行政化与社会化之间：城市基层公共服务供给的新尝试——以上海市C街道区域化大党建工作为例

张振洋，上海交通大学 国际与公共事务学院， 上海 200030

王哲，北京大学 政府管理学院，北京 100871

行政化与社会化之间：城市基层公共服务供给的新尝试
——以上海市C街道区域化大党建工作为例

张振洋，上海交通大学 国际与公共事务学院， 上海 200030

王哲，北京大学 政府管理学院，北京 100871

转型时期城市社区公共服务的提供方式不仅是城市治理者面临的关键议题，也是社会治理领域研究的前沿课题。现有的两类供给方式，即政府供给(直接提供和政府购买)与社会力量自我服务，存在两方面问题，影响了社区公共服务的供给水平和质量，造成所谓内卷化难题，亟待创新。在对上海市C街道区域化大党建工作进行系统考察后，研究表明，行政力量可以通过构建党建共同体机制、精英交流机制以及互利共赢机制来充分整合社会资源，激发社会力量参与社区公共服务的项目化供给，在一定程度上弥补两类传统方式的不足。研究进一步表明，重新定位基层党组织和政府角色，理顺政党、政府与社会的关系，实现基层党组织、政府与社会的高度互动是解决当前行政机制治理困境的方向之一。

清单制度； 项目化运作； 社区治理； 公共服务； 区域化大党建

一、问题的提出

社区是城市社会治理的细胞，承担着实现有效治理、维护和谐稳定的重要职责。随着经济社会的发展以及民众物质文化需求的不断提升，如何高效地为社区民众提供公共服务已经成为城市治理者需要面对的关键性议题[1] 26-30，成为近年来社会治理领域研究的前沿课题[2] 19-38[3]43-70。

在中国，城市社区公共服务的提供方式正在经历一个巨大转型。由于服务的低效，传统的由政府直接提供公共服务的方式遭到越来越多的批评，很多城市的社区公共服务已经不再由政府直接提供，转而通过政府向市场或社会组织进行购买提供[4] 26-30[1]。政府购买和直接供给，已成为当前中国城市社区政府提供公共服务的主要方式。然而，近年来不断积累的经验表明，这两种供给方式本身都存在难以忽视的问题，而这一问题与行政治理机制自身有关：一方面，基层政府机构在人员、财政、注意力等方面十分有限[5] 215-242，所面临的公共事务却又繁复多样；另一方面，这两种供给方式本身无法激励民众自发显示其偏好，而政府精确识别民间需求的能力又存在不足。这两方面因素尤其是后者，将导致公共服务严重的供需矛盾，进而侵蚀民众的特定性政治信任，从而造成内卷化难题。与行政机制相对，纯粹的社会化公共服务供给方式也存在很大问题：由于忽视了行政化力量在基层的组织协调优势，社会组织又面临能力、激励机制等方面的限制，其专业优势将无从发挥，公共服务供给效率甚至可能更为低下。

在行政化机制和社会化机制都存在或多或少问题的情况下，政府-社会合作治理模式理所当然地成为一种理性的替代性选择。在城市社区治理中，行政化力量可以通过一定的方式，吸纳社会力量加入社区治理，提供公共服务[6] 75-84。区别于直接提供与政府购买服务模式，以及单纯的社会化供给模式，我们在上海市的调研发现，基层政权组织可以发动有资源的驻区单位以项目化运作的形式去服务有需求的社区，这种提供方式可以在一定程度上克服已有供给方式的不足，提升城市基层公共服务供给的效率和水平。在这一新模式下，行政化力量只是履行事前的平台搭建和事后的监管实施职责，社会化力量则在此基础上发挥专业优势和资源优势。一方面，这将极大地节约行政成本，另一方面又在一定程度上降低了公共服务主、客体间信息不对称的程度，更好地识别了民众的真实需求，从而缓解公共服务的供需矛盾。

二、当代中国基层社区公共服务的提供方式：一个文献综述

转型期中国城市基层公共服务如何提供，是许多中国研究文献关注的重要问题。正如著名政治学者、哈佛大学肯尼迪政府学院教授托尼·赛奇(Anthony Saich)所言：“原体制的消解、新阶层及其需求的出现势必对国家提出了新的要求”[3]43-70，这需要创新城市公共服务提供方式。根据学界的已有研究，结合地方具体的实践经验，可以将现有中国基层社区公共服务的提供方式分为行政化供给模式和社会化供给模式两大类，每一类下又包含两种具体形式(表1)。

