国际人权条约机构“一般性意见”在人权实践中的作用

叶 研

(北京大学 法学院，北京 100871)

一、 引言

国际法上对于人权的保护主要是通过核心国际人权公约建立起来的条约人权保障机制和《联合国宪章》框架下的宪章人权保护机制来实现。随着人权公约数量的增加和其重要性的日益显现，公约中存在的一些问题也逐渐暴露。一方面，由于人权公约的政治敏感性和其本身在国际法上的特殊性，在公约制定时，其中的很多条款就会存在模糊和笼统的弊端，现实操作性不强；另一方面，核心人权公约制定的年代均已久远，其中很多对于个人权利保护的规定已经不能满足快速发展的社会需要。因此，对于公约本身的解释就显得特别迫切了。一项各个核心人权公约中早有规定的“对联合国人权条约机构深化人们对国际人权规则的理解和增强其影响最重要、影响力最大的工具，”“在人权公约的解释中极为重要”的制度开始引起人们的广泛关注，这就是国际人权条约机构的“一般性意见”。

二、 “一般性意见”简介

英文中的“一般性意见”主要使用“General Comments”或“General Recommendations”两种表达方式。在国际人权法中，它特指人权条约机构对公约条款所做出的、不针对具体国家的、在普遍和一般意义上的解释。它是由各人权公约创设的委员会制定，“代表了一个重要机构在从公约条文的角度处理问题上的重要经验”，其目的是为了“推动缔约国更好地履行公约之下的义务；使它们对于大量已有报告中存在的问题引起重视；对报告程序的改进做出建议并激励成员国和国际组织在人权保护方面做出行动”。

不同的人权公约在“一般性意见”的文本表述上稍有不同，但其最典型的表述是《公民权利和政治权利公约》第40条第4款的规定：

委员会应研究本公约各缔约国提出的报告，并应把它自己的报告以及它可能认为适当的“一般性意见”(强调为作者所加)送交各缔约国。委员会也可以把这些意见同它从本公约各缔约国收到的报告的副本一起转交经济及社会理事会。

从条约文本的角度出发，学者们认为“一般性意见”最早是出现在《消除一切形式种族歧视公约》中，并在随后的《公民权利和政治权利公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》中得到进一步的发展。与大多数学者的观点不同，菲利普·阿尔斯通(Philip Alston)教授在比较分析了联合国会议记录和资料后认为，国际人权条约机构“一般性评论”的起点“是1953年至1956年间联合国成员国对《世界人权宣言》是否进行‘定期报告’的讨论”。以联合国大会决议形式通过的《世界人权宣言》本身并没有法律上的拘束力，也没有规定监督和执行机制，美国政府在1953年提出建议，为了更好地协助联合国人权机制的运行，各国应该在《世界人权宣言》下进行“定期报告”，而人权委员会在审查国家报告之后，可以在“其认为合适的任何问题上做出任何评论或结论”。之后，各国就人权委员会这种“评论”的性质展开争论，有的国家认为这种评论应该是“客观和一般性的”，不能够针对个别国家，有的国家却认为这种评论只有针对具体的国家报告做出，才能起到审查国家人权状况的效果。1966年在联合国大会对《公民权利和政治权利公约》进行表决的草案中，使用了委员会得向成员国递交“报告及其认为适当的评论”这样一种表达，但是由于一些国家的反对，因此最终的草案在“评论”一词前加上了“一般性”这一修饰语后才最终以微弱多数获得通过，并最终成为公约的条文，这就显示了成员国之间在“这种评论究竟是‘一般性’的还是‘特殊性’的问题上的重大分歧”。无论如何，“一般性意见”作为一个特殊制度的代名词，在国际人权公约中被固定下来。

三、 “一般性意见”在国际人权保护实践中的作用

人权条约机构的职能是监督人权公约的实施，“一般性意见”的目的是为了协助缔约国更好地明确和履行自己在公约之下的义务。随着“一般性意见”数量的增多、涉及内容的增加、法律性质的增强，它为“委员会审查国家报告所依赖……成员国和个人也逐渐在委员会面前援引‘一般性意见’来支撑自己的观点”。

