县级电大教师的适应性及人事权属问题研究

方连更

(浙江广播电视大学 淳安学院，浙江 杭州 311700)

县级电大教师的适应性及人事权属问题研究

方连更

(浙江广播电视大学 淳安学院，浙江 杭州 311700)

县级电大是电大体系的终端和教育教学的重要落脚点，其教师队伍的“两不像”问题已严重影响到开放教育的质量和电大形象，教师队伍能否得到规范已成为电大战略转型能否成功的重要因素。要从根本上解决县级电大教师队伍的“两不像”问题，就必须对教师队伍的人事管理权进行改革。县级电大的人事管理权应该权属上级电大。上级电大只有取得县级电大的人事管理权，才能解决系统组织松散、管理缺乏刚性、继续教育和职称评聘脱离实践需要等问题，才能实施国家开放大学的整体办学思路。

县级电大；教师队伍；人事管理权属；岗前培训；继续教育；职称评聘

一、问题的提出

杨志坚认为，提升质量是国家开放大学改革发展的核心目标，也是衡量战略转型成功与否的关键要素。[1](P13)张炳华调查研究表明，目前影响开放大学教育质量排在前五位的因素是教师队伍、学习支持服务、质量管理和保证体系、课程资源、网络教学平台，他认为高质量的师资队伍建设是培养出高质量学生最核心的要素。[2]上海开放大学开放教育国际研究院课题组总结“1+5”试点的经验认为，电大转型升级拟设立并要求必须达到八个目标，其中两个目标是提升师资力量和提高科研水平。[3]毋容置疑，教师的素质和专业水平在电大教育教学中起着决定性的作用，也是电大转型为开放大学后能否实现内涵式发展的关键因素。

县级电大是电大体系的终端和教育教学的重要落脚点，转型为开放大学教学点后，“所承载的是国家开放大学教育质量的保证，即为每个学习者提供个别化、个性化、差异化学习的保证”[4](P77)。教师队伍建设直接影响着电大的教育质量、社会评价、自身的生存和发展。然而，县级电大的教师队伍尤其是专业教师队伍总体上学历低、专业化程度差、发展欠规划、继续教育没有针对性，专业教师队伍“两不像”(既不像中学教师队伍，也不像高校教师队伍)，由此导致电大教育质量不理想、电大形象不佳、文凭社会认可度不高。要实现电大的办学目标和转型升级，加强县级电大教师队伍建设刻不容缓。

谢定生认为，县级电大的管理者必须根据教师的具体情况，加强对教师专业发展的管理与控制，并提出坚持教师的和谐发展、重点建设“双师型”教师、强化管理和完善职后培训等措施。[5]李利君认为，加强县级电大教师队伍建设是提高教学质量的保证，县级电大所属县级政府、上级电大和自身领导必须改变观念，重视教师队伍建设。[6]刘永权、武丽娜、邓长胜认为，各级开放大学师资标准不统一、质量参差不齐、不好管理，“开放大学系统需要制定严格的教师准入标准，在是否执行统一标准问题上，实行一票否决。”[7](P54)许多电大同仁对县级电大教师队伍建设提出了许多有益建议，这些建议对上级电大和本级电大领导强化教师队伍建设有良好的参考作用。但我们也必须看到，这些建议大多是基于现状，在现有的人事管理体制框架内进行探讨，没有冲出现有的人事管理体制框架，有较大的局限性，难以实现根本性改观。人事管理体制在人事安排和调动教师的积极性和创造性方面起着决定性的作用。上级电大缺乏拥有县级电大的人事管理权，难以对县级电大教师队伍进行规划和刚性管理。改革，只有改革现有人事管理体制，才能实现县级电大的规范化管理和发展，才有可能扭转县级电大教师队伍的“两不像”，才能使县级电大在经济建设浪潮中为大众创业、万众创新培养出更多更好的专业应用型人才。

二、县级电大教师队伍功能分化和适应性分析

县级电大从1982年前后成立以来，经历了工作站、分校和学院三个阶段的发展历程，各个阶段的教育对象、教育手段、教师身份有着质的区别。

在工作站阶段，县级电大有专科注册试听生和成人大专，注册试听生入学无需考试，没有固定的教学班建制组织教学活动，学生可以选择学习时间和部分选修课程，以自学和收听、收看广播、录音、电视、录像课为主，接受必要的教学辅导；成人大专通过全国成人高考录取，有固定的教学班建制，以班级为单位组织教学活动，收听、收看广播、录音、电视、录像课和教学辅导课都是学生学习的重要途径。成人大专多数科目的现场教学辅导由省市电大教师担任，县级电大只担任少部分科目的教学辅导。当时县级电大(工作站)教师队伍规模很小，主要承担的是教学管理工作，教学辅导因地制宜，主要依靠上级电大。教师队伍能胜任当时的工作需要。

