地方政府过度举债为哪般

蒲丽娟

【摘要】我国地方政府陷入过度举债问题的内在原因，主要包括政府间财权事权不对称、政府职能明显越位、债务监管机制不健全。因此，笔者提出明确中央政府与地方政府的责任、划清政府职能边界、强化地方政府债务管理的对策建议。

【关键词】地方政府 过度举债 原因 对策 【中图分类号】F812 【文献标识码】A

随着我国地方政府债务规模日益膨胀，地方政府盲目过度举债的问题日益凸显。供给侧改革已成为新时期关系我国发展全局的关键词，其中“三去一降一补”中的去杠杆，就要求地方政府不断化解过度举债问题，从而防范债务风险。

地方政府过度举债的内在原因

我国地方政府的债务存在规模大、扩张快、透明度低、管制欠缺等问题。造成地方政府盲目举债的内在深层原因如下：

第一，政府之间的财权事权存在不对称性。虽然我国的分税制改革促进了中央和地方政府之间的财政配置越来越规范，但是这一改革并没有使中央与地方政府的财权和事权得到合理配置。中央政府一方面要不断集中和强化财权，但另一方面也要下放更多的事权给地方政府。地方政府也不断有财权集中、事权下放的趋势。但是，总体而言我国政府之间的财权事权存在明显的不对称性，主要表现在中央政府与地方政府在財政收支上配置的不合理性。有统计数据可知，我国中央财政收入在我国财政总收入的份额逐步提高，由20世纪90年代初的70%上升到2014年的85%左右，而地方政府财政收入在我国财政总收入的份额却不断下滑。这就表明，我国中央政府财权大而财政支出责任小，地方政府财权小却需要承担大量财政支出。

第二，地方政府的职能越位。在我国财政分权的体制引导下，地方政府在引导地方经济发展过程中产生了不同程度的职能越位。这种职能越位主要体现在引导地方经济投资时出现的盲目投资。

首先，地方政府过度依赖投资“这驾马车”来拉动地方经济增长。显然，在“三驾马车”中，投资是拉动地方经济增长最快见成效、最便捷的方式，这就为政府的过度投资带来动力。地方政府很多情况下为了政绩，盲目建设城市新区、产业园区、高科技园区等工程，并包揽一切基础设施工程。这就会引来投资范围过大、投资渠道过于单一的问题，不仅扰乱市场秩序，还会出现大量重复建设。

其次，地方政府GDP为导向的政绩观进一步激发投资行为。当前，我国对政府行为的考核指标体系仍不健全，大量的考核指标局限在地方经济和财政贡献等方面，这就会导致地方政府官员过度重视自身的经济政绩，从而使自己由政治人转变为经济人，过度强调投资，从而获得利益。在我国，地方政府之间“锦标赛”的现象比比皆是，而扩大投资显然是政府官员政绩提高和地位提升的主要手段。我国有许多地方政府倾向于通过举债，投资一些建设期长、投资规模大的项目，常常出现以负债经营来强力推动地方GDP增长的现象。

第三，地方政府缺乏完善的债务监督管理机制。首先，我国地方政府内部没有形成一套合理的债务约束机制。当前，我国地方政府的债务基本是脱离在财政体制外面的，这就导致了地方政府的债务管理权力分散，地方政府的债务数据变得较为模糊，中央政府对地方政府的债务情况也就难以准确捉摸，从而无法有效地对地方政府的债务行为进行监督管理。因此，就导致地方政府的过度举债行为变得更为隐蔽。

其次，我国地方政府的债务偿还问责机制没有建立。当前，我国的很多地方政府在举债过程中缺乏长远的谋略，对地方政府的实际偿还能力及未来财政承受能力等都没有进行充分考虑，导致政府的负债经营成为一种常态化行为。