(一) 国际层面——国际性法院和人权条约机构对“一般性意见”的援引

1. 国际性法院在其判决中对“一般性意见”的援引

首先，由各人权条约机构委员会成员的专业性和中立性所决定，迄今为止做出的“一般性意见”都具有很强的法律属性；其次，作为核心国际人权公约唯一有权的监督实施机关，委员会做出的“一般性意见”本身也是具有很强的权威性；最后，由于委员会在做出“一般性意见”的时候都是采用“协商一致”的原则，这种方式就使委员会做出的“一般性意见”具有普遍性，比较容易为国际社会所接纳。因此，各国际性法院在处理人权案件尤其是在适用人权公约中规定的权利时，会经常援引“一般性意见”作为对其中所涉及权利的理解。

(1)国际法院2004年关于在巴勒斯坦领土上建立“隔离墙”问题的咨询意见案

在该案件中，就以色列在巴勒斯坦被占领的领土上建立“隔离墙”是否侵害了巴勒斯坦人民的“行动自由”权利的问题上，国际法院在判决中认为，虽然《公民权利和政治权利公约》中规定了对于“行动自由”的权利可以在维护公共利益、公共安全、社会道德或者是他人的权利时进行减损和限制，但是这种限制应该是为了实现公约本身的目的而存在的，法院在这里援引了人权事务委员会第27号一般性意见，认为这种减损必须符合该意见中规定的“成比例原则”和“在实现目的的所有手段中损害最小”的原则，并由此判定以色列建筑“隔离墙”的行为不符合公约中对基本权利进行减损的情况。

(2)国际法院2006年刚果诉卢旺达案

刚果就卢旺达国内发生的大规模侵害人权的行为、卢旺达违反国际强行法和违反其“对一切的义务(erga omnes)”的行为向国际法院提起诉讼，而卢旺达不同意接受国际法院对此诉讼的管辖，因此，国际法院就其对该案是否有管辖权的问题做出判决。科罗马(Koroma)法官在其反对意见中，反复引用人权事务委员会第24号一般性意见，认为卢旺达在签署《灭种罪公约》时对公约第9条提出的保留是不能够被接受的，因为缔约国和委员会“对于那些他们认为是无效的保留经常是疏于行使他们提出反对的义务的。同时，对于诸如《灭种罪公约》此类的人权公约……国家没有在其他国家提出保留之时表达自己的反对意见就不能被当成是决定性的了”，“其(卢旺达)提出的保留是违反公约的目的和宗旨的”。 在希金斯等法官提出的联合个别意见中认为，第24号“一般性意见”并不是国际法院在1951年“灭种罪公约的保留案咨询意见”的例外情况，而是在“试图给《公民权利公约》现在存在的问题提供一些解决办法”，同时认为正如委员会在该“一般性意见”中指出的那样：“缔约国不履行自己报告义务的行为是同公约的目的和宗旨相违背的。”

国际法院和其他国际性人权法院在案件审理中援引“一般性意见”的实践还有很多，如1996年国际法院关于使用核武器的合法性问题的咨询意见案，在前南国际刑事法庭，针对被控方的抗辩，法庭援引人权事务委员会第13号一般性意见，来证明自己的建立是不违法并且存在法律依据的。在另外一份判决中，该法庭援引了人权事务委员会的“一般性意见”，来证明禁止酷刑是国际法上的强行法。此外，在各区域的国际法院中，委员会的“一般性意见”也得到重视和运用，其中最为典型的是欧洲人权法院。欧洲人权法院一直以来都采用了较高的人权标准，欧洲人权法院不但在它的很多判决中援引了《世界人权宣言》和其他核心人权公约作为其判决的依据，而且在它受理的案件中还大量使用了各人权条约机构的“一般性意见”。如在“A诉英国”案件中对人权事务委员会第29号一般性意见、在“MC诉保加利亚”案的判决中对《妇女公约》第19号“一般性意见”、在“马斯洛夫诉澳大利亚”案中对于儿童权利委员会第10号一般性意见的引用等。其他一些区域性的国际法院也开始在自己的判决中表现出对“一般性意见”的重视。

