从封闭到开放：冷战后巴西外交决策机制的转变

李佳蓓

[摘要]20世纪90年代之前，巴西外交部一直处于国家外交决策的核心地位，这是巴西对外政策研究专家们的共识。然而，自20世纪90年代初期，随着国家的再民主化及冷战的结束，巴西外交部这种传统的核心地位开始出现改变的迹象。来自国家和社会愈发多元化的决策参与主体在外交决策中提出自己的利益与要求，使得巴西外交部在外交决策过程中越来越重视与多元化主体的互动，巴西对外政策制定系统逐渐由以往较为封闭、集中的形式转变为一个更加开放的多元化系统。

[关键词]巴西外交部 巴西对外政策 外交决策机制

[中图分类号]D83/87 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）20-0136-03

一、巴西外交部长期以来的决策核心地位

长期以来，巴西外交部一直有着其鲜明的组织架构，外交官群体普遍具有专业化的外交业务能力，很少有外交领域之外的人士在外交部担任职务，外交部部长一直由国家总统亲自提名，外交机构的负责人绝大多数都是拥有出色的外交才能和战略眼光的职业外交官。在外交决策中，外交部独立于其他部门之外，长期处于决策核心甚至垄断地位。对于巴西对外政策研究专家、社会团体以及巴西民众来说，外交部是一个封闭、独立、决策过程中很少考虑其他主体诉求和利益的机构。国会、政党、私营部门、社会团体、专家学者等无法有效影响巴西外交决策过程。巴西外交部这种自我封闭、决策独立的组织特性是由多方面因素导致的。

首先，根据巴西宪法框架，在对外政策的制定过程中，国家行政机构具有高度的自主权，而立法机构处于边缘地位。巴西宪法确定的国家立法机构——国会的主要职能包括：制定一切联邦法律；确定和平时期武装力量编制及兵力；批准和否定总统签署国际条约；批准总统和副总统出访；批准或撤销总统签署的临时性法令、联邦干预或戒严令；有权对总统进行弹劾和审判；授权总统宣布战争或和平等。①然而，巴西学者Alc?ntara（2001）指出，由于对国际条约的否定需要耗费大量时间谈判，巴西国会否定国际条约的例子少之又少。②正如我们之前提到的，巴西外交部在对外政策制定中享有高度独立的外交决策权，外交政策制定需要专业的职业经验和外交领域知识，参众议员们并不具备外交领域的专业素养。因此，巴西国家立法机构对国家对外事务一直以来都处于置身事外的态度。

其次，巴西外交部的决策核心地位与巴西总统制密不可分。总统制最初的形成是基于18世纪三权分立理论，总统是国家元首和行政首脑；国会由参、众两院组成，是最高立法机构；联邦法院是最高司法部门。然而，在巴西的总统制下，总统的权力是非常大的。在巴西，原本是三权分立制衡的总统制实践中往往成为总统主导制。立法和司法在很多情况下是无法与总统单独抗衡的。处于主导地位的巴西总统授予外交部在外交决策上的高度自主权，立法机构在外交决策中长期处于架空状态，在外交决策中拥有很少的话语权。

再次，二战结束后巴西历届政府推行的“进口替代工业化战略”也在一定程度上造成了巴西对外政策的孤立特性。1933年以前，巴西经济严重依赖对外贸易，属于典型的初级产品出口的外向型经济。然而，20世纪30年代的经济危机对依赖初级产品出口的巴西经济打击巨大。因此，作为这种外部冲击的自然反应，巴西开始转向进口替代工业化战略，用本国产品来替代工业品，或者说通过限制工业制成品的进口来促进本国工业化，试图通过发展国内工业和扩大国内潜在市场以发展经济。这种经济发展模式是一种内向型经济发展模式，以国家制定经济计划、国有企业、保护国内市场等为主要特点。巴西进口替代发展模式使国家在一定程度上孤立于世界，只有和跨国公司谈判时，巴西政界的关注点才放眼于国际层面。因此，除外交部这一专门机构，巴西其他部门、社会团体、公众等对国际形势、国家对外战略等并不关心。

最后，巴西外交部在国家机构内部、社会公众、国际体系中一直享有很高声望。20世纪初在巴西边界问题中功勋卓越的“巴西外交之父”里奥·布兰科男爵（Bar?o do Rio Branco）在之后的外交政策制定中拥有极高威信，在巴西深得民心，以其名字命名的里奥·布兰科学院（Instituto Rio Branco）自1945年建立后，一直以来都有其独立的外交官培养模式。在巴西，只有通过里奥·布兰科学院严格的入职考试才能成为外交官，巴西外交官群体以极高的职业素养和过人的专业能力使外交部成为国内外公认的对外决策核心部门。

