国企改革深层次问题出在哪儿

安林　陈庆

我们从当前出台的众多文件中，并没有看到诸如“国资委组织体制改革试点”、“国资委监管体制改革试点”等文件的出台。“下面绳子都在解开，上面‘结还不动！”这恐怕是国企改革不见效的重要原因之一。

在国有企业领导人的访谈中，最常听到的一句话是“谁管我的乌纱帽，我就听谁的！”这或许最能说明，此种政企关系“简单化”对国资国企改革所产生的不利影响及严重程度——国企改革是企业内部管理体制与管理企业的体制结合起来的改革，国企改革与国资体制变革是“一币的两面”，诊断当前深化国企改革的深层次问题需要同时从两方面来进行。

“七化”问题避之不开

至2016年，我国国资体制运行在取得阶段性辉煌成就的同时，也存在一些“绕之不过，避之不开”的问题，表现在国资运营系统中、国资系统改革行为中。国资运行系统中的问题可归为“七化”。

干部管理“直接化”。深化国资国企改革，党管干部是一条原则。问题是，管到哪一层以及怎么管。几乎各地各级党组织机构者附巴“原则性的管”变成了“直接的任命或推荐”。

政企关系“简单化”。由于干部管理的“直接化”，致使政企分开在一定程度上失去了应有的意义，国企领导人“谁管我的乌纱帽，我就听谁的！”或许最能说明这种简单化的不利影响及严重程度。

股东职权“滥用化”。国资出资人监管的边界模糊，也未能建立清晰的监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。管事方面，董事会、经理层的事，国资委还在管，而且主要靠发红头文件来管！就近几年运行状况看，国资委的监管行为某种程度上仍处于管企业状态。

议决机制“风险化”。国资委依旧沿袭政府行政会议制度——主任办公会形式的议决制，来作股东决议，这样的决策机制风险极大。从国资委工作制度上看，主任办公会的表决机制和问责制度有待改进。如对于股东决议事项，有些需开主任办公会，有些只要分管主任审批即可，有些情形要三分之二会议成员通过，有些二分之—通过即可等，缺乏制度性安排。

授权体制“模糊化”。国资委集国资监管权力与出资人权利于一身，由此国资委发出的行为，常常弄不清是行政上的监管还是治理上的行权，是权力还是权利。

董事会履职“程序化”。除中央企业董事会试点工作显示明显成效外，许多地方国企法人治理结构基本还停留于“法律型”框架阶段。党政联席会议、班子会议，实际上仍然是各地国企的决策权力机构。

终极维权“虚置化”。“国家统一所有，中央与地方政府分级代表”的国有资产管理体制，与原有的“分级管理”体制相比，无疑更进了一步，但在实际运行过程中，“分级代表”得到了更多的强调，而“国家统一所有”这个根本前提却被人们“虚置”，国务院国资委注重的是中央企业的利益，地方政府国资委注重的是地方企业的利益，那么谁在注重“国家”的利益呢？

“试点”依赖几时休？

国资系统行为中，则显现出“六大症状”。

有“试”无终症。2005年首批推出7户中央企业进入董事会试点，到现在总共106户中央企业试到了85户，虽然2010年后改名“规范董事会建设”，但始终没有改变“董事会试点”之实。地方国资委的情形同样如此。

“试点”依赖症。十八届三中全会前一直有董事会试点；十八届三中全会后，还有包括董事会建设的“四项改革试点”，2016年又推出仍包括董事会建设的“国企十项改革试点”。如此林林总总的“试点”，很难不让人形成“把试点当改革”或过度依赖“试点”的印象。国资系统这种通过试行办法等更多依赖行政手段规范企业生产经营活动的行为，也亟待有效清理和规范。

滥用“试点”症。目前所开展的无论是“四项改革试点”，或“国企十项改革试点”中的许多工作，明明为《公司法》《十八届三中全会决定》和《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》所规定，只需贯彻执行就行了，而没有必要试点来试点去。

有“点”不“试”症。董事会选聘经理应成为董事会试点的必选项，但启动多年未把这个“点”拿出来“试”。《公司法》明确规定的“国有资产监督管理机构可以授权董事会行使股东会的部分职权”，国资系统也不曾积极主动加以试点。

