世界一流大学章程建设模式及启示

2017-02-14方思越

大学 2017年6期

叶阳方思越虞兰

2015年10月，国务院《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》提出，建设世界一流大学和一流学科，关键一环是完善内部治理结构，建立健全高校章程落实机制，加快形成以章程为统领的完善、规范、统一的制度体系。[1]2016年1月，教育部《依法治教实施纲要（2016—2020年）》提出“健全章程核准后的执行和监督评价机制建设，督促学校以章程为统领，完善内部治理结构和规章制度。”[2]综观世界一流大学，可发现一个共同特征：拥有支撑一流大学成长和发展的制度体系。[3]因此，要把我国一流大学创建为世界一流大学，更需认真学习与借鉴世界一流大学的成功经验，全面构建和完善大学制度体系。

一、我国大学制度体系建设现状及其问题

以往，由于缺乏“基本法”《章程》的统领，国内大学在制度管理上多不成体系，主要是由各部门按教育法律法规及实践惯例操作。自2013年11至今，国内大多数大学章程的制定与核准工作已基本完成，[4]但在章程配套制度体系建设方面尚处于起步阶段，大致可分为三类情况：一是有章程和制度管理办法，且已开始研究制度体系建设的学校。如清华大学、上海交通大学、同济大学、北京航天航空大学、大连海事大学等。[5]二是有章程、尚无制度管理办法，正在或尚未探索制度体系建设的学校。除上述大学外，多数章程已经核准发布的大学都属于此类。[6]三是尚无章程和制度管理办法，尚未启动制度体系建设的学校，如少数市属普通本科大学。目前国内大学制度体系建设主要问题在于：第一，章程与制度衔接不足，制度管理缺乏统筹规划。多数大学对制度制定缺乏整体规划和年度制定计划，导致章程与制度之间、制度与制度之间未衔接、冲突或重复，制度散乱，缺乏体系。第二，缺乏制度管理办法，制度制定程序不规范。目前多数大学未出台制度制定或管理办法，制定程序缺乏一致性，过程中缺乏充分调研、民主决策、广泛论证、合法性审核等关键环节。第三，无归口管理部门，缺乏专业机构和人员。多数制度仍是由职能部门起草制定，缺乏合法性审核等，更缺乏制度实施后的落实及监督部门。第四，实施评估和优化机制，制度传承断裂，未形成生命周期。大学制度体系建设应包括制定、实施、监督和反馈“四个环节”，目前尚无大学建立完善的制度实施评估监督和反馈优化机制。[7]

二、世界一流大学章程的三种模式

目前，世界一流大学章程主要有三种模式：

（一）单一型章程

单一型章程，是由大学权力机构制定统一的总纲领章程以统领整个大学事务，一般是提纲挈领、结构严谨、体系完备的独立文件，类似于成文法；[8]另行配套的具体制度也必须按照既定程序制定和调整，并以章程为统摄和依据，与章程原则保持一致。该模式主要为德法等大陆法系国家大学采用，如法国巴黎第一大学、[9]德国柏林洪堡大学。[10]

（二）复合型章程

复合型章程，即由总纲性的章程和具体制度等构成的体系，更突出配套性、操作性，类似于习惯法。该模式的常见体例有两种：

主章程加具体制度：主章程(Ordinance/Statutes)是由学校权力机构制定的、对特许状（Charter）或大学法令的细化和配套，而具体规程(Regulations)则依据特许状、法令、章程制定，是对主章程所涉内容的补充或实施细则，共同形成制度体系。英美法系大学章程多为复合型，如《牛津大学章程》《剑桥大学章程与条例》、我国香港地区的大学章程等。《剑桥大学章程与条例》（2016年版）[11]全文分为包含主章程（Statutes）和具体条例（Ordinances）两部分，Ordinances常是由受认可的行政机构颁布的对法律进行解释和补充的文件组成。《牛津大学章程》[12][13][14]也属于该体例，全文由序言和17个章节组成，绝大多数章节都包含章程（Statutes）和具体制度（Regulations）两部分。我国香港地区大学承袭部分英国传统，大学章程主要包括条例（Ordinance）和规程（Statutes）两部分。[15]大学条例由香港立法局通过立法会制定，属于香港的正式法律；大学董事会根据大学条例制定更为详细的规程；大学有关部门根据条例与规程再制定配套制度，如《香港大学条例与章程》（University Ordinance and Statutes）[16]即香港大学的主章程；其他规程和制度包括一般规定（General Regulations），如香港理工大学是以《香港理工大学条例》（Ordinance of PolyU）为核心，配套规程（Statutes）以及相应的规定、政策、程序、手册、习惯等；学校层面暂无制度统一汇编，但各部门层面都有业务范围内的制度汇编。[17]

