执行权分段集约运行机制的实践探索

文/山东省临沭县人民法院执行权运行体系研究课题组

执行权分段集约运行机制的实践探索

文/山东省临沭县人民法院执行权运行体系研究课题组

执行权分段集约运行机制是法院执行工作中取得显著成效的一种创新模式。通过执行权分段集约运行机制，将具有自由裁量属性的执行权力变成程序性权力予以固定和公开,将具有流动性和隐蔽性的被执行财产予以法律规制和公开公示,最大限度减少执行权力寻租的空间和可能，旨在实现“让人民群众在每一个执行案件中都能感受到公平正义”的目标。

近年来，执行领域的改革创新不断深化，各种措施不断加强，但大多是执行措施和手段在力度上的强化，将执行工作的重点放在外部联动和向外求力上，很少把目光转向内部，从执行权运行机制上进行内部挖潜和规制。

山东省临沭县人民法院(以下简称临沭县法院)在这一点上作出了有益探索，以司法责任制改革为契机，以基本解决执行难为目标，以最高法院党组确定的“四个基本”为问题导向，内部挖潜，大胆创新，以执行团队建设为基础，以分段集约执行为抓手，以执行流程、执行监督、执行评价为配套，构建了全新的执行权运行体系，通过近一年的实践取得了良好的法律效果和社会效果。

临沭县法院探索执行权分段集约运行机制改革的初衷

一是“基本解决执行难”形势要求。执行难作为长期困扰法院工作的痼疾，长期受到广大人民群众的诟病，严重影响了司法公信力和法治权威，严重影响了全面推进依法治国的进程。2016年，最高法院周强院长提出“要用两到三年时间基本解决执行难问题”之后，全国法院掀起了前所未有的执行热潮，各级各部门也给予了大力支持，坚决打赢“基本解决执行难”这场攻坚战，破除实现公平正义的最后一道藩篱。临沭县法院推行执行权分段集约运行机制改革，誓在率先实现最高法院确定的“四个基本”解决执行难目标，为维护良好的营商环境、诚信环境、信访环境和政治生态环境提供坚实的司法保障。

二是在执行领域贯彻司法责任制改革。执行难由来已久，解决执行难问题不可能一蹴而就，在现有执行模式下进行小修小补，虽然能在短期内起到一定的遏制作用，但不能从根本上、制度上彻底解决，司法责任制改革为执行体制机制改革提供了契机，法官员额制、责任终身制、队伍扁平化管理的实现，打破了原有的体制机制，给予基层法院更多探索创新、尝试突破的机遇。

三是执行队伍建设刻不容缓。反思整个执行工作改革历程，我们必须注意一个重要环节和因素——人的问题。过去很多没有效果和失败的司法改革措施就是没有从人性恶的角度，对内设计制度、约束规范法官。尊重支持保护每一个理性法官，警惕规制惩戒每一个“恶性”法官，对执行权进行立体化透析和分解，实行最优化配置和全方位监督，制定确立切实可行的规章制度，形成长效机制和固定模式，从根源上解决运动式执行、联合式执行、外援性执行、宣传性执行的弊端，为探索建立符合国情民意，具有可持续性、可推广性的执行工作机制提供有益的借鉴。

临沭县法院执行权分段集约运行的具体内容

临沭县法院执行权分段集约运行机制，将审判团队的扁平化管理模式扩展至执行团队，以执行分权为原则，把团队建在执行流程上，由执行指挥中心统筹，由各执行团队分段实施，从现有的执行队伍内部挖掘潜力，增续内生动力。

（一）组建团队，优化组织架构

按照结构扁平化、内部去行政化的司法责任制改革目标，取消执行局内部庭室建制，在裁执分离的基础上，以不同的流程节点划分不同的执行团队，对执行实施权进行细化分解。执行局建设6个一级团队，分别是1个指挥中心团队、4个精执团队和1个监督团队。指挥中心团队统筹下设的5个二级团队和4个三级团队，对执行案件采取“五个一律”强制措施，进行拉网式执行，并设1个裁决团队专门负责执行异议案件的裁决。4个精执团队负责对指挥中心到期未结导致流出的案件因案制宜，进行精细、精确、精准执行。监督团队负责对精执团队到期未结案件进行提级执行，并配合院审管办对全部执行流程进行监督。三类一级团队在整个执行流程中各管一段，到期未结即行流转，形成了天然的监督制约屏障。