在分校阶段，县级电大有专科注册试听生、业余成人大专和普通大专，由于国家扩大各类招生规模，国民对学历教育日益重视，注册试听生取证难度较大，不断萎缩，成人规模日益扩大，而且国家允许电大招收专科普通生。收听、收看广播、录音、电视、录像课仍是成人专科学生学习的重要途径，但面授课所占比率日益增加，普通大专的教学完全是面授课。这一阶段的县级电大(分校)教师队伍规模日渐扩大，教学辅导课主要依靠自己的教师进行，教育教学成为学校的主要工作。全体教师集中精力搞好自己的教学工作，教师队伍基本能完成相应的教育教学工作。但由于教师数量相对较少，学历多为本专科，而且教师的专业结构与招生专业不尽对称，后期有了远程教育专科，教师队伍问题逐渐显露。

在学院阶段，县级电大主要开展远程开放教育本科、专科学历教育，有的还有全日制成人专科和普通专科班，业余成人专科已逐渐退出历史舞台。远程开放教育名义上讲，主要采用计算机网络、卫星电视等现代传媒技术，运用文字教材、音像教材、多媒体课件、网络课程等多种媒体进行远程教育，但由于网络学习资源还不健全，教师面授辅导课仍是学生学习不可或缺的重要教学方式。由于学生有本科、专科，专业种类增加，学生规模也明显扩大，县级电大基本独立承担起本校的教育教学，借助外力较少，而教师自身学历、素质没有得到提高，教师队伍的“两不像”问题日渐突出，如何建设一支适应当前教育教学的教师队伍、实现县级电大的规范化办学问题就摆在了我们电大人面前。

国家开放大学学生由2000年的20万猛增到2014年的350万，但相应的办学条件却没有跟上，以教师为例，2000年电大系统的专职教师为31 315人，到2013年时为47 586人，而其间学生数量增加十几倍，教师数量仅增加一倍多，拥有研究生学历教师仅占17%。[1](P15)就县级电大来说，教师主要来自于当地的中小学，自主招聘教师很少，进入电大后，学历少有提升，专业进修机会和有关远程开放教育的教育教学培训缺乏，基本依赖教师在电大教育教学实践中打磨逐步适应，由于人、财、物权在地方政府，而地方政府的办学重点是中小学，对电大多为“放养”，校长和教师考核参照中小学，上级电大又缺乏人事权，很难按照自己的意愿来规范和发展县级电大教师队伍。所以，逐步适应后的教师出现了“两不像”，既不像中小学教师，又不像高校教师，或者说，既有点像中小学教师，又有点像高校教师。如果从规范办学来看，当前的开放教育任务已经严重超出了县级电大教师的能力范围，无论是任务数量，还是任务质量要求。所以，开放教育质量遭到社会质疑在所难免。崔践提出，“在新一轮合作中，应当进一步提升开放大学人才培养层次，大力开展硕士、博士研究生的合作培养，最终过渡到独立培养应用型硕、博研究生。”[4](P78)想法很好，催人向往和奋进。但当务之急首先得解决县级电大教师的学历问题、能力问题和专业发展问题。县级电大的教育教学水平和质量是整个电大系统或开放教育系统的根基，根基不扎实，要实现电大的顺利转型升级和开放大学的内涵式发展只能是幻想，难以成为现实。

三、县级电大教师队伍人事管理权属问题

县级电大教师队伍的“两不像”，教育教学质量堪忧，其根源在人事管理权属上。

电大人都说，全国电大是一家。其实不然，国家、省、市、县四级电大的人、财、物各自独立，上级电大缺乏对下级电大的人事领导权和控制权，自然，县级电大的教学质量也不是上级电大所能把控的。从“广播电视大学”“国家开放大学”的名称中就知道，我们从事的是大学教育，教师也应该是大学教师，而且要能适应电大或开大特点。县级地方政府及其教育行政部门关注的焦点是中小学教育，对电大或开大关注度极低，调入电大的教师、领导往往年纪偏大，而且缺乏流动，很少思考电大需要怎样的教师和领导，以及如何发展问题。要从根本上改变县级电大现状，把她建设成大学而且是开放大学的教学点，就必须改变县级电大领导和教师队伍的人事管理权属。