2. 人权条约机构自身对“一般性意见”的大量援引

人权条约机构“一般性意见”在公约监督机制下的适用，主要体现在“‘一般性意见’被委员会作为评价国家是否履行了其公约之下义务的依据”，在缔约国的“报告制度”和“个人来文制度”中得到运用。

一方面，在公约的“报告制度”中，几乎所有的公约委员会对成员国报告做出的“结论性意见”中都会引用自己的“一般性意见”作为判断国家是否完成其在公约之下所负的义务的依据。如各人权条约机构在审查中国的国家报告之后，就按照“一般性意见”做出大量的“结论性建议”。另一方面，在公约的“个人来文制度”下，委员会在对来文进行“准司法”性质的审查时也经常在推理过程和结论中引用自己的“一般性意见”，来判断个人来文是否具有法律依据以及国家的抗辩是否成立。这些引用不但包括程序性事项，而且在绝大多数情况下是针对公约中具体权利的保护进行的，如在“夏尔马诉尼泊尔”案的判决中，人权事务委员会援引其第20号“一般性意见”，认为“单独监禁”也属于《公民权利和政治权利公约》第7条中规定的酷刑问题，认定尼泊尔政府禁止夏尔马会见其被监禁的丈夫的情况属于公约所禁止的酷刑。实践证明，人权条约机构在对“个人来文”的审查中经常会大量援引“一般性意见”作为自己进行“准司法行为”的依据。

(二) 国内层面——国内法院在判决中对“一般性意见”的援引

“一般性意见”之所以会影响到国内法，是因为“它们权威地决定了公约条款所保护的权利的范围”，这就直接会影响到缔约国在国内法执行中所负有的义务之范围。一些对于国际法比较重视的国家，认为国际法直接是该国法律的一部分或者是法官断案时候的依据，认为“一般性意见”对国际法做出的权威解释也具有同这些法律同等的效力。另外一些国家虽然并不承认“一般性意见”对于该国的国际法效力，但是却承认委员会对相关条约的解释权，认为“一般性意见”和人权条约机构的其他决定是委员会对于公约条文和本国国内相关法律进行的有效解释，因此在法院应该得到适用。但绝大多数国家还是认为“一般性意见”仅具有指导的性质，不能够被直接单独适用。

1.加拿大“苏雷士诉移民部长和总检察长案”以及新西兰“陶诺娃诉总检察长案”

2002年加拿大最高法院在“苏雷士诉加拿大移民部长和总检察长”一案中，在判断是否可以将国民引渡给有可能对其使用酷刑的国家的问题上，首先援引了《公民权利和政治权利公约》第7条，而该条仅规定了“不得对人施以酷刑、不人道和有辱人格的刑罚”，但是却不包括上述案件所涉及的情况。法院随即援引了人权委员会第20号一般性意见，该一般性意见在第9部分中规定：“成员国不得通过引渡、驱逐和遣返的方式将个人推回到有可能对其施以酷刑的国家。” 针对罗伯逊(Robertson J.A)提出的第20号一般性意见同公约第7条冲突，法院不应该适用第20号一般意见的请求，法院认为：“这两者是不冲突的”，“相反，该一般性意见解释了公约第7条的内容。”“没有任何理由可以阻碍一个国家同时适用公约第7条和第20号一般性意见。”同样针对该公约第7条，在判断什么是酷刑的问题上，新西兰最高法院在“陶诺娃诉总检察长”一案中引用人权委员会第20号一般性意见第6部分的规定，认为“对受到拘留和监禁的人处以过长时间的单独拘禁也属于公约第7条所禁止的行为”。

2.南非“最小核心义务原则”案

在该案中，南非的一个弱势群体在丧失了自己住所的情况下，要求政府按照南非宪法的规定为其提供住所，并在此过程中援引了《经社文公约》第11条中关于公民享有“获得住所的权利”的规定。双方争议的焦点，在于现阶段公约中规定的“获得住所的权利”是否具有公约第2条中规定的经济、社会、文化权利是要“最大限度地利用现有资源……逐步实现”的性质。在这个问题上，法院多次援引了经社文委员会第3号一般性意见的第10款，认为该意见其实是确立了“最小核心义务”原则，“获得住所的权利”是该公约的缔约国在公约框架下所要遵守的最低限度的义务，缔约国必须证明其“已经动用其掌握的所有资源来保障对于该权利的保护”。同时，在该论证过程中，法院认为委员会的一般性意见是“通过规范性定义的方式来对(公约)规则进行理解的一种手段”。