（二）再造流程，畅通运行体系

临沭县法院用40字对整个执行案件流程、管控、评价进行了概括，即“中心统筹、五个一律，团队精执、扎口结案，一横三提、动态执行，全程留痕、节点管控，前减后加、积分评价”，以一套完整的运行、监督和评价体系，最大限度压缩权力寻租空间，精准对接最高院提出的“四个基本”任务目标。

1.中心统筹、五个一律。其中，中心统筹是手段，五个一律是目的。中心即执行指挥中心，由执行局长兼任中心主任，集团队、信息、警务、流程、案件、裁决于一体，实行实体化运作，解决了中心指挥什么、由谁指挥、怎么指挥的问题。“五个一律”即对符合条件的被执行人按照法律规定，一律纳入失信名单、一律进行财产查控、一律拘留、一律罚款、涉嫌拒执罪的一律移送。所有案件进入执行程序后，首先要在指挥中心按照“五个一律”的要求进行流程作业，纳信、财产查控、人身拘留、罚款、拒执移送分别在对应窗口依次完成。其中纳信在执行立案后3日内必须完成，财产查控、执行拘留分别在20日内完成，罚款追缴在10日内完成，拒执移送在7日内完成，在执行指挥中心的总体时间为2个月。“五个一律”以采取为原则，不采取为例外，凡不采取强制措施的，要经院长审批，减少权力运行弹性。

2.团队精执、扎口结案。其中，团队精执是手段，扎口结案是目的。对于在中心运行2个月，按照“五个一律”不能结案的案件，要在期限届满后移交到精执团队。比如在中心2个月内没有完成拘留仍有可能实现拘留的、财产已经查控没有评估拍卖完毕需要继续处置的、有可能发现被执行人新的执行线索的等，都要在精执团队完成。精执阶段时间为3个月，3个月内要实现所有案件扎口结案，具体包括4个口：分别是实际执结口、终本结案口、拒执移送口和横向移交口。

3.一横三提、动态执行。其中，一横三提是手段，动态执行是目的。“一横”即精执团队横向相互之间的移交执行，具体是指案件在精执阶段三个月内不能实现实际结案、终本结案、拒执移送结案的，要横向移交其他精执团队执行，期限为1个月。“三提”是指横向移交后一个月仍不能结案的，要逐级上提至团队长、执行局长和分管院长，期限分别是1个月。所有执行案件动态流转，期满执结不了的，立即横向移交或提级执行。

4.全程留痕、节点管控。其中，全程留痕是手段，节点管控是目的。全程留痕包括纸质、视频、音频和图片留痕等，所有案件随卷制作一份案件流程节点表，上下流程之间要形成前后连续的纸质背书，以实现节点管控，增加执行工作透明度。

5.前减后加、积分评价。其中，前减后加是手段，积分评价是目的。根据执行要素和案件难易程度，对案件设置不同的权重分值。执结案件的团队相应加分，执结不了导致流转的相应减分，每流转一次增加一倍分值，流转次数越多，最后执结的团队得分越高，既避免上一流程不作为造成的工作下灌，又对下一流程形成正向激励。

执行权分段集约运行机制解决的突出问题

临沭县法院的执行权运行机制改革精准聚焦当前执行工作面临的突出问题，精准对接最高人民法院提出的“四个基本”目标任务，高度契合上级法院关于基本解决执行难的精神要求，为推进实现基本解决执行难开出了一剂良方。

（一）解决被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行的问题。执行权分段集约运行机制是震慑执行老赖，促进社会诚信机制建设的重要手段。“五个一律”是一项拉网式执行措施，针对所有案件和被执行人的所有财产，采取一切可行的查控、执行和惩戒措施，一个流程无法执结的案件，要按流程进行流转或提级，借助执行联动机制，让被执行人的财产和人身线索无处遁形。“五个一律”同时又是一项不具有可选择性的执行措施，所有案件只要符合法定条件的，一律采取“五个一律”，且实行窗口化操作，流水化作业，没有具体的承办人，外界干预执行没有了对象，全面打压了执行权的寻租空间。