县级地方政府及其教育行政部门缺乏规范电大办学的动机和经验，而上级电大具有明确的办学思路、强烈的规范办学愿望和丰富的办学经验，所以，县级电大的教师队伍人事管理应该权属上级电大及上级地方政府教育行政部门，这一“上级”应该是省市电大及省市教育行政部门。从电大体系来说，上级电大应该拥有对下级电大教师队伍人事管理的主要权利，这样才能“全国电大是一家”，政出一门，这是实现规范办学的基础。

1.县级电大负责人(校长)的任命权问题

当前县级电大领导的任职经历、岗前培训和考核存在诸多问题。当前县级电大校级领导多来自当地中小学，就职电大校长后缺乏有关电大教育教学管理的规范化岗前培训或培训纪律缺乏刚性约束。以浙江电大为例，虽然常年有计划地举办县市电大校级领导的培训，但由于对县市电大缺乏人事权，培训往往是自愿参加，缺乏强制性。而县级教育行政部门及业务部门组织的中小学校长培训必须参加，因为每年的考核参照中小学校长的考核标准进行。诸多因素的共同作用下，电大校长在很大程度上还是一个中小学校长。县级电大校长要担负起“以现代信息技术为支撑，面向全体社会成员开展学历继续教育与非学历继续教育”[8]、为地方构建终身教育体系和建设学习型社会的领导责任，自身必须具备相应的素质和任职条件，谙熟电大和开大教育。要彻底解决这个问题，就必须解决县级电大校长的任命权和培训培养问题。

县级电大校长应该由省市级电大根据县级电大办学需求来任命、派遣、培养和考核。具体操作程序应该这样，由市级电大选拔、确定县级电大校长候选人，然后报省级电大审核通过，最后由市级电大报市级教育行政部门批准公布。主要的决定权在市级电大的手里，省级电大和市级教育行政部门主要起一个审核的作用。县级电大的副校长由校长确定候选人，报市级电大审核、市级教育行政部门批准公布。上级电大取得县级电大校长的任命权后，就可以根据电大或开大发展的现实需要选拔、任命、培养和考核县级电大校长，并通过对县级电大校长的任命间接取得教师队伍的人事管理权。

2.县级电大教师的聘任权属问题

县级电大属于成人高校或是国家开放大学、省市电大的组成部分，从事的是远程开放教育，主要开展学历继续教育和非学历继续教育。全国电大或开大的学生主要集中在县级电大学习、培训和毕业，要保障学历教育和非学历教育的质量，赢得社会的认可，规范县级电大的办学十分重要。要规范县级电大办学，聘任合格的教师是必要条件。

县级电大教师的教育对象不同于中小学，教育对象的学历为专科、本科，教师的学历层次应该高于至少有相当的比例高于本科。当前县级电大教师除新聘教师外，几乎全部来自于中小学，本科以上学历少之又少，专业对口的本科以上学历就更加少了。县级教育行政部门在为电大调入教师时甚至不考虑专业需求，调入后仍按中小学教师进行培训、考核，缺乏电大教育教学的规范化培训，身份转换不彻底，思维、能力更多的还是像中小学教师，教育教学、社会服务和科研能力明显不足。加上近十年远程开放教育招生规模的扩大，教师的数量也存在严重不足。县级电大教师的学历偏低、专业不对口、培训没有针对性、数量不足，其根源在于教师聘任权的不当归属。

前文已述，县级教育行政部门关注的重点是中小学教育，教师的调配首先满足中小学的需要，对县级电大需要什么样的教师缺乏应有的关注和重视。要规范教师队伍，根据实际需要招聘教师，就必须改变教师聘任权的归属问题。县级电大的教师聘任权应该归属于县级电大，县级电大有权根据自己的需要，按照上级电大对各类教师招聘的标准和要求开展招聘工作。对于经济欠发达地区，可能难以聘到学历高、素质好的专业教师，省市电大可以有计划地派遣各专业骨干教师1-2名到县级电大帮扶，通过专业骨干教师来引领专业教师队伍的专业化发展和规范远程开放教育的教育教学、社会服务和科学研究等工作。