只改不动症。就现时期而言，更主要的是国资体制的改革，其中国资委自身组织与职能的改革应首当其>中。当下，伴随着大量国有资本投资、运营公司的设立，和国家“开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点”，国资委的地位和作用、职能和定位、行权和履职，都必将面临转型和巨变。但我们从当前出台的众多文件中，并没有看到诸如“国资委组织体制改革试点”、“国资委监管体制改革试点”等文件的出台。“下面绳子者陆解开，上面‘结还不动！”这恐怕是国企改革不见效的重要原因之一！

“指导”过多症。国资委对国资国企的改革指导，过于倚重红头文件。自身改革动力缘何不强

深化国企改革，根本上离不开国企自身的改革动力。当前，普遍上看，各国企意欲改革的动力不强。原因有六个方面。

董事会核心职权缺失。“董事会拥有经理的聘任、考核和分配决定权”是任何一个现代企业董事会的核心职权。缺乏这一职权，董事会的权威和权力将受到严重削弱，董事会的地位和作用将难以正常体现。纵观国企改革这么多年，仍然没有一家企业董事会拥有这项权力。即便新兴际华作为唯一一家中央企业试行了董事会选聘经理的实践，但离《公司法》赋予的董事会职权，还有一定距离。

经营自主决定权不足。改革开放以来，我国政府一直致力于扩大企业经营自主权的探索。《公司法》做出了“国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项”的特殊规定。但长期以来，国有企业董事会应有的职权都被剥夺或被限制，更谈不上还能获得额外的股东会授权。

高管薪酬激励功能乏力。国企要持续实现国资资本保值增值，同样需要在社会或市场上创造价值。而要实现这一目标，尤其需要企业发挥高管的聪明才智和主观能动性，需要给予应有的合理的薪酬激励。但近年来，各地政府基于社会“公平”等因素考量而颁布的国企高管限薪令，虽在某种程度上起到了积极效果，但不能不说也给国企界的高管们带来了工作积极性和能动性的严重打击。

员工持股激励好看难用。引入员工持股和股权激励，让员工与企业同担共享，能进一步有效建立激励约束长效机制，激发国企的内在动力。但基于操作中的复杂性和防范国资流失的顾虑，各级各地国企基本上都没有开展此项工作。2016年8月《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》的出台，可谓国企改革中的爆炸性新闻。但，在“试点企业营收要求、试点企业层级要求、入股员工岗位要求、员工现金出资要求、员工持股总量占比”等方面改革的谨小慎微，使得这项改革有可能“好看不中用”。

内部改革提升空间受限。国企改革的本质是激发企业内在动力和活力。过去，国有企业改革一直徘徊于“集权”与“放权”之间。如何“集而不死”“放而不乱”，企业的内部改革与管理提升极其重要。事实上，2003年国资委成立以来，一直在抓企业内部改革与管理提升，但无论是董事会建设试点、还是全面管理提升或企业提质增效活动，最终都碰到了“天花板”，触到了管理企业的国资体制的改革问题，进而企业内部改革遇到了“不可控”的阻力和限制。

董事会决策权践行不易。董事会是现代企业制度下的决策机构。健全公司法人治理结构，完善董事会建設，就是要通过做实董事会，来确保董事会发挥决策机构作用。但现今多重政策文件和法律法规的叠加，使得企业董事会决策权践行起来极为不易，甚至无所适从。最好的例子是，基于党组织在企业中发挥政治核心作用背景下的董事会如何行使决策权问题。2004年《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》强调，企业党组织参与决策，是对需要参与决策的重大问题提出意见和建议，而不是代替董事会和经理层决策重大问题。2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》指出，董事会、未设董事会的经理班子研究“三重一大”事项时，应事先与党委（党组）沟通，听取党委（党组）的意见。不久前，国务院国资委党委发表“在全面深化国有企业改革中加强党的建设工作”一文则进一步提出，“全面深化国有企业改革，国企重大决策须由党委讨论后董事会决定。”据笔者调研情况，后者正在制造企业党委与董事会决策权新的混乱，也自觉不自觉地挫伤了董事会的工作能动性，致使企业内部改革意愿、作为意识不大。