要在最严格水资源管理制度试点工作带动下，全面推进最严格水资源管理各项工作，确保各项制度有措施、能落地。一是按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，以水定需，量水而行，因水制宜，严格水资源论证、取水许可管理和水资源有偿使用制度。二是把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活全过程，优化用水结构，切实转变用水方式，全面实行计划用水管理，加快推进节水技术改造。三是全面落实 《全国重要江河湖泊水功能区划》，从严核定水域纳污容量，切实加强水污染防控，加强饮用水水源保护，推进水生态文明建设。四是按照最严格水资源管理制度考核工作要求，积极有序开展辖区内考核工作，切实落实水资源管理责任制。

（二）解决人民法院消极执行、选择执行和乱执行的问题。执行权分段集约运行机制对每一流程的完成时间进行了严格限制，查控中心2个月，精执团队3个月，横向和纵向移转分别是1个月，配合“前减后加”的评价体系，破解了以往执行案件由一人负责到底的弊端，让每一团队在负责的流程中不能懈怠、不敢懈怠，解决了消极执行的问题。“五个一律”强制措施的不可选择性，案件随着流程走，上一流程时限一到即行流转至下一团队，进入下一流程，上一流程疏漏和对个别案件执行措施的选择会在下一流程中进行堵塞和修补，让选择执行丧失可能。案件在不同团队之间的流转，实现了执行权的横向和纵向制约，监督提执、责任听证、案件评查等执行监督机制，解决的是乱执行的问题。

（三）解决无财产可供执行案件终本程序不规范，恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题。案件在执行指挥中心按照“五个一律”流程操作后无法执结的，即基本符合了终结本次执行程序的条件，在经过精执团队的扎口结案、团队之间的横向移送和纵向提执后，能执结的案件基本执行完毕，通过全程留痕，在程序上和实体上全面实现了终本结案的规范操作。一旦发现有新的执行线索，由执行指挥中心恢复执行后统一交查控团队采取“五个一律”强制措施，按照新收案件流程进行流转。

（四）解决有财产可供执行案件执行不到位的问题。案件在执行指挥中心经过2个月的集中查控、执行，对有财产可供执行案件和无财产可供执行案件进行了自然划分，执行难度大和暂无财产可供执行案件再经过精执团队3个月的精细、精准、精确执行，要实现扎口结案，基本可以确保有财产案件全部执行到位。

临沭县法院执行权分段集约运行机制的实施效果

自3月20日执行改革以来，新收执行案件2012件，结案1783件，实际执结1354件，执行到位标的额82527.3万元，结收比88.6%，实际执结率76%，执行标的到位率76.92%，同比分别提高 8.6、54.3 和 32.9 个百分点，形成了执行结案率、实际执结率、标的到位率、自动履行率“四升”，终本案件率、执行信访率、暴力抗法、外界干预执行“四降”的良好工作局面。

（一）执行联动机制作用发挥越来越好。临沭县委常委会专题听取法院关于基本解决执行难问题的汇报，把这项工作纳入全县重点工作部署安排。县委办、县府办联合下发《关于支持人民法院基本解决执行难问题》的通知，成立由县委常委、政法委书记任组长的工作领导小组。县财政拨付200万元专项资金用于支持公检法联合打击拒执罪、妨害司法罪、协助司法拘留等工作，对移送犯罪和协助拘留，公安实现“两个百分之百”，即对移送司法拘留的，100%协助，对移送涉嫌犯罪的，100%受理登记，构罪的及时立案，认为不构罪的，制作不予立案通知书。由县委政法委牵头，公检法联合开展了为期六个月的打击执行“老赖”专项活动，基本解决执行难的外部环境越来越好，综合治理执行难的格局逐步形成。

（二）团队改革的内生动力越来越足。改革以来，各团队之间严格分工，权责明确，执行流程、执行措施等全程留痕，形成了有效的监督和制约。集中执行行动，警务团队保障，克服了以往单兵作战势单力薄的弱点，提升了综合执行能力。执行业绩评价客观公正、公开透明，充分调动了干警的工作积极性，想干事、敢干事、能干事、会干事的干警脱颖而出，改革的内生动力、创新的正能量逐渐释放。因执行失范导致的涉执信访案件下降了90%以上。

