基于平衡计分卡的检察人员绩效考评研究——以成都市人民检察院的实证探索为视野

□汤志伟陆芙蓉管红毅曾维希

[1. 电子科技大学 成都 611731；2. 成都市人民检察院 成都 610041]

基于平衡计分卡的检察人员绩效考评研究
——以成都市人民检察院的实证探索为视野

□汤志伟1陆芙蓉2管红毅2曾维希1

[1. 电子科技大学 成都 611731；2. 成都市人民检察院 成都 610041]

检察人员绩效考评是检察管理工作的重要组成部分，是全面推进检察管理体制改革的助推器。成都市人民检察院运用平衡计分卡的理论框架，构建了检察人员绩效考评体系，并将360度绩效考评方法应用到考评体系的实际操作中，为科学有效地开展检察人员绩效考评提供了理论和方法的支撑。

平衡计分卡；检察人员；绩效考评

一、问题的提出

党的十八届三中全会以来，中共中央进一步明确了深化司法体制改革的具体要求，提出了关于司法体制改革框架性意见，确立了分类管理、省以下人财物统管、办案责任制及检察人员职业保障四项改革任务[1]，对建设一支专业化、职业化、精英化的检察队伍提出了更高要求。在这样的时代背景下，构建和完善检察人员绩效考评体系已变得非常必要。然而，笔者在对实践中的绩效考评体系进行观察和总结后，发现其存在以下问题：（1）在绩效考核指标设计方面，定性与定量指标结合不够紧密，要么过多使用定性化描述语言，要么一味追求量化指标。并且指标设计重点不突出，没有体现岗位特点、工作分工和工作性质的问题，以及指标设计往往就事论事，缺乏前瞻性，客观上影响了对工作实绩的准确认定；（2）在考核评价方式上，个别机关过分依赖技术和量化考评方式，未考虑到一些人为的因素以及弹性化因素，易于产生考核争端[2]，此外，考核主体错位和平时考核制度缺位也影响了考核结果的有效性和公正性。

因此，如何建构科学的绩效考核指标体系与进行有效的绩效考核评价是当前司法体制改革亟需解决的重要问题。基于此，本文以成都市人民检察院为例，从绩效考核评价指标和评价实施方法两个方面展开研究，力图为建立合理、公正、有效的检察人员绩效考评体系提供理论参考。

二、绩效评估模型

（一）评估模型的选择

近年来，国内外学者主要从评估工具、评估者的角色和认知过程以及情感因素等角度出发，努力探讨如何在绩效评估的研究中减少评估误差和提高评估的精度，建立了各种基于个人绩效维度的绩效评估模型[3]。目前，具有代表性的考评模型有亨特因果模型[4]、鲍曼模型[5]、通用胜任力模型[6]、平衡计分卡[7]等。其中，笔者认为，将平衡计分卡方法用于检察人员绩效评价具有较好的效果，理由有三：

1. 平衡计分卡的维度划分更加综合全面。亨特因果模型、鲍曼模型和通用胜任力模型仅仅从个人绩效层面对考评的维度进行了划分，而平衡计分卡除了包含个人层面的绩效指标之外，还将组织战略作为绩效考评的核心，并将其作为个人绩效指标筛选的依据，使得所构建的评价体系更加综合全面。

2. 将平衡计分卡应用于检察人员绩效考评具有较好的可操作性。亨特因果模型、鲍曼模型和通用胜任力模型主要强调组织和上级对下属的考评，而平衡计分卡可以更好地与360度考评技术相结合，从而实现全方位的绩效评价。另外，亨特因果模型首先调查和测量在评估过程中评估者使用的线索，然后运用路径分析或结构方程分析的方法进行个人绩效评估[8]。然而，在绩效评价实践中，检察人员工作难以观察和量化的特点，决定了平衡计分卡主客观相结合的评价方式具有更好的可操作性。

3. 运用平衡计分卡对检察人员绩效进行考评具有更强的针对性。亨特因果模型、鲍曼模型和通用胜任力模型更加关注被考评者个人，忽视了组织战略和职位胜任力对个人绩效的要求。平衡计分卡模型的评价维度不仅包含组织的战略愿景，更将职位胜任力与检察人员能力相结合。基于平衡计分卡构建的绩效评价体系能更好地将检察机关发展战略、职位胜任力需求和个人能力相结合，能有针对性地推进检察管理体制改革背景下的检察人员绩效考评。