主章程加附录，制度列入附录，构成体系。日本多数大学将制度由高到低分为章程、规程、细则、手续等层次, 对管理工作的原则、方针、执行要求、实施方法做了明确的条文规定, 并确定不同层次的立案与审议机关及制定程序。[18]最高层次的章程是学校的“根本大法”, 是有关办学方针、培养目标、学制、学部学科设置、课程设置、教学制度、学籍等大学组织管理的最基本的规则；中间层次的是有关章程执行中的具体细则, 有《细则》《内规》等；低层次的制度如《通知》《事务手续》等具体的处理事务的程序。如《国立大学法人京都大学组织章程》[19]分总章程和附录：总章程主要规定京都大学的基本组织情况，附录收入的是京都大学的具体规程和制度。[20]此外，日本大学在建立章程配套规章制度的过程中, 根据不同层次的规章制度, 确定不同层次的立案与审议机关,按照既定的程序制定、公布和实施一项制度。[21]

（三）巨型章程

巨型章程是主章程、总则、细则、指南、流程等浑然一体，形成完全意义上的制度体系。这是美国大学治理体系中常见的章程形态，类似于整套规章制度汇编。[22]比如美国斯坦福大学的全校制度体系分为12个篇章（Chapters），包括指导政策和原则、人力资源、财务管理、捐赠、采购、计算机和信息网络、健康和安全、服务、组织章程、学生就业和助教、国际活动，每个篇章下有相应的政策制度。其中以1885年加利福尼亚州立法机关批准生效的“创始基金”文件为依据，形成了《行政管理指南》（University Code of Conduct）、[23]《董事会章程》和《评议会章程》三个文件体系，置于“指导政策和原则”篇章下，以此为核心制定全校政策、规定和细则。再如，美国《哈佛大学政策和指南》也采取该模式，[24]其特点是注重条款的演变历程（对经过多次修订的条款，在注解中记录其由来、修订过程），重点选取了最新的制度和典型制度，对多数制度都提供多层级网络链接查询。此外，澳大利亚墨尔本大学自1853年建校以来，定期出版全校的规章制度汇编（150年来从未间断）。[25]其章程制度体系主要以大学法律、主章程、规定、政策、程序组成，即以大学章程为核心，构建多层级制度体系，提供多层级网络链接，通过逐层点击可引出系列相关制度；同时，规定、政策、程序等制度本身有专门的制定程序和生命周期动态管理程序，包含历史沿革的清晰导航图，这些宝贵资料已成为研究墨尔本大学发展历史的重要依据。[26]

三、我国大学章程建设的思路

在探索大学制度体系建设中，需重点思考的是如何借鉴世界一流大学的大学章程模式，建设符合我国国情及校情的大学制度体系。复合型与单一型章程的区别主要在于：第一，体系规模不同。前者规模更庞大，体系完整，涵盖大学事务各方面；后者是总纲性、原则性规定；第二，法律渊源不同，前者的法律渊源是大学独有的特许状或大学法令，而后者一般是普遍适用的教育基本法。[27]目前国内大学章程模式偏向单一型章程，但大学事务繁多，该模式操作难度大，而复合型模式与大学特点结合紧密，对我国大学完善制度体系具有较强的借鉴意义，主要包括：首先，其主章程法律特点明显，法律地位高，例如美国、香港等地大学章程本身是法律，具有法律效力。其次，规范性强，制定程序严密。正是由于法律性,在很强法律文化氛围内诞生的大学章程及制度体系,具有严格的规范及程序, 以保证其严密性。再次，章程配套制度体系内容全面、重点突出、层次清晰。通过主章程（Statute）、规定（Regulations）、政策（Policies）、程序（Processes）或类似的分类分级，不仅建立了大学管理基本原则，又涵盖大学事务各方面。最后，章程及配套制度的实施、修订、评估、优化有序，具有完整生命周期。当然，我们可以借鉴上述大学的治理理念和体系框架上，但具体到大学章程及制度的性质、分类和体系结构上，由于存在国情和校情差异，我们还需要根据实际情况具体分析和应用。

