔者认为，警务公开作为政府阳光工程之一，要取得良好的社会效果必定是离不开全方位、多层次的监督的，要让“死”的制度“活”起来。政府网站便是警务公开制度的重要组成部分，有压力才会有动力，更何况，顺境的代价说到底就是动因刺激的削弱、进取目标的丧失。

四、结语

总体而言，文中提到的“目前存在的主要问题”也毕竟是矛盾的次要方面，北京市公安局政府网站信息功能全面，对资源进行细致分类，从各个方面都体现了网站服务的全面快捷。既有公开警务警讯之用，又能兼顾民生服务功能，具有信息容量大、载体丰富多样、辐射范围广等众多优势，理所当然地成为人民了解北京公安信息的“第一平台”。同时，以其为代表的网上警务公开对树立政府正面形象具有强大的引导力，对增强北京公安的社会公信力及民众的亲和力具有重要意义。

春秋战国时期的荀子说：“有乱君，无乱国；有治人，无治法。”“法者，治之端也；君子者，法之原也。”在笔者看来，21世纪是法治的时代，警务公开制度从诞生之初就以提高警务工作的透明度、增强公安机关的公信力和亲和力为目标，北京市公安局政府网站的成功建立并投入使用，其中应该有许多可供其他地方公安机关甚至其他政府部门参考借鉴的经验。但是在现实中，警务公开不是只有网上公开这条途径，公安机关也不能止步于现状而不向前看，不断完善警务公开制度绝非易事，但是这更需要我们有“有志者事竟成”的决心和勇气，付出持之以恒的努力。

[1]http://zfxxgk.beijing.gov.cn/columns/66/yearMenu.html.

[2]本报评论部.宁要微词不要危机[N].人民日报，2012-02-23(008).

[3]http://wenshu.court.gov.cn/list/list/?sorttype=1&conditions=searchWord+3+AJLX++案件类型:行政案件&conditions=searchWord+QWJS+++全文检索:信息公开.

[4]刘建昌，覃泽敏.深化警务公开制度建设的几点思考[J].四川警官高等专科学院学报，2002(4).

[5]张超.警务法治化建设进路研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2013.

[6]师维，高文英.警察法学[M].北京：中国人民公安大学出版社，2014.

[7]徐武生，高文英.警察法学理论研究综述[M].北京：中国人民公安大学出版社，2013.

[8]陈建中.关于警务公开与警务信息保护的思考[J].上海公安高等专科学校学报，2011(2).