浅议国库集中支付制度

褚翠萍

摘要：近年来，我国财政支出管理制度不断改革，而国库集中支付作为一项重要改革内容，是市场经济条件下实行公共财政的必然选择，同时也是满足我国财政收支平衡、维护财政稳定水平的重要举措。基于此，本文首先对国库集中支付制度改革的必要性进行了阐述，分析了该项制度所存在的问题，并针对以上问题提出了相应的改进措施。

关键词：国库集中支付制度；财政支出；改进措施

国库集中支付制度作为一项重要的国库管理制度，其实施基础为国库单一账户体系，对财政资金的管理方法为统一纳入国库单一账户体系中，并通过该体系将财政拨付到用款单位处。这一财政支出制度的改革与实施使财政资金的拨付效率大大提升，同时在一定程度上规范了财政资金的支出运作程序，实现财政支出的透明化操作。就目前阶段而言，我国在国库集中支付制度的改革与实施上取得了一定的成效，但是随着改革的深入，还存在着一些问题，值得我们进一步探讨和解决。

一、国库集中支付制度改革的必要性

（一）强化财政资金调控能力，保障财政资金的充分利用

在以往阶段，单位用款计划获得批准后，由国库将资金一次性拨付，这种操作不仅导致财政资金存放户头不集中，而且对国库资金的调度能力产生巨大挑战。国库集中支付制度的实施，由指标拨付代替以往的层层拨付，也就是由指标流代替了原来的现金流。该制度的改革，避免了未经支出的财政资金像以往那样留存于预算账户内，由国库集中管理，不仅有效解决了财政资金存放户头不集中的问题，而且有效避免了私设账户现象的出现。经国库集中支付制度改革，实现了财政资金的灵活调控，同时在国库资金使用计划的指导下，不仅满足了对各单位的正常支付需求，而且实现了对闲置资金的有效管理与调控，为政府提供了更多充足的资金运用到经济建设中，实现了财政资金的最大限度利用。

（二）增强财政资金使用透明度，有效避免腐败行为的出现

国库集中支付的实施，将各类财政资金统一纳入财政专户核算中来，有利于对预算单位资金的统一监管与调控，通过对财政资金的有效审核，使资金结余通过指标的形式体现出来。通过对经济业务性质的分析，由支付中心将资金拨付给具体的收款人，进而有效监控资金流通全过程，增强资金使用透明度。这样一来，实现了从源头上对财政资金的监管，有效避免资金被挪用、截留等非法行为的产生，有效遏制腐败现象。

（三）规范了预算执行操作，对预算操作产生有效约束

自从国库集中支付制度执行后，所有的财政资金均统一在国库单一账户体系内规范操作，以预算安排为依据对支出计划指标进行调整与设定，然后按照相关指标提出资金支出申请，直到前面所有环节均得以规范后，才能办理支付业务。这样一来，预算执行操作过程变得更加程序化与规范化，对预算操作产生了有力的约束。

（四）提高资金到位速度，降低资金运行成本

实施国库集中支付后，拨付程序和支付程序都相应简化，首先，财政资金从财政部门向预算单位的拨付由现金流变为指标流，减少了财政资金的拨付环节，实现了单位用款计划与资金拨付相分离；另外，资金的支付分为直接支付和授权支付两种方式，直接支付从支付中心直接划款到用款单位，提高资金到位速度，降低资金运行成本。

二、国库集中支付制度存在的问题

（一）对国库集中支付制度认识不到位

国库集中支付制度改革作为财政改革的一项新举措，自实施后，相当一部分预算单位对制度理解的不透彻、不到位，思想上缺乏主观能动性，懒散、不愿学习，甚至个别人员产生抵触情绪，使国库集中支付制度不能顺利地贯彻落实。

