试论信访法治化困境与改革

秦迪

[摘要]信访制度在维护社会和谐稳定、解决群众困难和问题方面发挥了积极作用。但是信访制度本身存在许多问题，信访法治化面临着很多困境。本文阐述了信访法治化困境的具体表现、原因分析和解决之道。

[关键词]信访法治化 困境 改革

[中图分类号]D669 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）20-0026-02

信访作为一种普通群众解决问题、表达诉求的途径，在中国存在、发展多年。信访制度在解决群众部分问题、倾听群众心声、缓和矛盾、维护地方稳定方面发挥了一定作用。但是，我国社会不断高速发展中，改革开放几十年后积累了大量的物质财富，人们生活水平不断提高的同时，也积累了各种矛盾和问题。社会进入转型期，信访案件增多，信访制度也暴露出一些弊端，影响着社会和谐稳定，信访法治化面临着一些困难，急需改革。

一、信访法治制化困境

（一）信访矛盾突出

信访矛盾主要体现在以下几个方面：一是越级上访和多头上访普遍存在。部分上访人员为了引起相关部门和地方领导的重视，更快、更彻底地解决问题。经常就同一个问题向信访、政府、党委、公安等多个部门反映。也存在着基层问题同时向县、市、省、国家信访部门同时反映问题的情况，级别越高的行政部门信访量越大。二是闹访、集体上访情况增多。有的信访案件，相关职能部门已经按照规定办理完毕，但是当事人不满意办理结果，为了达到自身诉求而闹访，试图通过这种方式向相关部门施加压力改变既定的处理结果。集体上访也具有同样的动机，觉得少数几个人上访不会引起相关部门的重视，集体上访“人多力量大”会给相关部门形成较大的压力，加速问题的解决。三是部分信访涉及司法诉讼。这种涉诉信访主要是不满意法院或者检察院的判决、裁判结果。部分涉诉信访案例中的确存在冤假错案，信访有助于加速案件的纠正进程，但是大量的无理涉诉信访，会严重干扰司法公正。

（二）信访制度的初衷与结果背离

作为社会法治化不完善的产物，信访制度的初衷是化解社会矛盾，维护社会的和谐稳定。的确有部分群众通过信访或者行政领导介入，解决了多年难以解决的积弊问题，实现了自身的诉求。一传十、十传百，其他人纷纷加以效仿，遇到问题不走正规途径，可以通过信访来解决，这妨害了正常社会制度的运转。现在，各级地方政府信访维稳压力都很大，一些上访群众抓住这一特点，以闹访、集体上访等形式，向行政机关施加压力，地方政府为维护稳定，不得不做出让步，甚至突破底线干预司法公正。这样虽然可以暂时平息闹访等不良现象，但是对政府和司法公信力的损伤却是无法估量的。

（三）信访机构数量众多、工作标准不统一

现在从中央到县级各级党政机关都设有专门的信访机构，而公安、法院、检察院等司法部门也有自己的信访科室。信访机构数量众多，但是整体架构松散，统一协调工作机制运转不好。缺乏一个统一的工作规范，没有专门的法律法规进行规范。因为职能存在重叠交叉，信访问题一般比较复杂涉及到多个部门，这就必然会造成信访问题在多个部门之间流转，问题难以解决，矛盾更加激化。

（四）信访案件处理有待规范

对于信访案件的处理解决，各地做法不同，也没有统一严格的标准。信访部门最大的作用是协调，协调信访群众和涉及到的行政部门，反复沟通争取达成一致意见。有的地方政府甚至为了达到平息上访的目的，与上访人讨价还价。这种情况下可能面临两种局面：一是无视上访群众正当利益，促使其放弃诉求；二是放弃原则，达成上访群众的不正当要求。

信访处理结果不确定。在法治化高度發达的环境中，纠纷解决机制的价值之一是结果相对同一，即性质相同的案件处理结果基本一致。但是在当前，信访机构操作规范不一致，上访群众施加压力方式不同和领导批示不同，处理结果相差很大。