此外，在2008年“马兹布可诉约翰内斯堡市案”中，南非高级法院在一审判决中多次援引经社文委员会第15号一般性意见，来证明当地居民的用水权受到侵害。秘鲁宪法法院在“库斯科律师协会诉秘鲁国会”案中，引用经社文委员会第3号一般性意见，证明经济、社会和文化方面权利的实现是一个逐步发展的过程。 相关案例还有2006年肯尼亚高等法院对人权委员会第23号和18号一般意见、英国上诉法院对人权委员会第31号一般性意见、英国上议院对人权委员会第18、20和31号一般性意见的引用、新西兰对人权委员会第24号一般性意见的引用，南非宪法法院对经社文委员会第3号一般性意见的引用、日本法院的诸多判例等。

(三) 国际性和国内法院援引“一般性意见”的意义

从国际层面上看，对于国际法院和相关区域性国际法院而言，其本身的裁判虽然“对于当事国和本案之外没有法律拘束力”，但是法官在判决中所使用的法理则会成为今后判决的重要参考，甚至会直接影响到法院在今后判决中对法律的适用。因此，“一般性意见”，尤其是那些实质性的“一般性意见”，其中包含的个人基本权利一旦得到这些法院的认同，就必然会影响到这些法院今后的判决，而这些具有强制力的判决又势必会影响到各个国家的立法和司法实践。这里尤其需要注意的是国际法院的判决。作为当代世界上最为权威的国际性司法机构，它的判决和咨询意见在国际法的发展过程中起着举足轻重的作用。一方面，“一般性意见”中的某一项权利在经过国际法院判决的援引而作为法院判决的依据后，就会借助于国际法院判决强大的影响力对该权利的保护的实质性内容产生重大的影响，影响到今后法院的相关判决甚至是国际法的形成；另一方面，由于区域性或者国际性法院管辖权的广泛性和权威性，因此在他们的判决中被援引的“一般性意见”就会有力地影响到众多国家的实践，这也就为新的习惯国际法规则的产生奠定了基础。

从国内层面来看，对于英美法系的国家而言，判例法是这些国家法律的一部分。对于宪法法院或最高法院援引“一般性意见”(尤其是那些援引“一般性意见”中的实质性权利)所做出的判决，它所保护的个人的基本权利就自然成为国内法所保护的个人权利的一部分，在该国国内就具有法律上的拘束力。英国枢密院曾经表示：“人权事务委员会的这些裁决结论(‘一般性意见’和‘结论性建议’)都是建立在一个争议双方都得以陈述自己观点的、有序的程序基础之上的，并且这些结论从人权事务委员会委员们的身份中获得了权威，也因为其本身的公正性、客观性和克制性而取得了司法上的权威。因此，这些结论是对于这些问题的定义性的、最终的和决定性的。”

四、 结语

“一般性意见”在国际人权法的实践中正在发挥并且会继续发挥重要的作用，其在实践中被大量援引的情况既反映了国际社会对于“一般性意见”所持有的肯定态度，也在此过程中逐步形成着新的“国家实践”，为新国际人权法的产生提供着依据。

中国目前已经批准了9个核心人权公约之中的6个，并已经按照6个核心人权公约及2个任择议定书的要求递交了国家报告，这些机构也已经对中国的报告进行审查并做出相关“结论性建议”，其中各委员会大量引用了其“一般性意见”作为评判中国是否完成其公约项下义务之标准。中国向委员会递交的国家报告中也开始援引“一般性意见”来证明自己对公约之下义务的履行。因此，对“一般性意见”做进一步研究并积极参与到其制作过程中，也是我国在国际人权法的领域内需要逐步重视并加强的一个问题。

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