（二）预算编制工作不完善

目前，各级预算制度改革落后于国库集中支付制度改革。实行年度部门预算是国库集中支付制度改革的前提，编制部门预算要结合上年实际，科学合理地安排當年支出。虽然我国已经实行了《预算法》，预算的编制也在进一步改革与完善中，但在实际的基层财政管理中，预算编制工作仍达不到早和细的要求，在预算的执行过程中，也会由于各种因素的影响而经常调整，项目资金混用以及名义上的支出和实际用途不相符的现象也时有发生，从而削弱了国库集中支付制度的刚性约束，无法充分发挥其监督作用。

（三）国库直接支付比例偏低

国库集中支付制度指出，财政性资金的支付实行财政直接支付和财政授权支付两种方式，其中财政直接支付为主要方式，财政授权支付为辅助方式，包括工资支出、采购支出及有明确收款人的项目支出等应实行财政直接支付方式，目前正式在编人员的工资及大额的采购支出已经实行了财政直接支付方式；但仍有一部分人员的工资、单位自主采购的支出及一部分项目支出仍然采用授权支付的方式，导致财政直接支付比例偏低。

（四）国库集中支付业务模式存在一定的缺陷

目前，国库集中支付方式有两种，一种是财政直接支付方式，另一种是财政授权支付方式，但不论哪种方式，水电费、通信费等银行代扣款业务都无法受理。同时，由于国库部门审核的时效性，无法满足预算单位实时结算的需要。另外，在现金管理方面也存在着一定的漏洞，由于业务的办理比改革前复杂，一些单位存在以授权支付方式提取大额现金来备用，从而有效地逃避财政监管。

三、国库集中支付制度的改进措施

（一）强化政策引导，提升预算单位的配合度

随着社会的进步，在我国财政体制改革进程中，时常出现新生事物，而国库集中支付制度就属于其中一种。一切新生事物的出现都会面临各种各样的问题，同时也会对原有的体制带来一定影响，国库集中支付制度也不例外。为了应对上文所提出的问题，作为财政部门，应充分运用政策引导作用，注重政策宣传，同时强化与预算单位的业务沟通，争取获得预算单位的全力配合，进而促进国库集中支付制度的顺利实施。

（二）建立健全集中支付管理信息系统建设，确保支付业务有据可依

国库集中支付制度的重点和难点在于支出管理，一系列完善的、有效的支出管理制度是国库集中支付制度得到提升的基础和保障。国库集中支付制度在预算单位主体地位不变、资金使用权不变、财务管理和会计核算权不变的前提下，尽量方便单位用款，为单位提供更优质的服务，这就需要财政部门完善的支付系统与银行的实时清算系统密切配合，形成国库支付中心、预算单位会计结算中心、政府采购中心相依存的支付体系，以及公务卡的管理体系等一系列制度和方法的完善和提高，促进单位在进行国库集中支付业务办理时有据可查，有理可依。

（三）建立健全财政监督机制，构建先进的监督网络

在对财政资金的全程监管过程中，建立健全责任制，实行全面监督与管理，有利于保证财政资金的充分利用。具体而言，通过事前预防、事中监管、事后整改等一系列管理措施，对财政资金进行全过程监管，同时作为每个环节的负责部门应各尽其责，相互监督、相互协作，树立责任意识。与此同时，作为审计部门，应强化对国库集中支付业务的全程监督，并配合新闻媒体的监督作用，共同对国库集中支付进行综合把控。

（四）完善财政支付格局，适当调整财政支出比例

就目前阶段而言，财政直接支付方式主要用于专项资金、政府采购及工资发放等方面。在对国库集中支付制度的实施过程中，应对财政支出比例进行适当调整，对财政直接支付比例进行适当增加，完善原有的支付格局，将财政直接支付作为主要支付方式，而财政授权支付则逐渐变为辅助手段。同时，作为财政部门，应进一步完善自身的工作职能，对预算资金做到实时监控，进而保证国库集中支付制度的有效实施。

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（作者单位：山东省枣庄市薛城区财政局）