二、由封闭到开放：20世纪90年代巴西外交决策机制的改变

自上世纪90年代以来，随着冷战的结束和巴西国内的再民主化，巴西外交部在外交决策中的传统支配地位受到了冲击。之前的自上而下的外交决策过程中出现了更多由下至上的决策因素。国会、政党、州政府、社会组织团体、大众舆论等多元化外交决策参与主体为这一时期巴西外交决策过程注入了新的活力，巴西外交部逐步改變了以往封闭的组织特性。这一改变是90年代国际国内新形势对巴西外交决策机制调整做出的要求。

从国际形势看，随着冷战的结束和世界多极化趋势的发展，巴西历史上一直以来扮演的美国天然盟友的外交政策不再符合国家对外战略的现实需要。随着国际格局的变化，作为新兴发展中大国、南美最大国家的巴西为争夺国际体系话语权，不得不以更加积极的姿态参与国际事务，使巴西跻身于世界政治舞台之中，进入世界大国行列。随着经济全球化的发展，巴西的许多国内事务，如对外贸易、环境问题、能源问题等都与外交事务密切联系。全球化的趋势使得如移民问题、毒品问题等成为对外政策中的新问题。愈发复杂多变的国际局势使巴西改变了对自身国际地位的定位，巴西外交部也不得不改变传统的封闭决策特性。

就国家发展模式来说，始于20世纪30年代瓦加斯总统执政时期，一直延续到80年代的，基于贸易保护主义国家现实及进口替代的经济政策，尽管曾一度创造了“巴西奇迹”，但随之而来的是国内工业体系受到进口产品的冲击，制造业陷入停止或萎缩的窘境。基于这种经济增长模式暴露的诸多弊端，自20世纪90年代初期，巴西政府开始毅然放弃“进口替代”政策，转而实施以开放市场和维持宏观经济稳定为特征的“可持续、适度增长”方针。重视发展多边关系，深化与其他国家合作成为这一时期巴西发展道路的鲜明特点。经济全球化和贸易自由化的世界大趋势也使得巴西社会由之前的相对封闭状态逐步走向开放。新的世界形势、国家发展模式和开放的社会环境给巴西的对外决策提出了新的要求，以往外交部封闭制定对外政策的模式难以为继，对外政策开始逐渐成为国家发展的重要工具。

另一个促使巴西外交部自90年代起调整其封闭的组织特性的重要因素是，这一时期国会在国家对外政策制定上的作用不断加强。自1985年巴西再民主化后，国家宪法试图重新平衡国家行政和立法，给予立法机构在国家政策制定中的更多话语权。根据巴西1993年宪法修正案，巴西国会可以通过审议涉及外交事务的议案来影响外交决策进程。国会对可能涉及或危害国家利益的条约具有“全部”决定权。③国会参与审议的外交提案由于代表利益集团的现实要求，有利于巴西外交部更加科学地应对愈发复杂的国际谈判。

此外，在这一时期，巴西外交部传统的对外决策核心地位受到了多元化决策主体的挑战。这种多元化决策主体的出现与更加复杂、现代化、多面化的社会形态密不可分。外交事务中种种新问题的出现，模糊了国家对内和对外政策的界限，这种情况为社会各种因素、特别是各种利益集团参与国家对外政策的制定提供了有利的空间。首先，社会团体在这一时期发展迅猛。从国内、地区性到国际性团体，再到政府间、非政府间团体，这些团体希望国家的对外政策能够与它们的自身利益相一致。其次，随着大众传媒的蓬勃发展，巴西普通民众对国际关系问题的关注热情日益高涨，这一时期巴西国内国际关系学科迅猛发展，在总统选举中，巴西民众也更加关注总统实行的对外政策。再次，1988年宪法赋予了州政府更多的自主性，州、市一级政府开始更加积极地提出各地自身的利益，出现了许多专门从事对外事务的新部门。最后，在对外贸易领域，伴随工业现代化进程，巴西企业界在国外商业活动迅速发展，企业界也越来越多地关注政府的对外政策。巨型厂商、跨国公司等与政府相互依赖，它们的利益诉求无疑也是国家对外政策制定中的重要考虑因素。