（二）平衡计分卡

平衡计分卡（BSC）由罗伯特·S·开普兰和大卫·P·诺顿发明。它是通过全方位发掘驱动组织绩效的因素，并从多个维度对组织绩效实施评价的一种新型绩效管理体系，同时又是一种将组织战略目标与组织绩效驱动因素相结合，动态实施组织战略的战略管理系统[9]。对于平衡计分卡，众学者一致总结出四部分内容：一是财务方面，财务性绩效指标可以反映出企业战略对企业盈利情况所做出的贡献；二是内部流程方面，内部流程的好坏影响着组织未来绩效高低程度；三是学习和成长方面，学习和成长是组织未来发展的关键要素，其指标主要包括：人员、信息系统和组织程序[10]。四是顾客维度，这一维度反映了组织运行的效果。平衡计分卡的理论框架如图1所示。

图1 平衡计分卡基本理论框架

三、检察人员考评模型的实证探索

（一）绩效考核评价体系的构建

1. 检察人员绩效考评BSC模型的形成

本文基于平衡计分卡的理论框架，结合成都市人民检察院中长期发展战略，以“平衡”思想为依据，对平衡计分卡各维度进行替换重组，形成了以中长期发展战略为核心，公共服务、业务职能、内部建设与管理、学习与发展四维度相互平衡制约的成都市人民检察院检察人员绩效考评的BSC模型，如图2所示。

图2 检察人员绩效考评BSC模型

（1）成都市人民检察院发展战略

战略作为平衡计分卡分析框架的核心与基础，是完成绩效目标的关键因素。成都市人民检察院采取了柔性战略管理模式，在工作中以包容和发展兼顾的标准来了解检务工作动态，观察社会环境的变化，并根据问题和环境的变化不断调整战略目标。也就是说，通过主动识别变化并对变化进行合理利用，从而强化自身竞争力与提升对复杂环境的应对能力。此外，按照相关管理规定，成都市人民检察院要接受四川省人民检察院和成都市委的双重领导，因此，其发展战略需要与四川省人民检察院和成都市委的发展战略相衔接。

（2）公共服务维度

成都市人民检察院积极采用网络问政的新型网络监督方式，在政府门户网站开设民意专栏，定期与热心网民进行在线沟通与交流，听取他们的意见，解答他们的疑惑；同时，建立检察长接待日制度，定期邀请部分人民监督员和市民代表到检察院实地参观，让他们近距离地了解和体验检察机关内各个职能部门的具体工作内容和工作动态。此外，接待日当天院领导们也会同参观的热心市民们面对面地进行沟通与交流，悉心听取大家对检察院工作的看法和意见，从而改善现有工作中的不足。另外，检察机关根据服务对象的不同将其划分为两种类型，一种是对外服务对象，主要对象为普通市民、人们监督员等社会公众或团体，服务内容为接洽和处理普通群众或团体的举报案件和上访申诉等；另外一种是对内服务对象，主要是指那些在具体工作中与其发生业务往来的上级（最高人民检查院、四川省检察院、市委等上级机关）、同级（法院、公安局、监狱等相关部门）和下级（下属基层检察院）部门，服务内容为监督、检察或配合其工作。

（3）内部建设与管理维度

加强内部建设，健全管理制度是全面推进检察管理体制改革的必要路径和根本需求。成都市检察院刚刚开始实行绩效评估方案，内部建设还不够完善，管理制度也还不够健全，这需要检察院在战略上高度重视，将内部建设放在工作部署安排的首要位置；在战术上严格落实，通过加强内部协调与沟通，明确部门人员的任职条件和岗位职责，转变工作人员的观念，更新知识，加大宣传，增加透明度等一系列具体工作来提升社会形象，提高检察院的工作效率，规范内部管理秩序。因此，在内部建设与管理维度方面，主要从规范化管理、机关党建、检务宣传、信息公开等四个方面来确定。