表1 城市基层公共服务供给的基本方式

(一)行政化供给模式

行政化供给模式即政府等行政化力量直接或通过项目制等手段为社区居民提供公共服务。这种模式具有强烈的政府主导色彩，具体包括两种形式。第一，基层政府和社区党组织与居委会直接为社区居民提供公共服务。正如霍莱特(Howlett)等人的政府工具(government tools)研究所提示的，在面临不确定环境时，通过行政力量直接提供是公共服务提供的基本方式[7]。地方政府通过行政服务中心等提供公共服务[8]39-54；同时，社区党组织和居委会也会通过内设机构和社工为社区居民直接提供服务[9]27-37。第二，基层政府和社区党组织与居委会通过项目制为社区居民提供公共服务。项目制已成为目前中国基层社区公共服务提供的主要方式，成为一种新的国家治理体制，塑造着国家权力的运作逻辑[10]113-130。项目制指的是“政府运作的一种特定形式，即在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排。”[11]82-102实际上，政府购买公共服务也是项目制的一个具体体现。如今，诸如文化惠民工程[12]133-156、村村通工程[13]46-77、拆迁改造工程*访谈资料，CSJDFTJY-2015-11-17。和“平改坡”工程*上海交通大学公共政策与治理创新研究中心：《YH社区基层党组织领导下自治深化研究》，2014年1月。均是通过项目制完成的。项目制能够满足公众对于公共服务的需要，但其治理困境也逐渐被现有文献所重视[10]113-130[14]1-37[11]82-102，如民众需求的精准识别问题等[12] 133-156。

(二)社会化供给模式

社会化供给模式主要是指行政化力量以资金的形式资助社会化力量提供公共服务，主要包括社区基金会和社区微项目两种模式。第一，基层政府和社区通过扶持社区基金会提供公共服务。社区基金会是指社区居民为解决本地区的问题而成立的资金蓄水池[15] 42-49，已在上海、深圳等地崭露头角，尽管国内现有研究不多[15]42-49，不过，社区基金会在项目融资*访谈资料，CSJDFTJY-2015-11-17。和公共服务提供方面已经展现出其强大的潜力*深圳特区报：《光明新区社区基金会试点成效初显》，http://sztqb.sznews.com/html/2014-09/22/content_3011379.htm，2014年9月22日。。第二，基层政府和社区开始鼓励以微项目为载体提供公共服务。微项目指的是一种事本主义的组织形式或者是动员形式，即依照事情本身的逻辑出发，在限定时间和限定资源的条件约束下(资金等资源一般来源于地方政府或者社会组织)，利用特定的组织形式为社区居民提供公共服务的一种特定形式。从运作方式来看，社区微项目本质上是公共服务项目社会化运作的典范，能够在一定程度上解决行政化治理的困境，如上海市塘桥街道的微公益*解放日报：《塘桥“投资”微公益：36个项目16.7万 每人次不到10元》，http://www.kankanews.com/a/2014-07-29/0015231623.shtml，2014年7月29日。。但是，微项目是否能够成为一种普遍的服务供给模式还有待考察。

通过梳理现有的模式可以发现，虽然从学理上看，行政化供给模式和社会化供给模式可谓泾渭分明，然而现实中两者其实已经处于“你中有我，我中有你”的格局。在这种情况下，行政化力量和社会化力量之间是如何互动的？行政化力量是通过什么机制动员社会化力量参与社区公共服务供给的？本文将通过上海市C街道的区域化党建案例，系统展示行政机构通过特定的方式和手段，吸纳驻区单位加入社区公共服务提供的过程和机制。在展示具体机制之前，为了使本文的讨论更加完整，我们首先分析社会化力量加入社区治理的原因。

三、行政化治理的困境与构建替代机制的努力

尽管目前的社区治理改革呈现出“北京模式”“上海模式”“南京模式”和“江汉模式”百家争鸣的态势，但是行政化治理依然是中国社区治理的主流模式。无论北京、上海、南京和武汉的社区治理结构如何进行边际调整，街道*“街道”一词在本文中指街道党工委和街道办事处。的指导角色、党组织和居委会的领导角色在社区治理中依然占据举足轻重的地位。由此可见，行政化的逻辑依然从历史和现实中塑造着当代中国的社区治理。但是，这种行政逻辑在基层社区的公共服务供给中也遭遇一系列难题，如无法准确辨别居民对于公共服务的真实需求等*上海交通大学公共政策与治理创新研究中心：《YH社区基层党组织领导自治深化研究》，2014年1月。。