杨志坚认为，“由于体制原因，四级电大的人、财、物各自独立，没有隶属关系……。在教学过程中，似乎谁都在管，但又似乎谁都不管。正是这种状况，引发了许多不应出现的教学质量问题。”[1](P15)刘永权、武丽娜、邓长胜在提及开放大学总部与分部(分校)的隶属关系时指出，“虽然国家开放大学和其他五家地方开放大学都已取得独立办学权，但与各地区的分部、分校、分院是人财物分离的，造成师资标准不统一、质量参差不齐、不好管理的局面。某种程度上，系统优势在教师标准问题上已经变成了‘劣势’。”[7](P54)如果上级电大(开大总部)取得下级电大(分部、学院、教学点)的人事管理权，上级电大(尤其是开大总部)就可以制定自己的教师准入标准并予以实施，师资“劣势”就能得以解决。上级电大(开大总部)取得下级办学部门的人事管理权是改善、提升教师队伍战斗力的制度保证。

四、县级电大教师队伍岗前培训、继续教育和职称系列选择问题

改革并规范县级电大教师的岗前培训、继续教育和职称评聘系列的管理是提升教师队伍专业素养和提高远程开放教育办学质量的重要举措。

1.县级电大教师队伍的岗前培训和继续教育问题

电大是采用计算机网络、卫星电视等现代传媒技术，运用印刷教材、音像教材、多媒体课件、网络课程等多种教学媒体开展远程开放教育的，显著不同于中小学和普通高校，对教师的知识、能力和业务要求也应该明显不同于中小学和普通高校教师。对县级电大教师开展的岗前培训和继续教育，必须是电大教师专业发展和教育教学所需要的岗前培训和继续教育，必须彻底改变县级电大教师的岗前培训和继续教育参照当地中小学进行的这一做法。不能根据电大自身的需要开展教师岗前培训和继续教育是教师队伍专业发展乏力、远程开放教育质量难以提高的重要原因。

县级电大教师的岗前培训、继续教育应该由国家开放大学、省市电大组织和开展。省级电大的岗前培训、继续教育应该由国家开放大学组织培训，市县级电大主要由省级电大组织，国家开放大学和市级电大根据需要开展的县级电大教师岗前培训和继续教育作为必要的补充。当前，虽然省市电大对县级电大也有计划地开展一些培训，但由于缺乏人事权，校长的聘任与上级电大无关，教师职称的评审不一定选择电大(高校)系列，从而导致县级电大教师能否参加培训，完全取决于县级电大校长和教师自身的意愿，随意性很强，收效甚微。要想建设一支适合电大远程开放教育的具有良好团队意识的教师队伍，一是国家开放大学要对岗前培训、继续教育进行制度的顶层设计，制定培训规则，配备相应的研究、教学和管理团队，有的放矢开展培训活动；二是省市电大必须取得县级电大校长的任命权，县级电大必须按照上级电大的要求，并结合自身教育教学的需要参加上级电大组织的岗前培训和继续教育。

此外，当前县级电大教师队伍的整体学历层次与中小学教师比没有优势，与英国开放大学专职教师一般要求有博士学位、美国凤凰城大学一般拥有硕士或博士学历的要求更是无法比较。教师学历层次不仅是教师专业水平的证明，也是学校形象的重要组成部分，国家开放大学应该把此当做紧急工作来抓，争取国家教育部的支持，独立或与有关高校联合开展针对电大教师的学历提升培养工程，鼓励并拿出财力来支持教师的学历提升。

2.县级电大教师职称系列选择问题

当前，在教师专业技术职务(以下简称职称)评聘系列选择上，各个县级电大不尽相同，有的按照中专、中学系列评聘，有的按高校系列，有的中专、中小学和高校并存；有的学校选择某一职称系列，有的由教师自由选择职称系列。职称系列的选择，其实也是对教师专业成长方向的选择。按照中专、中学系列评聘，教师会对照对应的评审条件做对应的努力，最后造就的教师队伍必然是适应中专或是中学教育教学的教师队伍；如果由教师选择职称系列，由于中专、中小学对科研要求低，更多的教师会选择按中学系列评职称，成长起来的教师队伍更多的还是像中小学教师队伍。