最后，一直以来，巴西总统在外交事务上依赖外交部，赋予外交部在对外政策制定上的高度自主权。自20世纪90年代中期，尤其是1995年卡多佐当选巴西总统后，总统在外交决策中的参与度大幅提高。从卡多佐总统开始，巴西开始逐渐改变传统的不干涉原则，主动承担维护地区稳定的责任，积极在地区事务上发挥自己的影响力。在“多元化”外交方针和“大国外交”国家发展战略的指导下，巴西积极开展三线外交，发展同以欧美为代表的西方发达国家、以阿根廷为代表的拉美邻国和以中国、日本为代表的亚洲发展中国家的关系。④2002年卢拉当选巴西总统后，大力推进南南合作，加强与发展中国家的对话和合作。同时，积极推进南美区域一体化建设，推动南方共同市场（Mercosul）的扩大与深化。卡多佐及其继任者卢拉，通过高频度的出访、发表演讲、和承办各类国际峰会，使得国家总统在对外政策中扮演着越发积极的角色。

三、新时期巴西外交部与多元化决策参与主体的合作

（一）巴西外交部与地方政府的合作

20世纪80年代以来，巴西地方政府参与国际事务的热情逐渐高涨。地方政府作为当地经济和文化发展的载体，希望利用外交活动助力当地经济社会等方面的发展。1983年，里约热内卢成为巴西各州中首个设立专门负责国际事务部门的地区。1987年，南里奥格兰德州政府设立国际事务特别办公室（Secretaria Especial para Assuntos Internacionais）。从这一时期开始，越来越多的巴西地方政府开始设立国际事务相关机构，这标志着巴西地方政府参与国际事务的制度化和规范化。

1997年，在时任总统卡多佐的倡导下，作为外交部与地方政府合作的协调机构，巴西外交部联邦关系顾问处（Assessoria de Rela??es Federativas）成立。这一组织的成立旨在为巴西地方政府提出本地区在国家对外政策中的诉求提供渠道，使地方利益更多地体现在国家对外政策的制定过程中。此外，1994-2005年间，巴西外交部共设立了8个地方代表处（Escritório Regionais do MRE），分别是：米纳斯吉拉斯州代表处（Escritório de Representa??o em Minas Gerais）、巴拉那州代表处（Escritório de Representa??o no Paraná）、圣卡塔琳娜州代表处（Escritório de Representa??o em Santa Catarina）；南里奥格兰德州代表处（Escritório de Representa??o no Rio Grande do Sul）；里约热内卢州代表处（Escritório de Representa??o no Rio de Janeiro）、圣保羅州代表处（Escritório de Representa??o em S?o Paulo），以及设在玛瑙斯的北部代表处（Escritório de Representa??o na Regi?o Norte）和设在累西腓的东北部代表处（Escritório de Representa??o no Nordeste）。这些代表处的设立进一步密切了外交部与地方政府的联系。

2003年，卢拉当选巴西新一任总统。在其任期内，地方政府在巴西对外政策制定中的角色得到进一步加强，地方政府的外事活动被纳入到国家发展的战略层面。值得一提的是，卢拉政府积极推动南美地区一体化建设，着力打造南美共同体，地方政府被纳入到国际层面的南南合作以及南方共同市场（Mercosul）主导的区域一体化进程之中。巴西政府在国际合作框架内积极推动各国间地方政府的合作，加快了巴西各个地区的国际化参与步伐。

（二）巴西外交部与政府其他部门的合作

自巴西1988年宪法实施以来，政府间各部门合作频率有了大幅提高，越来越多的政府部门开始参与到国家的对外决策之中。以卢拉政府为例，在其23个政府部门中，除外交部和全国一体化部外，所有部门都设立了负责对外事务的相关机构，这也从另一个侧面反映出巴西对外政策议题的日趋多样化。外交部以外的政府部门不再仅仅是国家对外政策的执行者，而成为国家对外政策的制定者。

2003年3月，在卢拉总统的倡导下，巴西与印度、南非共同成立了“印度—巴西—南非对话论坛”（IBSA），以加强发展中大国在联合国安理会改革问题上的协同配合。截至2008年5月，该对话论坛建立了16个工作组，涉及领域覆盖农业、环境、教育、能源、科技、贸易、交通、文化等。巴西政府中的15个部门直接参与了工作组的计划制定和实际合作过程。在相关领域的具体谈判中，谈判成员除外交部官员外，还必须包含谈判领域相关部门成员。IBSA论坛这一实例表明，随着国际问题的复杂化、技术化和利益多样化，巴西外交部通过与政府其他部门的合作，正在重新定位自己对外决策制定者的角色。