我国大学《章程》虽不是法律，但可视为大学内部“基本法”，而与其相配套的制度体系将是大学按照《章程》自主管理和自我约束的有效保障，也是学校依法接受行政监督和司法审查的重要依据。国内大学应以《章程》为指导，以规范性文件的编制为抓手，遵循“统一、规范、实效、继承”的原则，规范学校制度编制程序，按类别、分层级构建科学、高效、全面的学校规章制度集合；应按程序对现有制度进行梳理、清查，建立合理的效用评估标准，评估与优化互动，共同构建制度的全生命周期闭环管理，推动整套规章制度体系不断发展和完善，提高管理效力，服务、保障学校教学、科研等各项工作的正常有序，支撑世界一流大学建设目标的顺利实现。具体建议如下：

首先，设计完善的制度体系。按照学校《章程》，分类别、层级设计一个从管理到服务，从制度到细则多维度多层次的制度体系结构。具体可参考日本《国立大学法人京都大学组织规程》、美国《斯坦福大学行政管理指南》《哈佛大学政策和指南》等大学的构建模式，从纵向（注重制度发展脉络和延续性，标注起草、修订时间）、横向（职能和事务两方面分类）两个方面着手梳理和构建。在具体制度的检索查看方式上，可借鉴美国哈佛大学、斯坦福大学、澳大利亚墨尔本大学章程制度体系的呈现方式，提供多层级网络链接，通过逐层点击可指引至具体相关制度。

其次，建立完善的制度体系。具体包括：第一，规范程序，解决规章制度建设中的困境。规范的制度制定程序的是保障制度合法性、合理性、科学性的基础。第二，设置制度体系建设的归口统筹管理部门，对制度体系进行统一规划和建设，作为牵头或协调部门制定相关制度，并设置专业人员提供合法性保障。[28]第三，围绕《章程》的具体条款，按照大学的管理职能和事务内容分类梳理及清查现有规章制度，从决策、执行两大类别以及规定、办法、程序、细则四个文种着手查漏补缺，建立涵盖学校全领域的制度体系。

再次，建立制度评估与优化机制，构建完整的制度生命周期。制度体系的建设过程是动态的、开放的、发展的，整个过程包括“立、改、废、编、释、审”。因此，要对规章制度的制定和执行过程进行监督和评估，根据结果定期进行清理、汇编和优化工作，[29]构建制度的全生命周期闭环管理。对于职能类的制度，按约束范围和程度确定为决策、执行两大类别。评估规章制度制定的全寿命周期的各个环节实施全过程管理与控制，涵盖规章制度制定前的策划、调研及需求分析、制定过程中的具体要求和流程，运行过程中的不断修订，以及规章制度的废止。对于事务类的制度，按制度实施效果进行评估，采集制度制定时的学校数据，结合社会发展和国家政策变化，多维评估政策实施效果，从最终的管理对象效用评估，客观分析学校各项规章制度执行情况和适用性。

总之，设计并建立以章程为核心的制度体系，明确规范性文件的制定程序，建立专门机构，建立制度的评估与优化制度等来逐步实现。明确制度建设将遵循“统一、规范、实效、继承”的宗旨，统一制度架构和管理流程，体现总体管理的思路。通过上述改革，可以有效改善国内大学章程建设方面的现存问题：章程与制度衔接不足，制度管理缺乏统筹规划；缺乏制度管理办法，制度制定程序不规范；无归口管理部门，缺乏专业机构和人员；实施评估和优化机制，制度传承断裂，未形成生命周期。

