城市群横向生态补偿机制的构建

王玉明，王沛雯

（1．广东行政学院行政学教研部，广州510053；2．华南师范大学政治与行政学院，广州510631）

城市群横向生态补偿机制的构建

王玉明1，王沛雯2

（1．广东行政学院行政学教研部，广州510053；2．华南师范大学政治与行政学院，广州510631）

城市群横向生态补偿机制是指以城市群区域生态建设和环境保护为目标，平衡和协调环境效益贡献地区与受益地区之间的发展权和利益关系的制度安排。城市群区域生态补偿的主体可分为补偿方与受偿方，主要包括政府、企事业单位、社会组织、社区民众等，其中政府是生态补偿的关键行动主体。城市群环境治理需要发挥政府、市场和社会等多元主体的作用。横向生态补偿机制的运作可以分为政府补偿、市场补偿和社会补偿三种方式，三种方式各有所长，适合于不同的情形，同时，不同补偿方式也可相互组合。另外，核定生态补偿标准是生态补偿中的难题，只有确定科学合理的补偿标准，才能最大程度地平衡环境效益贡献地区与受益地区的利益关系。生态补偿标准的核定既要参照国家和地方规定的强制性环境质量标准，又要参考地方政府间环境协议标准，并选择核定生态补偿标准的恰当方法。

城市群；横向生态补偿；生态补偿机制

生态补偿（Ecological Compensation）是指以保护生态环境和促进生态文明建设为目的，通过公共政策手段或市场化、社会化手段，平衡经济建设与环境保护的关系，调整生态保护地区与受益地区的发展权和利益关系［1］13。或者说，生态补偿就是让环境效益受益者支付相应的费用，使生态环境保护者得到补偿，激励生态环境保护者并使生态资本增值。生态补偿存在纵向生态补偿和横向生态补偿两种形式。前者如中央政府对不同层级地方政府实施的生态补偿，省级政府对辖区内市、县、乡镇的生态建设进行补偿。横向生态补偿是为了调节和平衡不存在隶属关系的地区或政府间的利益关系。所谓城市群横向生态补偿机制是指以城市群区域生态建设和环境保护为目标，平衡和协调环境效益贡献地区与受益区之间的发展权和环境利益关系的制度安排。

一、城市群探索横向生态补偿的可行性

在城市群区域中，地区之间存在发展的不平衡和自然资源禀赋、环境承载力的差异，在地区发展竞争压力下，跨界环境问题越来越多，地区之间、流域上下游之间的环境关系紧张。破解这个难题的一条重要途径是构建城市群区域横向生态补偿机制。在城市群区域内，一般长期存在这样两类地区：一是环境效益受益地区；二是环境效益贡献地区或环境公共产品生产地区。这两类地区存在明显的比较优势，前者具有经济发展的资源禀赋优势，后者在提供环境公共产品上则具有资源禀赋优势。两者在产品的生产上具有明显差异：前者在工业品上具有相对较强的供给能力；后者在生态产品上具有相对较强的供给能力。由于地区间资源禀赋的差异，有的区域是经济效益趋大化，生态效益则趋小；有的地区则相反，随着生态效益的趋大，经济效益会有可能减少。由于城市群是一个整体性、关联性和外部性极强的地区，这两类地区的生态相关性强，环境利益关系十分明确。如果两类地区的市场分割而形成封闭状态，彼此的优势产品不能交易，资源禀赋优势则不能整合。如果两者的优势产品可以在地区间公平交易，其结果是环境效益受益地区的工业品相对价格上升，而环境效益的贡献地区的生态品的相对价格也上升，最终是两地区的两种产品的相对价格趋向一致，比较优势得到整合和充分发挥，社会福利水平的提升，从而城市群区域的整体社会福利水平也得到提升。显然，这种福利水平的提升来源于地区间市场开放使得两个地区的要素禀赋优势得到整合和更为充分的发挥［2］108。

在城市群区域内，主体功能规划中的“优化发展区”和“重点发展区”常常是环境效益受益地区，“限制发展区”和“禁止发展区”是环境效益贡献地区。流域的上下游也可区分为环境效益贡献地区和受益地区。为了实现城市群整体利益的最大化，必须正视区域内的不同地区的资源禀赋和生态承载力的差异，通过各地区工业品和生态品的合理空间配置和公平交易，促进整个城市群经济增长与环境保护的均衡，获取整体经济和环境的较大效益。由于生态产品是一种典型的公共物品，生产生态产品极具正外部性，这就需要借助于必要的制度安排，很好地协调城市群内部效率与公平的矛盾，解决经济增长与生态保护的冲突，这种制度就是横向生态补偿机制。“生态产品的生产是通过投入人类劳动和相应社会物质资源来推动生态系统的恢复，增强生态的生产能力，增殖生态资源，维持生态平衡的过程。”［3］34环境效益贡献地区生产的生态产品，如清新空气、清洁水源、茂盛的森林、适宜的气候等，是一种生态资本，能够带来经济利益、环境利益和社会效益。提供生态产品实质上是一种生态系统服务，这种生态服务体现生态要素本身所具有的价值，以及生产生态产品所必需的投入。