行政化治理在公共服务上的突出表现便是由政府机构、社区党组织和居委会直接向广大社区居民提供相应的服务，服务的提供者是政府公务员和社区社会工作者。实际上，如果没有行政化力量提供的公共服务，有些社区的居民也无力自我服务或者聘用专职人员提供服务。例如，上海世博会前夕，上海市G社区党总支和居委会整合核心党员和社工力量每周四开展“清洁家园”行动，清理小区卫生死角[6]75-84。这种典型的行政治理模式在实践中很容易带来内卷化困境，无论是项目制为载体的公共服务还是行政力量直接提供公共服务都无法从其自身资源中找到破局之路。

从服务专业化角度来说，社区党组织和居委会或许可以提供环境整治等专业化要求略低的公共服务，但是一旦公共服务的专业化要求提高，例如居家养老等，体制内的社工便会束手无策[16]99-121。因此，政府就设计出项目化运作机制，试图通过条线集权提升公共服务的专业化水准。但是，在实践中地方政府对项目的打包行为往往占据了条线集权的空间。“块块”集权带来的问题在于，地方政府会通过运动式治理完成公共服务目标，损害了公共服务的质量要求。面对公众的质量压力，地方政府推出了微项目，有效地改善了公共服务的供给质量。

从治理资源有限的角度来说，体制内工作人员的时间、精力、资源毕竟都是有限的，如果每项服务都由行政化力量兜底，那么这将使得其治理资源更为捉襟见肘。从体制合法性角度来说，行政化力量承担的责任越多，居民的期望值可能就会越大，一旦无法实现居民的期望值，行政化力量的合法性将可能降低。这就是行政化治理之殇——政府、党组织和居委会通过兜底提供公共服务，反而加剧了自身治理资源的短缺。针对于此，政府设计出项目制，希望集中有限的资源，实现对特定地区、特定领域公共服务的有效供给。但这种模式无法全面复制到所有领域和地区，不可避免地造成了强者和弱者之间的马太效应[13]46-77。因此，以社会资源为依托的微项目便发展起来，社区中的专业人员依靠自己的专业才能和资源，在社区基金会或者公众募捐款的资助下，开始为社区居民提供服务，缓解了行政化力量在公共服务供给中遭遇的困境。

社区微项目贯彻的是一种政府出钱、社会出力的原则，政府和社会的角色在项目运作中泾渭分明。然而，行政化治理和社会化治理之间并不是截然分割的，在中国社区治理的转型期必然存在中间形态，例如上海市各街道不断吸纳驻区单位参与公共服务供给。那么，行政化力量如何将社会化力量整合进社区公共服务供给的框架内？行政化力量和社会化力量是如何互动的？下文将通过上海市C街道的区域化党建案例，详细展示社区公共服务提供中行政化力量和社会化力量的关系。

四、清单制度规范下的项目化运作：社区公共服务提供的新方式

项目制和地方公共服务的项目化运作近来成为研究热门。尽管学界的研究主要集中于农村社区的项目运作，但是城市政府也通过项目制提供公共服务。与项目制相比，权力清单是当前中国社区治理中出现的一种新现象，上海市《P区社区居委会依法协助行政事项清单》则是权力清单在社区治理中的最早应用之一。学术界对于清单制度的研究首先出现在考察上海自贸区负面清单的相关文献中[17]13-20，随后，清单扩展到了公共服务领域，成为地方政府提供公共服务的创新之举。在上海市C街道的区域化党建工作中，公共服务清单中的条目开始以项目化的方式运作。由此，清单制度和项目化运作开始走向一体。

(一)清单制度、项目化运作与政府角色重塑：C街道的区域化大党建工作

2012年，C街道成立了街道党建共同体，试图通过整合辖区资源、吸纳驻区单位为社区居民提供公共服务。具体而言，C街道在一些公共服务提供过程中充当中介，帮助缺乏治理资源的居民区与治理资源富足的驻区单位“牵线搭桥”，完成需求和供给的匹配，双方签约后再通过项目化的运作方式操作。