上访群众的重复上访问题。信访机构与相关职能部门反复协调的处理结果，可能上访群众依然不满意，未达到诉求反复上访。

（五）司法机关行政化处理涉诉信访

各级机关单位的信访机构在处理信访问题时，把公安局、法院、检察院也划为解决问题的责任单位，公检法等司法机关在处理涉诉信访时就无法完全秉持司法独立的精神，无法做到完全公正公平，有行政化倾向。

二、信访法治化困境产生的原因

（一）体制改革和利益格局的调整

改革开放30多年来，我国社会经历了大变革，利益格局调整，引发了一系列社会变革，这是信访潮产生的主要根源。随着户籍制度、人事制度等改革，个人由原来依附于某一个单位的“单位人”向“社会人”转变，个人自身价值凸显，开始更加关注个人利益，懂得维护自己的权益。信访问题的核心是利益分配问题，比如拆迁问题、土地征用问题、企业改制职工待遇问题等。

（二）民众实现诉求途径狭窄

从理论上来说，民众表达并实现自己的诉求有多种方式，求助媒体、司法途径、游行等都是民众实现诉求的方法，而信访只是行政救济手段之一。一个法治化社会中，民众应该更相信法律，遇到问题走司法途径。但是，由于我国法律法规尚不健全，法治化程度有待提高，司法腐败个案时有发生，公民不信任司法途径，而通过媒体、游行等途径实现诉求的条件在我国尚不成熟。民众实现诉求途径狭窄，所以一股脑涌向信访机构，形成了大量的信访案件。

（三）矛盾解决机制不适应社会发展

当前我国社会正处于转型期，社会矛盾和问题大量涌现，信访案件增多，与社会矛盾缺乏成熟有效的处理机制有关。处理机制不健全，处理方式陈旧不适应社会的飞速发展。当前我国的社会矛盾处理机制主要有两种：一种是走司法途径，另一种是非司法途径。这两种处理方式都有自己的缺陷。首先，司法途径作为解决矛盾和问题的重要手段，目前我国还未发展到高度法制化阶段，诉讼周期长、法院判决执行难等问题增加了司法途径解决问题的成本。其次，行政复议、仲裁、调节等非司法途径矛盾解决机制适用性低，功能不健全，而且门槛也很高，限制较多，不能成为解决矛盾纠纷的有效途径。再次，整个矛盾纠纷解决机制整体设计不完善，各个环节间的互动、协调、衔接机制没有建立，信访、诉讼、复议反反复复。

（四）司法公信力下降，缠诉严重

由于司法权威缺失导致缠诉现象频发，主要有三个方面的原因。一是确实存在一定数量的司法不公现象，经过媒体、网络传播扩大，民众对司法产生了信任危机。整体社会环境对司法公正信任度下降，在法院判决的案件当事人败诉就容易联想到司法不公，容易产生上访念头。二是我国司法遵循的是有错必纠的原则，对经审判监督程序提起再审的次数没有限制。案件当事人通过信访要求启动重申程序，缠访很容易发生。三是各级信访机构都把息诉撤访作为处理信访问题的终极目标，会干扰司法公正。案件当事人会认为法院的终身判决不是最后判决，只要不符合自己的期望就可以通过信访重新启动司法程序。以上三个因素为信访人缠访闹访提供了空间，干扰着司法公正，背离了司法本位，阻碍着依法治国目标的实现。