化解地方政府过度举债的建议

基于前面深层次剖析地方政府过度举债的内在原因，笔者有针对性地提出化解我国地方政府过度举债的建议：

一是明确中央政府与地方政府的责任，建立事权与财权相适应的制度。事权与财权相一致才能有效保证支出责任与事权相适应，才能合理分配中央政府与地方政府应有的财权与事权。各级政府部门通过合理有效的磋商制度，按照公共物品的层次、能力范围、效率等因素进行划分。明确中央政府与地方政府的关系，避免上下级之间出现推诿现象。

健全地方税制，推动地方非税收收入的科学化、合理化与规范化，充实地方税收收入，摆脱土地财政，实现地方财政收入的增长，化解地方政府的过度举债。只有这样，才能保障政府拥有合理的财权与充足的财力。此外，还要强化地方政府转移支付力度，以基本公共服务均等化为原则，细化转移支付标准，完善转移支付制度，鼓励社会公众参与财政转移支付的监督与实施，更有效地监督政府财政支出。

二是划清政府职能边界，拓展多元化经济拉动模式。划清政府各部门职能边界，建设服务型政府，更好地发挥市场与政府的配合效应，提高各类资源的配置效率，提高全民富裕度与财政收入，是化解地方政府过度举债的关键。首先， 政府应进一步落实简政放权制度，弱化在投资等方面的职能，将政府主要职能集中于公共产品服务、市场监管等领域，实现市场规律的良性循环，拓展多元化经济拉动模式，避免政府的经济职能越位而造成过度举债。

单纯依赖政府投资拉动经济增长，不仅造成了投资与消费的不均衡，也会影响经济发展的稳定性与协调性，导致财政赤字，引发高额举债的投资行为。转变经济拉动模式，吸引民间资本参与经济拉动，优化投资结构，避免投资高污染、高能耗与过剩产能的项目，广泛征求公众的意见，有选择性地投资“大好高”项目，才能形成更强大的经济效应。

三是强化地方政府的债务管理，建立权责相一致的债务偿还机制。增强债务管理的透明度，优化信息披露制度，避免盲目举债，是化解我国地方政府过度举债的重要手段之一。强化地方政府的债务管理，摸清地方政府债务运行情况，完善预算统计方法，实行地方政府债务的全口径预算管理制度，对地方政务债务实施实时监督，建立健全风险预警机制，建立权责相一致的债务偿还机制。

地方政府应及时公开不涉及国家机密或秘密的债务信息，接受社会公众的监督与指责，在化解存量债务的同时，还要控制新增债务的流量。地方政务过度举债与权责不一致密切相关，增强地方政府举债的透明度，明确债务主体，明确地方政府的债务权责，将债务管理引入到审计中，纳入领导干部经济责任的考核范围，追究领导干部的政府举债责任。建立权责一致、债务偿还一致的保障机制。

四是完善地方政府的投融资平台建设，改进政府投融资平台市场化运转。要推进地方政府的投融资平台建设，目前首要的还是在于政府投融资平台的规范化。目前国内地方政府的投融资平台在规范性上仍然存在较多问题，包括功能定位不准、管理运作秩序紊乱等。要加快政府投融资平台的规范化建设，应积极探索通过成立地方性的资产管理公司、发行国债等方式，对不够规范的投融资平台进行清理或加大规范。同时，清理没有资质的投融资平台，将不良资产剥离开来，逐步消化地方政府的债务。此外，专门设立地方政府的债务监督管理部门，对投融资平台公司的资产负债进行监管，促进资产负债运行的透明化与合理化。

地方政府的投融资平台不能沿用传统的政府型运作模式，应积极推动平台向市场化运作转变。通过市场化的渠道与手段，引导地方政府投融资平台在公益性与营利性两者之间取得平衡，积极实行市场化考核。

（作者单位：中共四川省委党校）

【注：本文为国家社会科学基金项目“社会资本支持西部民族地区减贫的投资博弈与市场完善研究”（项目编号：16XMZ094）的阶段性成果】

【参考文献】

①罗云开：《地方政府过度举债问题研究》，《金融与经济》，2016年第3期。

责编/孙垚 美编/杨玲玲