1.制定服务菜单：行政化力量对社会化公共服务项目的梳理

行政化治理模式在实践中不断遭遇内卷化难题，不断增加人、财、物力投资使得行政化力量在公共服务提供中的资源日益捉襟见肘，导致公共服务水准的降低。行政化力量提供公共服务能力的下降直接导致了公众信任的销蚀。C街道所在的P区政府决心调整政府与居委会的关系，以制度化形式规范居委会对政府的协助事项。针对区级职能部门、街道派出机构和居委会权责不清的问题，P区成立了社区工作审核委员会，根据《P区社区工作准入管理办法(试行)》，制定《P区社区居委会依法协助行政事项清单》，切实为居委会减负，恢复其自治功能。由此，上级政府职能部门按照清单规定给居委会安排行政事务，否则须经审核委员会审核，政府权力得到规范。

C街道制定公共服务项目清单就受到了区级政府制定《P区社区居委会依法协助行政事项清单》的启发。C街道党工委和街道办通过召集党建工作联席会议，收集、整合辖区内驻区单位的闲散资源和社区居民的自治需求，最终形成三项服务清单。第一，整合驻区单位人力资源优势，形成《C街道公益志愿服务清单》，分门别类设立法律政策、医疗卫生、民政综治、困难帮扶、文化教育等公众性志愿服务项目清单，根据志愿者特长，推荐参与服务项目或公益活动；指导和鼓励党员志愿者队伍，根据区域内公益服务需求变化，及时调整，不断提高党员志愿服务活动的有效性和针对性。第二，“到群众中去”，形成《2015年C街道居民区自治项目需求清单》。C街道党工委发动辖区居委会，通过工作走访，了解居民的急、难、愁、盼问题，在社区服务、养老服务和公益慈善等方面征集社区居民意见，完成利益整合，形成具有广泛性和代表性的需求清单。第三，多元协同，编制《2015年C街道居民区自治项目资源清单》。C街道驻区单位广泛，既有大型央企、大型国企和研究院，也有外资企业和民营企业，民间治理资源极为丰富。C街道党工委利用党建共同体，动员广大驻区单位上报空闲资源，形成资源清单目录，纳入C街道幸福港，用以提供会务类、讲座类、文娱类和其他公共服务。由此，C街道党工委和街道办完成了社会化公共服务目录清单的梳理工作。

2.项目化：公共服务提供的新载体

清单制定是项目化运作的前提。项目是一种事本主义的运作机制，它需要为完成特定工作目标而整合人、财、物力资源。通过项目化运作，资源可以实现短期内的有效集中,尤其是分税制改革后项目制成为一种新的国家治理体制，地方政府在运作项目方面积累了丰富的经验。因此，C街道一般在供需双方完成匹配后，建议他们通过项目的方式完成社会化的公共服务供给，供需双方随即签订合同，规定项目操作的具体细节，直至最终开始实施项目。

FR居民区的烹饪班培训项目就是在这一背景下形成的。在2015年6月的区域化党建工作推进会上，事先就被街道党工委看好的FR居民区的烹饪班团队与HZJ美食总汇完成签约，双方就课程形式、食材提供等细节达成一致，制定出一个项目方案。目前，这个项目已经开始实施，HZJ美食总汇在每周烹饪班开展活动前均会与居民区烹饪团队协商，确定活动的内容，决定食材的数量和搭配。项目开展时HZJ美食总汇会派遣一名经验丰富的厨师亲临现场进行示范和指导，帮助烹饪班学员提高厨艺。2015年12月，烹饪团队还参加了区里的美食节活动，获得了不错的名次*访谈资料，CSJDFTJY-2016-08-02。。由此，烹饪团队的成员通过项目的形式获取了教学资源，极大地提高了自己的厨艺。同时，项目的开展也促进居民和驻区单位之间的交流，提升了居民和驻区单位对于社区的归属感。

3.行政化力量角色的明晰：清单制度规范下基层治理项目化运作的结果

上述可以看出，项目的签约、操作主要是由社会化力量自己完成的，那么，C街道党工委和办事处究竟在这种公共服务运作模式中扮演何种角色呢？

首先，街道完成减负，专注提供信息和实施监管。C街道党工委和街道办充当资源匹配中介，不直接提供有形的公共服务。行政化力量通过收集居民区自治资源需求和驻区单位资源存量，进行整合，形成自治清单，在一定程度上弥补了基层治理中对资源的信息不对称问题，提升了资源的使用效率。驻区单位和居民区这些社会化力量完成签约后，街道负责对项目实施提供监管，保证项目按时、按质完成。街道从公共服务的直接提供者转变为中介者和监督者，可以更好地发挥其优势。