（4）业务职能维度

追求经济利益最大化是组织运营、管理的根本目标。财务维度也因此一直是企业在建立平衡计分卡四维框架中固定的维度。而检察机关属于非盈利性公共组织机构，不以追求经济利润为目标，所以成都市人民检察院在构建平衡计分卡时将财务维度替换为业务职能维度。检察机关属于法律监督部门，其基本职能是承办侦查、执法监督、审查起诉、反腐倡廉和打黑除恶等，为所在城市经济社会的良好发展提供安稳和平的环境。为体现检察机关的工作性质，成都市人民检察院将其基本职能作为衡量业务职能维度的关键绩效指标。

（5）学习与发展维度

学习与发展是检察机关实现长远发展的关键。成都市人民检察院一方面通过引进高素质、高学历人才，实行竞争上岗和双向选择，从而在检察机关内部产生“鲶鱼效应”，激发广大干警的竞争意识，提高工作积极性和主观能动性；另一方面，组织开展各种知识培训与岗位竞赛等活动，提高检察人员规范化执法的能力，提升检察人员的业务技能和办公办案的工作效率，实现检察工作的理论与实践创新，为其他维度的发展提供动力与支持。因此，成都市人民检察院主要从人员结构调整、信息化应用与建设、岗位培训与技能竞赛、工作创新水平等方面来保障检察机关各部门的内部学习和员工的自我发展，进一步强化内部建设与管理，力求充分履行检察职能，提供优质高效的检察服务。

2. 评价指标体系的构建

本文基于平衡计分卡，将成都市人民检察院检察人员BSC模型中的各关键维度进行进一步细化，并对指标进行重新梳理和重组，使得所构建的检察人员评价指标体系充分考虑不同层次、不同类别、不同目标的部门及岗位人员工作的侧重点，将“德、能、勤、绩、廉”融入指标体系，既突出重点，又兼顾公平；既强调绩效考评指标的共性，又保证绩效考评实施的特性；既考虑到实际评估工作的可操作性，又保证评估结果的可比较性。最终，构建了包括4个一级指标、12个二级指标和40个三级指标在内的检察人员绩效考评指标体系，详情见表1。

（二）检察人员绩效考评的实施

1. 理论依据

在评价实施中，成都市人民检察院引入了360度考核法，这种方法最早由英特尔公司提出，之后在各大企业中大力施行，最近政府也开始将这种考核方法引入政府绩效管理中，来考核政府工作效率与服务质量。360度考核法也被称为全方位与多维度的绩效评价[11]，是最常见的绩效考核方法之一。其实施方法是向所有清楚被评估考核者实际情况的有关人员了解其工作绩效，评论知晓各方面的意见，通过多个方面和不同角度对被评估者进行360度全方位的绩效评价，从而得出客观、公正、公平的考核结果。同时，这种评估方法的独特之处在于，被评估者自身对工作和自身的认知也被纳入考核指标范畴之内，以自我评价的方式来认识自己的不足，考核自身绩效。

2. 评价实施条件

在实施绩效评价之前，首先需要明确绩效考评的实施条件，成都市人民检察院检察人员绩效考评的实施条件主要包括：（1）考评主体。检察人员绩效考评主体是人民检察院干部绩效量化考核工作小组，负责考核工作的具体组织实施。工作小组成员由各部门主要负责同志组成，负责检察人员绩效考评的组织与协调，全面负责检察人员绩效考评的实施工作；（2）考评对象。按照检察人员分类管理改革的要求，实施分类分层考核，将全院干警按照两类三层，确定为六大考核对象。包括业务岗、综合岗两类，业务岗包括处长（兼任主任检察官）、主任检察官、检察官三个层级；综合岗包括处长、副处长、一般干部三个层级。考核对象具体类别由各部门负责人确定。非领导职务干部参照一般干部考核；（3）考评范围。考评范围是成都市人民检察院政法专项编制人员；（4）考评目的。通过对成都市检察人员个人绩效进行360度全方位考评，其考评结果将作为任用与选拔、培训组织与开发、绩效奖惩以及职业发展规划的依据。并将评价结果及时反馈给被考评者，以帮助他们在日常工作中查漏补缺，认识自己的不足，转变工作作风，端正工作态度，树立正确的价值观与政绩观，不断提高服务意识，提升服务能力，从而促进工作效率的提升与公共服务质量的改善，真正有效地发挥绩效评估的激励、监督和导向作用。