（三）巴西外交部与企业、社会的合作

随着巴西政治民主化和国内经济的发展，越来越多的社会团体、企业、媒体等开始将目光转移到对外政策上。面对国内国际新形势，外交部加强了与社会其他决策主体的对话合作，同时，利用大众传媒和网络，积极向国内民众宣传国家对外政策，使对外政策更加贴近大众生活，寻求民众的理解与支持。

为了进一步增进普通民众与国家对外政策的距离，让民众、记者、研究人员等有更多的机会和渠道了解巴西外交部的活动，2009年2月18日，巴西外交部在视频网站Youtube建立了自己的主页，在这一主页上，巴西普通民众可以观看外交部的视频、专访、报道，倾听外交官和其他专家对国家对外政策的分析。到目前为止，该频道已有140余万次观看。

面对日趋多元化的巴西社会，提高巴西外交官群体的代表性，2002年，巴西外交部开始实施照顾黑人学生的政策，给学习外交专业的黑人学生提供奖学金。此前，外交部中的工作人员绝大多数都是白种人，但巴西人口中黑人占有相当比例。2011年起，巴西外交部招聘新人确定了“黑人配额制”，即招聘者中的10%必须是黑人。巴西外交部的这一内部改革措施表明巴西外交部越来越重视倾听国家不同社会群体的意见，提高社会不同阶层的对外政策参与度。

1971年，巴西政府直属智库—亚历山大德古斯芒基金会（Funda??o Alexandre de Gusm?o）成立。该基金会隶属于巴西外交部，是巴西规模最大、最权威的国际关系研究机构，也是拉美最具影响力的智库之一。古斯芒基金会的成立旨在在学术界、外交官群体和巴西社会间建立沟通渠道。通过提供相关课程、创办图书馆、开展研讨会、出版书籍等，古斯芒基金会通过各种活动使国家对外政策走进大众的生活，也为社会各界为国家对外政策制定出谋献策提供重要通道。

在经贸领域，通过在各个领域建立重要对话机制，巴西外交部积极寻求与巴西企业界的对话合作。1992年，巴西外交部建立企业家常任委员会（Comitê Empresarial Permanente do MRE）；1996年，成立南共市经济社会协商论坛（Fórum Consultivo Econ?mico e Social do Mercosul）；同年，成立国家欧盟咨询处（Se??o Nacional de Consulta sobre a Uni?o Européia）等等企业咨询机构。随着对外贸易在国家对外政策中的作用日益显著，国家经济部门、大型公司、企业家的利益需要成为外交部制定政策的重要考虑因素。

四、结语

自1985年再民主化至今，巴西外交决策机制发生了很大变化。20世纪90年代以来，随着冷战的结束和巴西经济的自由化，外交部作为外交决策的核心地位开始有所转变。同时，由于巴西经济的快速增长和国内民主政治的深入发展，外交决策主体出现了多元化的倾向。政府其他部门、国会、商业协会、媒体、公众舆论、工会、非政府组织、专家学者等成为国家外交决策的积极参与者。面对国际国内的新形势，巴西外交部积极完善与政府其他部门、地方政府以及社会团体等的合作机制，提高巴西公众在对外政策中的参与度，扩大外交官群体的代表性，巴西外交部逐步改变了以往封闭、集中的组织特性。

但是，尽管外交部的决策地位相对下降，但它还是巴西外交决策机制的重要一环。巴西具体对外政策的形成、协调和实施仍然由外交部负责。因此，作为具体外交政策的评估和执行机构，巴西外交部在外交决策中仍然发挥着重要作用。巴西外交部也将助力巴西成为以更加积极的姿态参与国际事务的新兴发展中大国。

注释：

①中华人民共和国驻巴西联邦共和国大使馆网站，2016年10月20日，http：//br.china-embassy.org/chn/bxwx/bxjj/t1027410.htm

②ALC?NTARA， Lúcio. Os Parlamentos e as Rela??es Internacionais. Rev. Bras. Política Internacional， Brasília， v. 44， n.1，2001， p.15.

③《巴西1993年宪法修正案第49条》。

④尚德良.巴西卡多佐政府的内外政策[J].国际资料信息，1995（06）：25.

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責任编辑：张丽