其次，落实激励机制。动员驻区单位为社区治理提供资源需要行政化力量进行制度和机制设计。C街道通过一系列激励手段，如通过对国企先进党支部、先进个人评选进行加分，邀请私人企业负责人参与区域化党建工作推进会等，促使驻区单位自愿提供力所能及的资源，保证需求链和供给链的良性循环。2015年，上文提及的HZJ美食总汇的负责人便被街道推荐参与了2015年6月的区域化党建工作推进会。在推进会上，区领导接见了该负责人，并在媒体面前大力称赞HZJ美食总汇。对此，C街道的官员也表示：

“就像刚才S主任说的，参与推进会对于企业来说，是一个非常好的机会。你想想，由市领导、区委书记、区长给你在媒体面前做广告，是不是要比你企业自己花钱做广告要好几百倍？毕竟现在老百姓还是更愿意相信政府的。”*访谈资料，CSJDFTJY-2015-11-17。

由此，行政化力量主要负责前期信息提供、资源整合，中期负责提供项目签约平台，并对项目承接方实施激励，后期对项目运作实施监管。社会化力量主要负责项目的签约、细化和具体实施，实现了行政化力量和社会化力量的有效互动。

(二)利益整合、精英交流与实现双赢：党建项目化运作的核心机制

中国三十多年的经济改革就是不断重塑政府、市场和社会的关系，这就意味着行政化力量要改变之前包干一切的方式，放权于市场和社会。随着经济的发展，社会各部门和社会公众的利益多元化趋势不断增强，行政化力量的专制性权力在相对下降，而建制性权力还较弱小，它对各类企事业单位的动员能力呈不断下降的趋势。政府不能再像改革前一样，通过行政命令的方式调动企事业单位实现政策目标，行政化力量不得不改变行动策略。

C街道在2012年开启的区域化大党建工作中，成功整合政府、驻区单位和社区各方面资源，实现了街道资源供给链和需求链的良性循环。那么，在行政化力量的行政命令对相关企事业单位无法继续发挥作用的情况下，C街道是通过何种机制整合辖区资源的呢？笔者认为，三种机制在资源整合中发挥了重要作用。具体而言，C街道通过成立以党建联席会议为主要运作机制的党建共同体，实现了辖区体制内和体制外资源的整合，方便对于辖区资源的动员。精英交流和实现双赢是党建共同体的激励机制。尽管资源整合平台从整体上极大地增强了街道党工委对于体制内外资源的调控能力，但是不同的社区对于资源的需求是有差异的，需要区别对待。通过安排拥有不同资源的精英前往相应社区挂职，能够因地制宜地解决社区治理问题。另外，企业等驻区单位，尤其是非体制内单位拥有其自身的运作目标，甚至会与党建目标发生冲突，街道党建办通过制定经济和政治激励政策，为驻区单位参与区域化大党建提供外在激励，促使它们提供社区治理资源。

1.党建共同体：利益整合平台

随着政府、市场和社会的三元力量分化，三者利益关系需要重新整合，实现政府、市场、社会三者在区域化党建工作中的有效协同。执政党和政府作为占有社会资源最广、垄断政治权力的组织，当仁不让地成为建立协调机制、实现资源整合的领导者。在C街道的区域化党建工作中，党建共同体就由此应运而生，成为党和政府动员社会资源、实现多元协同的平台。

街道开启的整合辖区资源供给和需求，形成服务项目的工作，一般在党建共同体框架内进行，包括以下五个步骤。

(1)街道搭建平台。街道通过召开各利益相关者参与的党建工作联席会议，向社区和企业征集需求和资源，综合社区需求链，整合社区资源链，以便制订资源需求清单和供给清单。

(2)社区党组织和居委会收集民意需求，驻区单位党组织收集资源供给信息。社区党组织和居委会利用“三会”制度、干部走访制度、楼组长例会制度和微信群、QQ群等方式收集老百姓的急、难、愁、盼问题。驻区党组织负责人经过组织程序，收集单位的需求信息和资源信息。信息收集完成后，社区和驻区单位通过联席会议机制上报给街道，由后者完成资源需求和供给目录的整合工作。