表1 成都市人民检察院检察人员绩效考评指标体系

3. 评价实施模式

运用360度绩效考评的理论思想，不仅构建了针对成都市人民检察院检察人员绩效考评的实施模型，更创新性地提出了绩效考评区位的360度模型，真正实现了检察人员绩效考评在操作实施和评价内容上的全面性。再通过反馈程序，达到改变行为、提高绩效等目的。

360度考核将根据检察人员岗位性质以及被考核者不同级别、工作内容、服务状况制定考核调查表，综合考查考核者的主观意识和管理层级状况以及参与利益均衡等分析影响指标内容的各种因素，从被考核者上级、下级、同事、职能部门和自身评价五个方面进行360度全方位考核，见图3。然后再通过反馈程序，将考核结果传达给被考核者，以此全面地了解自身的长处与不足，达到改变自身行为、提高绩效等目的。同时在考核过程中需要遵循考核的原则和注意事项，以确保考核的真实、客观与有效。（1）上级对于下级的考核调查表要注重执行力、业务水平、服从大局意识、主动性与创造性和工作态度等指标。（2）下级对于上级的考核要素需要注重领导的公正性与民主性、管理与培养下属实况、战略与规划、授权情况和应对危机水平等指标。（3）同事之间的评价要考虑协作水平、对待同事的态度、关系融洽度、人际关系处理水平等指标。（4）职能部门评价要对被考核者日常工作中的出勤、突出业绩、荣誉表彰与批评惩罚等记录在案的客观表现进行考评[12]。（5）自身的评价是个人对自身的工作成效和自我认知等指标进行客观公正的评价。

图3 360度绩效考评实施模型

除了在绩效考评实施中，实现来自上下级、同事及职能部门的360度全方位考核，还要兼顾在考评的内容和层次上，实现奖赏区、常规考核区和惩罚区在内的360度全方位考核，见图4。成都市人民检察院构建的检察人员绩效考评指标体系是针对不同层级、类别的被考核者的常规考核指标，具有一定的绩效考评共性和普适性。客观、科学的绩效考评除了要兼顾公平，更要突出重点，适当拉开绩效考评差距，让优秀的检察人员脱颖而出，成为组织内部的标杆，让考核成绩较差的人员认识到差距，督促整改。因此，在实施绩效考评中，引入了绩效考评的特别奖励加分和惩罚减分机制，形成绩效考评的奖赏区和惩罚区，对于有重大影响的成果、荣誉等要给予特殊加分。对于影响检察院正常工作，造成负面影响的行为要实行减分惩罚，从而保证绩效考评结果的客观科学性和梯度性。

图4 绩效考评区位的360度模型

四、结语

绩效考评是管理国家司法人员的重要手段和杠杆之一，考评结果是实施检察人员奖惩、晋升、培训、工资福利等的重要依据，其是否客观公正，将直接关系到检察管理体制改革在我国实施的效果，更关系到检察机关的工作实绩、声誉以及生命力。因此，创新和发展更合理的考核方法，是有效推进检察管理体制改革的现实课题。

综合来看，运用平衡计分卡的理论框架，构建检察人员绩效考评体系，并将360度绩效考评方法引入绩效考评的具体实施中，建立绩效考评实施和不同区位的360度考评模型，能够有效解决检察机关当前绩效评价工作中的种种问题，促进成都市人民检察院管理工作正规化，保障执法工作规范化，从而实现检察工作全面、协调与可持续发展。为有序推进专业化、职业化、精英化检察队伍建设提供保障，对创新检察管理工作起到了积极的作用。其实践意义如下：

首先，平衡计分卡的引入有利于检察人员的均衡发展。成都市检察院的平衡计分卡主要是将绩效目标分为公共服务、内部建设与管理、业务职能与学习与发展四个维度进行考核，每个维度再通过具体的能力、行为或表现等各个侧面来进行考量。同时在考核过程中强调各个维度的均衡性，从而促进个人绩效的全面提升。