综上所述，“将权力关进制度的笼子”，[30]构建完善的制度体系是大学行政工作水平提高的重要标志，是大学依法治校的根本保障，也是保障教职员工和学生权益的必然要求。我国大学制度体系建设需要过程，非一朝一夕可以实现，《章程》要真正成为大学治理的“根本大法”，需要以制度完善为核心，创造性地进行制度体系建设，在过程中要始终坚持合法性、正当性、民主性、人本性、科学性等重要原则，并落实到具体的依法治校实践中。[31]

注释：

[1] 统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/05/content_10269.htm.

[2] 依法治教实施纲要（2016—2020年）[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201605/t20160510_242813.html.

[3] 范柏乃，褚立波.创建世界一流大学的制度支撑体系[J].高等教育研究，2009,(7):18.

[4] 十八大以来党中央推进教育现代化创新实践[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/201604/t20160421_239406.html.

[5] 经笔者调研获知，如上海交通大学、同济大学、华东师范大学、北京航天航空大学、中国农业大学、兰州大学、大连海事大学、大连理工大学等已有制度管理办法或制定程序；如上海交通大学、同济大学、北京航天航空大学、大连海事大学等已在校级层面建立机构统筹负责制度体系研究和建设。

[6] 经笔者调研获知，如北京大学、复旦大学、南开大学、东华大学等。

[7] 刘志菊.高校依法治校制度构建探索[J].河南商业高等专科学校学报，2015,(5):57.

[8] 杨向卫，仵桂荣.论大学章程的细化机制[J].高校管理，2013:125-126.

[9] 墨尔本大学制度框架[EB/OL].http://www.unimelb.edu.au/governance/regulatory-framework.

[10] 巴黎第一大学官网[EB/OL].http://www.univ-paris1.fr/.

[11] 柏林大学官网[EB/OL].https://www.hu-berlin.de/de.

[12] 剑桥大学官网Statutes and Ordinances 2016[EB/OL].http://www.admin.cam.ac.uk/univ/so/.

[13] 牛津大学官网[EB/OL].http://www.admin.ox.ac.uk/statutes/.

[14] 牛津大学章程（中文版）[EB/OL].http://wenku.baidu.com/link?url=fLR2z-iboTjIbNUSGaNUlG2O-F_YAZ3GjizXW_Zd7vX9Rc1-I4csOQakPEGI9Qee--TdpJYF083L5jEJiHAbI67QyVMTGbpsTdk4c2R1PNC.

[15] 《牛津大学章程》（英文版）[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/1fe2ce58d1f34693daef3efb.html?re=view.

[16] 马陆亭.大学章程地位与要素的国际比较[J].教育研究，2009,(6):71.

[17] 香港大学官网[EB/OL].http://www4.hku.hk/pubunit/calendar/2016-2017/a/c/32-2016-2017/375-university-ordinance-statute.s.

[18] 经笔者于2016年5月至香港理工大学调研获知。

[19][22] 张宝泉.日本大学的规章制度管理[J].外国教育研究，1986,(1):36-41.

[20] 京都大学官网[EB/OL].http://www.kyoto-u.ac.jp/ja ,http://fzc.hzau.edu.cn/tszs/201510/t20151008_60280.html.

[21] 关于国立大学法人京都大学组织的规程[EB/OL].http://fzc.hzau.edu.cn/tszs/201510/t20151008_60280.html.

[23] 蒋蕾.中外大学章程制度体系建设比较研究[J].高校教育管理，2015,(1):51-62.

[24] 斯坦福大学官网[EB/OL].https://adminguide.stanford.edu/chapter-1.

[25] 哈佛大学官网[EB/OL].http://provost.harvard.edu/pages/policies.

[26][29][30]于久霞，刘辉，向异之.论高校规章制度体系建设[J].黑龙江教育(高教研究与评估)，2011,(8):21.

[27] 墨尔本大学制度框架[EB/OL].http://www.unimelb.edu.au/governance/regulatory-framework.