(3)街道遴选需求和资源。C街道党工委从35个居民区的45个居民项目中精选了14个项目，成为街道2015年重点立项，形成《2015年C街道居民区自治项目需求清单》，等待资源提供企业和资源需求社区签约。由此，社区公共服务的项目化初步完成。

(4)街道协助社会力量完成匹配，有意向的双方完成签约并具体实施。在2015年6月的区域化党建工作现场推进会上，两组需求-供给方现场签订合同，开始推进项目实施。

(5)街道党工委赋权社会力量具体运作项目，为项目实施提供必要的监管。服务项目立项后全部被纳入C街道幸福港框架内运作。C街道幸福港项目的签约主体完全是资源需求-供给双方，街道只是对项目的实施提供监管，即担任项目运作的“裁判员”，而非“运动员”。

2.精英交流：中国特色的官员流动机制

行政化力量完成资源供给和需求整合后，需要保证供给方有足够的激励为需求方提供资源，精英交流机制发挥了重要的作用。

精英交流是推动政策、资源跨区域流动的重要方式之一，现有研究考察了地方党政主官的交流对于政策扩散的影响，发现政策创新会随着地方官员的转任而发生扩散[18]79-102，也有研究考察了乡村挂靠上级官员对于其获取项目的积极作用[19]2-13，为本文研究提供了启示。C街道通过开展优秀党组织负责人赴其他基层党组织交流的计划，形成了一批“兼职书记”和“挂职书记”，以先进党支部负责人的交流带动资源流动。C街道党工委干部通过走访辖区央企、国企和研究院，说服他们将其“明星”党支部书记下派到基层社区挂职锻炼，或者成为“兼职书记”。“挂职书记”和“兼职书记”到任后便会利用任职单位的资源，以项目的形式输入所在社区，扩充了社区治理资源。同时，社区治理绩效也开始与其工资晋级、奖项评比等切身利益直接挂钩。

3.互利共赢：政府-企业合作的重要基础

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，行政化力量逐渐转变策略，通过双赢的手段，鼓励企事业单位协助其实现政策目标。在C街道区域化党建工作中，街道通过给予企事业单位相关政治待遇和经济激励，强化后者加入区域化党建、提供治理资源的动力。

(1)政治激励。大量研究证实，政治关联(political connections)可以帮助企业更好地获得政府的保护，在外部环境意义上促进其稳定发展[20]54-66。理性的企业家也往往通过各种方式寻求政治关联，包括加入执政党、积极参选人大代表和政协委员等。近年来，执政党有时也通过一定的方式给予重要的企业家以政治激励，包括赋予企业家以政治身份，使他们获得政治荣誉等，以激励他们更好地参与经济活动和社会建设。政治激励作为一种重要手段，也是C街道推进区域化党建工作的政策工具之一。在个人层面，政治激励主要体现为给予企业家政治身份，使他们获得政治荣誉。C街道通过给予私营企业家多种政治激励，促使他们为区域化党建工作提供力所能及的资源。对此，C街道综合党委的工作汇报中写道：

“注重示范引领激励......对支持党建工作的出资人，在选举党代表、人大代表、政协委员和评选“劳动模范”、“优秀社会主义建设者”时优先考虑。”*C社区(街道)综合党委：《实施“五步”工作法 打造联系服务企业“直通车”》，2015年6月。

在党支部层面，政治激励主要体现在给予积极支持区域化党建工作的党支部以“先进党支部”称号，尤其对于辖区中众多的国有企业党支部来说，获得“先进党支部”称号既是一种政治荣誉，更是党支部负责人实现政治晋升的一个重要砝码，毕竟对于非经济部门的主管官员来说，在各类评比中获胜是其在仕途上不断取得进步的重要资源[21]54-62。对此，C街道一位官员说道：

“(他们)带着资源到我们的社区当中做公益，一方面是履行企业社会责任的表现，对吧？另外，这也是他们党支部每个月的支部活动，他们每个月要进行支部活动考核啊，在这儿做了就不用再搞其他活动了。我们在评选先进(党支部)的时候也会优先考虑他们，评上了对他们自己也有好处。材料都是我们这边的，帮他们填上就可以了，他们也省得自己写。”*访谈资料，CSJDFTJY-2015-11-17。