其次，平衡计分卡的引入有利于检察人员将个人发展目标与检察院发展战略相融合。通过引入平衡计分卡，让检察人员明确自身职责以及在总战略下发挥的作用，有助于激发个人的工作积极性和能动性，有利于促进团队合作，增强凝聚力。检察人员们在努力实现个人目标的同时也促进了组织目标的实现，以此带动人民检察院整体的不断发展。

第三，360度评价技术的应用有利于实现绩效考评的全面性。一方面，为提高各工作环节的执法质量，人民检察院可以对在册的检察人员建立个人执法档案，详细记录检察人员履行职责的程序与成效。同时，加强对执法档案的定期分析、研究和反馈以此不断改进执法方式，提高执法效率和执法效果。此外，档案记录也可以作为检察人员奖惩和提拔的依据。另一方面，通过奖赏区、常规考核区和惩罚区的综合运用，有利于加强执法责任奖惩力度。通过绩效考评，鼓励有特殊贡献的检察人员脱颖而出，给予奖励或提拔；对于问题突出的检察人员，通过考评查漏补缺，及时整改。

[1] 习近平. 关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[E B/O L]. [2 0 1 3-1 1-15]. http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164294.htm

[2] 洪向华. 党政领导干部绩效考核存在的问题综论[J].领导科学, 2011(02): 44-46.

[3] 刘俊堂. 民办高校师资队伍绩效评价及管理研究[D].长沙: 中南大学, 2006.

[4] 王文静. 北京CI投资(集团)公司绩效管理体系设计[D]. 北京: 北京交通大学, 2011.

[5] 蔡永红, 林崇德. 绩效评估研究的现状及其反思[J].北京师范大学学报: 社会科学版, 2001(04): 119-126.

[6] 胡月星. 基于胜任特征模型的党政领导人才考核评估[EB/OL].[2012-06-04]. http://www.ldkxzzs.com/index/magarticle/1951

[7] 振邦, 罗海元. 政府绩效管理创新: 平衡计分卡中国化模式的构建[J]. 中国行政管理, 2012(12): 25-29.

[8] 陈纪文. 高科技企业人力资源管理绩效评估研究[D].天津: 天津大学, 2004.

[9] 杜胜利. 平衡计分卡理论的发展演进[J]. 经济导刊, 2007(12): 56-57.

[10] 李婷. 基于平衡计分卡的地方政府绩效管理体系研究[D]. 南昌: 南昌大学, 2008.

[11] 姜利华. 图书馆馆员核心胜任力研究 —基于胜任力冰山模型[J]. 新世纪图书馆, 2011(08): 89-90+16.

[12] 韩锋. 360度绩效考核在政府绩效管理中应用性探析[J]. 经济与管理, 2011(09): 93-96.

Research on the Performance Assessment of Procuratorial Personnel Based on the Method of Balance Score Card——Take the Empirical Research by People's Procuratorate of Chengdu as a Vision

TANG Zhi-wei1LU Fu-rong2GUAN Hong-yi2ZENG Wei-xi1
(1. University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China; 2. The People’s Procuratorate of Chengdu Chengdu 610041 China)

The performance assessment of the procuratorial personnel is an important part of the procuratorial work, and it is the booster of the comprehensive reform of the procuratorial management system. The People’s Procuratorate of Chengdu uses the method of Balance Score Card to construct the performance assessment system of the procuratorial personnel, and applies the 360 degree performance assessment method to the actual operation of the assessment system. It provides the theory and method support for scientific and effective performance assessment of procuratorial personnel.

Balanced Score Card; procuratorial personnel; performance assessment

C931.2 [

] A [DOI] 10.14071/j.1008-8105(2017)01-0029-06

编 辑 刘波

2016 – 11 – 20

汤志伟（1969– ）男，博士，教授，博士生导师，电子科技大学政治与公共管理学院院长；陆芙蓉（1968– ）女，硕士，成都市人民检察院党组成员、政治部主任；管红毅（1977– ）男，硕士，成都市人民检察院政治部干部处处长；曾维希（1982– ）男，博士，副教授，电子科技大学政治与公共管理学院教师.