（五）信访人滥用信访权，解决问题信访不信法

中国封建社会持续了很长时间，封建专制的观念根深蒂固，法治社会推行的时间相对较短，法律知识的普及需要一个漫长的过程。虽然我国公民用法律维权的意识已经有了很大的进步，但是在潜意识里，还存在依靠“包青天”来解决问题的观念，有着依靠特殊途径、特权解决问题的幻想。大部分的信访人都不相信正常的途径解决问题，希望英明的领导能够出面干涉，快速解决。还有一些人认为走司法途径，时间、精力、金钱成本太高，打赢了官司还存在着执行难的问题，而信访渠道不收费，并且一旦领导介入执行非常快，两相比较权衡，选择通过信访维权。信访人会花费大量的时间、精力和住宿餐饮交通费用，国家维持信访制度的公共成本高昂。

三、信访法治化改革途径

（一）推进依法治国，健全民意表达渠道

我国民主法治进程依然处于初级阶段，当前正处于改革攻坚期，在推动政治经济改革的同时也要加快民主法治进程。完善行政、司法、人大、政协的运作机制，使各项工作都能依法以程序依规定良好运行。信访的初衷就是使公民合理表达自己的诉求，依照法律政策予以解决相关诉求，矛盾能够及时化解，维持和谐稳定，鼓励民众通过司法途径解决问题、表达诉求，允许民众在法律规定范围内建立社团组织，发挥协会等维护群体合法权益的作用。

（二）改革现行信访制度，完善矛盾纠纷解决机制

整合各类党政機关信访机构，统一处理非涉诉信访。当前各级党政机关均设有信访机构，业务重叠，反而不利于信访案件的处理。建议撤销各级党政机关的信访机构，进行整合，统一处理非涉诉信访案件，这样能提高案件处理效率，同时保证信访机构的独立性。

涉诉信访涉及到司法环节的交由司法机关处理，保证司法公正。法律问题必须通过法律途径来解决。涉诉信访最终通过行政手段解决，会严重干扰司法公正和司法权威。目前，我国法院、检察院均有处理涉诉信访的相关法律规定，但是仍有不完善之处，需要修改完善。一是扩大法院的受理范围，使行政复议和行政诉讼绝大多数都能通过法律途径解决，充分保障公民的诉权。二是改革目前的二审终审和审判监督制度，废除法院主动启动重审程序的规定。对二审三审后当事人对判决结果仍不满意提出上诉的，不再受理申诉。

（三）规范信访制度处理程序

矛盾的处理解决机制需要严格的程序来保证，以程序正义保证结果公正。信访制度实现法治化，必须健全信访事项的处理程序，保证信访工作规范化。我国的信访制度中规定了完善详尽的制度，但是受众多因素的制约，执行情况不乐观。应当加强执法监督，完善信访终结制度，杜绝滥用信访权现象，防止就同一问题反复上访、缠访、闹访。

（四）推进依法治国进程，司法独立，维护司法权威

我国目前的司法体制仍然存在许多问题，司法权威受到挑战，司法公信力下降，依法治国的道路任重道远。要树立起司法的权威，让社会公众对司法公正信任、对法院判决产生敬畏，要做到以下几点：一是司法审判必须独立，弱化行政力量对司法的干扰；第二，加强司法从业者职业道德建设，做好法官、检察官执法的监督工作，法官、检察官朝着职业化方向迈进；第三，在全社会营造尊重司法权威的氛围，涉诉信访案件应当按司法程序以司法途径解决，改变行政化处理涉诉信访的思路，杜绝当事人随意通过信访途径启动司法程序。

（五）维护公民信访权，杜绝滥用信访权

公民有信访权，这是宪法赋予每个公民的合法权利，但是权利也意味着义务。当前我国社会普遍法律意识薄弱，信访案件激增、越级上访、闹访就是法律观念淡薄、法律意识缺失的重要表现，也是只知行使权利不懂得履行义务的表现。信访权作为公民的正当权益，应当予以维护，但也应受到法律法规的约束。必须坚持公民正确行使信访权与惩治滥用信访权并重，有理、有序地通过信访解决问题、维护权益，对于滥用信访权的行为要依照法律规定做出惩处，维护良好的信访秩序。

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责任编辑：杨柳