在这种政治激励下，辖区内某国有企业党组织负责人将企业常年不用的厂房租借给街道，用于社区建设中的各种会议，解决了社区开展自治活动缺乏场所的现实问题。其所在的党支部也被评选为“先进党支部”。同时，XH等“全国劳动模范”所在的基地，开始向社区公众提供公益参观项目，成为保持党的先进性教育基地，丰富了辖区的自治活动，XH等人也屡次受到各类表彰。

(2)经济激励。经济激励体现在个人层面即给予先进个人以物质奖励，一方面当选为“先进个人”的党组织负责人可以获得相关物质奖励，当选为“先进党支部”的党组织可以获得活动经费；另一方面，对企业党建工作获中央、市、区表彰的，由街道给予出资人一定物质奖励*C社区(街道)综合党委：《实施“五步”工作法 打造联系服务企业“直通车”》，2015年6月。。

企业层面的经济激励主要体现为政府通过力所能及的方式为积极参与区域化党建工作的企业提供各种渠道，帮助其提升品牌知名度，从客观上提升企业的经济收益。正如一位街道官员所说：

“积极参加党建工作的企业有机会参加推进会，他们其实是借助这个平台做了个免费广告，为自己的企业和产品宣传造势。这个免费广告的作用是很难用钱来衡量的。”*访谈资料，CSJDFTJY-2015-11-17。

在政治、经济激励的刺激下，2015年底C街道已有13家驻区单位开放了空闲资源，打造出了特色项目，服务广大驻区单位和居民。C街道已经将其录入C街道幸福港项目目录，与《2015年C街道居民区自治项目需求清单》形成了供给链与需求链的搭配。

五、超越行政化和社会化：区域化党建提供公共服务的优势与局限

政府一直在城市基层公共服务提供中扮演着重要角色，但是，这存在难以回避的问题，导致社区治理困难重重：一方面，随着经济社会复杂化程度的提高，有限理性的政府机构难以应对不断增长的社区问题，有限的人员、经费和注意力使其往往疲于奔命，出现服务供给的不足；另一方面，与有限理性相关，由于无法了解民众的真实想法，政府部门主动提供的公共服务无法基于民众的真实意愿和诉求，从而导致公共服务的供需矛盾，最终导致特定性政治信任的下降和内卷化难题[3] 43-70。同时，社会化力量在进入社区提供公共服务时也容易遭遇“最后一公里”难题，需要行政化力量发挥协调作用。

为应对这一问题，包括政府在内的行政化力量迫切需要开辟新的公共服务提供方式，其主要路径就是加强行政化力量对于社会化力量的引导，促进两种机制之间的深度合作。通过系统梳理上海市C街道区域化大党建工作，我们发现，执政党的党建工作可以在基层公共服务供给中发挥重要作用，成为公共服务供给的另一种选择。基层党组织和政府等行政化力量可以采取包含政治和经济手段在内的多元激励措施，通过服务清单和项目化运作的方式，吸引社会力量加入社区公共服务供给。这种新的提供方式在给行政化力量减负的同时，还为社会力量赋权(empowerment)，不仅降低了行政部门的成本压力，还提升了城市社区公共服务的供给水平。在此过程中，社区居民的真实意愿和需求也可以得到部分表达，社会化力量供给服务也更有方向感，这将在一定程度上调节原有提供方式的不足。

在这一过程中，作为行政力量的街道党工委和办事处一改先前公共服务直接供给者或服务购买者的形象，扮演起信息整合者、需求-资源中介者和项目监管者三大角色。它们通过三大机制，即党建共同体平台、精英交流和政治经济激励的方式，动员驻区单位尤其是各类企业加入公共服务供给。此时，基层行政化力量不再是服务的直接提供者，而是利用其比较优势转化为协调者和监管者，通过激励驻区单位利用本方资源服务社区，大大提升了社区公共服务的供给水平和供给质量。

正如我们在上海市C街道的发现，作为一种基层公共服务供给方式的新尝试，这种不同于直接提供、政府购买和纯社会力量供给的公共服务供给方式已经遍布上海全市。这种国家—企业—社会激励相容、共同参与的模式，区别于传统的公共服务提供方式，展现出高强度的政社互动，在一定程度上有助于克服传统行政内卷化难题，提升社区治理绩效。当然，这种模式也存在其内在缺陷，我们还需要进一步探寻改进措施。

[1]徐家良、赵挺：《政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践》，载《中国行政管理》2013年第8期。

[2]Teets, J.C. “Let Many Civil Societies Bloom: The Rise of Consultative Authoritarianism in China”, The China Quarterly, Vol. 213, No. 213 (March. 2013);

[3]Saich, Anthony.ProvidingPublicGoodsinTransitionalChina, London：Palgrave Macmillan, 2008.