何东昌老校长曾经非常明确具体地指出：“我们教师职务评定的标准也要变，不能照搬普通大学。……从教学组织形式到教师成长规律，以及高级职称的评审条件都应该不同，充分体现广播电视大学的特色……”[9]广播电视大学有其特点，转型升级后的开放大学也有其特点。制定教师职称的评审条件应该符合电大或开大特点，应该有利于教师朝着电大或开大教育教学需要的专业化发展方向成长，而且有必要区分教育教学岗位、支持服务岗位和管理岗位，根据不同的岗位制定对应的评审条件。既然电大是高校，无疑县级电大教师的职称应该按照高校职称系列进行评聘，这有利于教师按照高校的教师要求来发展和养成高校教师应有的教育教学、科学研究和社会服务等能力。

省市电大如果取得了县级电大教师的人事管理权，县级电大教师职称的评聘管理权自然就掌握在省市电大的手中，省市电大就可以根据国家开放大学制定的专业技术职务评聘实施办法同时结合本地区的实际进行实施。只有这样，才能规范县级电大的职称评聘，才能有利于教师的科学定位和结构优化，有利于教师队伍整体素质的提高。

五、结语

县级电大教师队伍存在诸多问题，县级电大管理存在诸多问题，要实现电大转型后的内涵式发展，这些问题必须得到根本性解决。县级电大自身缺乏解决这些问题的能力和机制。要解决这些问题必须依靠上级电大尤其是国家开放大学的努力，争取上级电大对下级电大的人事管理权，国家开放大学位居人事权金字塔塔顶。人事管理权改革后，上级电大拥有对下级电大的人事管理权，就可以着手解决电大系统组织松散、管理缺乏刚性等问题，国家开放大学就可以落实教师准入标准、岗前培训、继续教育和职称系列选择等一系列制度，就可以根据自己的标准开展教师招聘和培训培养工作，就可以按照自己的办学思路来办学。这样，全国电大或开大才是一个有机的整体，拥有强大的生命力和战斗力，政令通畅，反馈及时，不断改进，从而实现内涵式发展和办学质量质的飞跃。

[1]杨志坚.关于国家开放大学质量问题的若干思考[J].中国远程教育,2015(6).

[2]张炳华.开放大学质量标准及影响因素研究[J]．江苏开放大学学报，2014(5):12-17.

[3]上海开放大学开放教育国际研究院课题组．中国特色开放大学体系的建立和发展研究报告[J]．开放教育研究，2014(6):10-22.

[4]崔践.国家开放大学需要什么样的教育质量观[J].现代远程教育研究,2015(4).

[5]谢定生.县级电大教师专业发展的研究——基于“双师型”教师视角[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版)，2011(3):146-148.

[6]李利君．县级电大发展开放教育之我见[J]．陕西广播电视大学学报，2004(1):14-15.

[7]刘永权，武丽娜，邓长胜.我国开放大学师资队伍建设研究——基于教师分类与角色定位的视角[J] .中国远程教育，2015(2).

[8]中华人民共和国教育部．教育部关于同意在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学的批复(教发函[2012]103号)[Z].http://wenku.baidu.com/view/7b01a5d749649b6648d7478e.html, 2012-06-21/2016-08-08.

[9]舒子佳，周永胜，蒋全龙．何东昌与电大教师队伍建设[EB/OL].http://www.ouchn.mobi/news/ArticleDetail.aspx?ArticleId=14ecb72d-d8cd-4536-af72-ed68ecdc0210&ArticleType=1,2009-06-08/2016-08-10.

Study on the Adaptability and the Issue of Personnel Ownership in County-level RTVU

FANG Lian-geng

(Chun’an School, Zhejiang Radio & TV University，Hangzhou, Zhejiang 311700, China )

The county-level RTVU is a crucial foothold of the RTVU education system. Its faculty members are claimed to have the “two unlike” problem that negatively affects the image and education quality of the entire university. In fact, whether the university is able to regulate its faulty team becomes an important factor in the success of RTVU strategic transformation. In order to fundamentally solve the “two unlike” problem of the county-level RTVU teachers team, it is necessary to reform the personnel ownership of the school, which should be managed and administered by its superior RTVU. Only in this way can it resolve the problems of loosening of the system, lack of rigidity in management, unpractical continuing education and evaluation of professional titles, so as to implement the overall educational thinking of the Open University of China.

the county-level RTVU; faulty team; human resource ownership; pre-job training; continuing education; evaluation of professional titles

2017-02-15

2016年浙江省教育科学规划课题《县级电大教师队伍的适应性及人事管理权属问题研究》(2016SCG256)

方连更(1967-)，男，浙江杭州人，副教授，主要从事开放教育、会计理论研究。

G728.8

A

1008-469X(2017)02-0025-05