（三）申请人权益得到最大化实现。执行指挥中心接入最高院“总对总”网络查控系统，实现对被执行人可供执行财产的全网查控，采取“五个一律”强制措施，案件进行动态流转，公开悬赏执行，所有执行财产通过网拍平台公开拍卖，最大程度地执结案件。新增1辆执行指挥车，4套执行单兵系统，14部执法记录仪，实现了执行现场实时监控、远程指挥、快速反应和全程留痕，重要执行节点及时告知当事人，建立“一案一账号”案款管理系统，及时兑现权益，最大程度地取得了当事人的理解、支持和信任。

（五）社会诚信环境越来越好。强大的执行威慑和良好的执行效果带来了社会诚信环境的蝶变效应。同时，由县委宣传部统筹县内八大媒体平台，广泛宣传法院“五个一律”强制措施，干警外出执行时把《敦促履行义务通告》张贴在各村街社区和被执行人住所地。在互联网、今日头条、微博、微信平台、地方电视台、各重要路口电子显示屏公开发布失信名单信息，法院微博、微信对执行集中行动、联合“打赖”行动等进行集中宣传报道，为解决执行难营造了良好的舆论氛围。

执行权分段集约运行机制的长远价值和意义

（一）提高司法理念，密切群众，践行司法为民。司法为民是社会主义司法理念的核心，是审判执行工作的出发点和落脚点，执行机制改革的根本目的是破解执行难，破解执行难的根本目的是维护人民群众的合法权益，破除实现公平正义的最后一道藩篱，实现让人民群众在每一个执行案件中都能感受到公平正义的目标。

（二）强化内部管理，形成制约，促进廉洁司法。加强廉政风险防控，杜绝司法不廉问题产生，是推进执行工作健康长远开展，提升司法公信力的必然要求。执行权分段集约运行机制的建设，从团队组建、流程设计到全程监督和积分评价，建立完整的权力制约体系，将“权力关进了制度的笼子里”，强有力地保证了司法公正。

（三）严格司法程序，执行有效，维护司法权威。强化执行，既维护了人民群众的合法权益，又维护了法律的尊严和法制的统一。分段集约运行机制是从根本上减缓案件增速过快问题，缓解法院案多人少矛盾的有效方式。被执行人在严密的执行措施和强大的舆论声势之下，生存空间被最大限度挤压，迫于压力也会主动履行义务。

（四）坚决惩恶扬善，规范引导，提升社会诚信。执行机制改革与诚信环境的营造相辅相成，相得益彰。解决执行难需要全社会齐抓共管、形成合力，促进诚信机制建设、优化外部环境是解决执行难的必要条件，同时解决执行难又有力震慑了执行老赖，为诚信环境的营造提供了司法保障。

执行权分段集约运行机制的完善建议

临沭县法院的执行团队流程管控和评价机制建设现在仍处于试运行阶段，虽然取得了很好的成效，但仍有待实践的进一步检验。运行近一年以来，也发现了很多问题和不足，对此提出以下完善建议：

（一）加强审执衔接。立案、审判、执行之间要牢固树立相互协调配合的思想，形成法院内部解决“执行难”问题的合力。加强财产保全和先予执行的力度，及时告知诉讼风险，加大调解和判后答疑的工作力度，提高自动履行率，减少进入执行程序的案件，实现执行案件“减存量、控增量”的目标。

（二）降低管理成本。临沭县法院建立的执行团队流程管控和评价机制，尚属于内部工作机制，从“五个一律”强制措施实施、扎口结案、一横三提到最后的积分评价等程序节点，在全国法院执行案件管理系统中还不能完全体现出来，现在仍需要通过内部设计表格，每案手动填写才能入卷并刻录光盘留存，需要耗费一定的人力、物力和财力。如果能按照现有的流程联系相关网络公司，设计出新的案件管理系统，将大幅减少工作量。

（三）破除信息壁垒。当前，全社会仍缺乏有效的信息沟通和共享机制，在最高院建立“总对总”查控系统后，临沭地域各相关单位尚未建立“点对点”的查控网络，个别行政机关及其工作人员对手中的资源和权力缺乏正确认识，阻碍了信息资源的综合利用，整体效率不高。现在亟须加快推进数据共享交换平台建设，为信息资源的共享交换创造良好的环境氛围。