[4]王浦劬、(美)莱斯特·M.萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京：北京大学出版社2010年版。

[5]练宏：《注意力分配——基于跨学科视角的理论述评》，载《社会学研究》2015年第4期。

[6]张振洋、王哲：《有领导的合作治理：中国特色的社区合作治理及其转型——以上海市G社区环境综合整治工作为例》，载《社会主义研究》2016年第1期。

[7]Howlett M., Ramesh M. & Perl A..StudyingPublicPolicy:PolicyCyclesandPolicySubsystems, Oxford ：Oxford University Press, 1995.

[8]谭海波：《地方行政服务机构的运作机制及其逻辑——广东省J市行政服务中心的个案考察(1997-2011)》，载《公共管理学报》2012年第4期。

[9]彭勃、张振洋：《国家治理的模式转换与逻辑演变——以环境卫生整治为例》，载《浙江社会科学》2015年第3期。

[10]渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，载《中国社会科学》2012年第5期。

[11]周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，载《开放时代》2015年第2期。

[12]陈水生：《项目制的执行过程与运作逻辑——对文化惠民工程的政策学考察》，载《公共行政评论》2014年第3期。

[13]周雪光、程宇：《通往集体债务之路：政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给》，载《公共行政评论》2012年第1期。

[14]周飞舟：《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》，载《社会》2012年第1期。

[15]崔开云：《社区基金会的美国经验及其对中国的启示》，载《江淮论坛》2015年第4期。

[16]黄晓星、杨杰：《社会服务组织的边界生产——基于Z市家庭综合服务中心的研究》，载《社会学研究》2015年第6期。

[17]袁倩、王嘉琪：《行政改革的“内在悖论”：一个解释框架——以中国(上海)自由贸易区“负面清单”为例》，载《公共管理学报》2015年第2期。

[18]张克：《地方主官异地交流与政策扩散：以“多规合一”改革为例》，载《公共行政评论》2015年第2期。

[19]李祖佩：《项目进村与乡村治理重构——一项基于村庄本位的考察》，载《中国农村观察》2013年第4期。

[20]杨其静：《企业成长：政治关联还是能力建设》，载《经济研究》2011年第10期。

[21]李振：《作为锦标赛动员官员的评比表彰模式——以“创建卫生城市运动”为例》，载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2014年第5期。

责任编辑 胡章成

Between Administrative Channels and Social Channels:
New Initiatives to Provide Public Services in Urban Communities
——Case Study of the Regional Party-Building Initiatives of Street C in Shanghai

ZHANG Zhen-yang1, WANG Zhe2

(1.SchoolofInternationalandPublicAffairs,ShanghaiJiaoTongUniversity,Shanghai200030,China;
2.SchoolofGovernment,PekingUniversity,Beijing100871,China)

Provision of public goods and services in urban communities in transitional China is an important topic facing practitioners but a hot academic issue in social governance. Government provision, including direct provision and government procurement, as well as social provision，as two existing modes of public service delivery, are facing more and more problems of involution, such as decreasing quality of public goods and services, which need to be renovated. Based on a case of the Regional Party-building Initiatives of Street C in Shanghai, the authors find that the administrative forces can integrate social resources and motivate social forces to participate in the delivery of public services by building the commonwealth of party-building, elite exchange mechanism, and mechanisms of mutual interests, which may make up for the shortcomings of the two existing modes. The case of this paper further demonstrates that one of the solutions to the problems of current social governance is to renovate the roles of local party cells and government agencies, rebuild the relationship among party cells, government agencies and social forces and achieve successful interaction among them.

the list system; operation by projects; community governance; public service; regional party-building initiatives

张振洋，上海交通大学国际与公共事务学院博士生，研究方向为项目制与国家治理；王哲，北京大学政府管理学院博士生，加州大学洛杉矶分校中国研究中心联合培养博士生,研究方向为公共部门绩效管理与反腐败。

教育部人文社科青年基金项目“当下中国社会组织自治及其政治整合问题研究”(13YJC810002)；国家留学基金(201606010207)

2016-05-30

D035

A

1671-7023(2017)01-0130-08