从理论上来讲，对城市群区域生态环境的改善有两种方式：一是帕累托改进，即没有任何一个地方的境况变坏的前提下，而能够使至少一方的境况变好。二是卡尔多—希克斯改进，即如果资源配置的改变使一方受益，另一方受损，但受益方能够补偿受损方而且还有剩余，那么总收益是增加了，整体效益改进了。因而可以通过受益方对于受损方的补偿达到双方满意的结果。城市群区域的生态建设和环境保护难以实现帕累托改进，但可以按照卡尔多—希克斯改进的思路，通过受益者对生态建设和环境保护付出代价、作出贡献的地区的补偿，达到生态改善的目的。由于城市群内部地区间存在自然地理条件的绝对差异，一些地方在生态资源的提供上具有绝对比较优势，不同地方在从事消耗资源的经济活动和提供生态产品存在比较优势。“绝对比较优势和相对比较优势为生态资源跨地区利用和交易创造了机会。生态资源可以通过政府手段和市场机制不断流向生态资源更为稀缺而可能获得更高效用的经济发达地区，以实现生态资源价值的最大化，区域间实现优势互补，利益均衡。”［2］114也就是说，在城市群总体效益最大的前提下，通过政府、市场、社会的介入，维持不同地区之间的均衡分工，发挥各自的地区优势，平衡环境效益贡献地区和受益地区的发展权益，实现城市群体经济效益和生态效益的更大化。

二、城市群横向生态补偿的主体构成

城市群区域生态补偿关系的主体包括政府、企事业单位、个人、其他社会组织等多元主体，这些主体有时既是生态补偿主体，也是生态受偿主体，从而形成错综复杂的关系。在城市群区域中，各种主体之间基于区域生态系统的整体性、环境资源的有限性、环境利益的关联性而形成一种相互依存和相互制约的关系。一是政府主体。城市群横向生态补偿中的政府主体包括各级地方政府，主要是城市政府，特别是地级以上市政府往往是区域生态建设的规划者，是环境合作项目的承担者。县、乡镇政府直接接触到生态环境问题，常常是环境纠纷的当事方，环境受侵害的群众常常直接找乡镇政府寻求补偿。二是企事业单位。《环境保护法》规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，单位包括企事业单位，也是生态补偿的重要行为主体。特别是企业的经营活动直接作用于生态环境，其对自然资源开发利用的方式和强度直接影响区域环境状况，尤其是一些大型能源部门，如火力发电公司、水力发电公司等。三是民众个体。如果个人参与提供优质生态服务，那么个人就是生态补偿的受偿主体。另外，生态环境效益是很难量化的，生态环境贡献地区的民众与生态产品受益地区的民众可以通过讨价还价的谈判形成生态环境的补偿价格，比政府行政化估算更科学。民众作为生态补偿主体有利于建立生态产品的市场交易体系［4］。四是其他社会组织和机构。村委会、居委会、环境NGO是最具特色和代表性的社会组织，当然是生态补偿的主体。从国外实践来看，各种基金会在生态补偿中扮演重要角色，如政府参与的基金、商业化运作的碳基金，专项从事减排和污染治理的投资代理机构。另外，专门环境研究机构、专门监测机构、舆论宣传机构、独立咨询评估机构等非利益相关方主要包括，在横向生态补偿中发挥着引导、监督、中介、协调的作用［1］15。从现实来看，政府是影响生态补偿运作最为关键的主体。这些生态补偿的行动主体可以概括为补偿方与受偿方。

第一，补偿方。城市群横向生态补偿首先必须明确“谁来补”的问题，即明确谁是生态补偿的补偿主体。界定谁来承担生态补偿的基本原则是“谁受益谁补偿”，因此，在城市群区域，环境效益受益地区是宏观上的生态补偿的承担者，因为该地区享用了生态产品的正外部性，就要承担这种正外部效益所投入的相应成本，即分担生态建设和环境治理中的相应成本，促进环境效益地区和环境效益贡献地区在生态建设和环境治理领域形成合力。在一般情况下，城市群横向生态补偿的补偿方和受偿方的利益关系是明确的，但是环境效益受益地区内具体的受益人往往很难确定，由于政府的特殊角色，需要环境效益受益地区的政府作为补偿方对环境效益贡献地区或生态产品生产地区进行补偿，即受益地区的地方政府购买生态产品，承担补偿主体的角色。当环境效益地区内的受益主体非常明确时，由具体的企事业单位、社区居民、社会组织承担起补偿主体的角色。尤其是受益地区内直接利用生态产品并由此而获益的企业，更是要承担起补偿主体的责任［1］20。对于补偿方来说，其主要职责就是筹集补偿资金，积极参与环境监测和环境监督，确保生态补偿能够取得实效。

第二，受偿方。城市群横向生态补偿的受偿方就是补偿的对象。生态产品是自然资源的衍生品，生态补偿的对象应该是生态产品的“主人”，即产权人。自然资源产权是界定生态产品提供方、确定生态补偿对象的基础，也是使生态产品作为商品进行交易的前提。一般来讲，城市群内生态产品的提供者，即环境效益贡献地区的政府是生态补偿的受偿方。从法理上看，生态产品提供地区的地方政府是自然资源的所有人，是生态产品的提供者，地方政府承担着生态建设、环境治理、自然资源管制的职责，为履行环境职能投入了大量资金，并丧失了一定的发展机会，因而生态产品提供区的地方政府应该是补偿对象。当然，在城市群区域内不是所有的地方层级政府都是生态补偿对象，一般只是主体功能区划中的限制发展区和禁止发展区的政府，以及划定为生态红线控制范围内的地区才是直接的生态补偿对象。中国2014年修订的《环境保护法》明确界定了生态保护红线的划定范围，即在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定红线。据此，划分三大生态保护红线：重点生态功能区保护红线、生态敏感区/脆弱区保护红线和禁止开发区保护红线。重要生态功能区红线划定范围包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄等五类共50个功能区。生态敏感区、脆弱区红线划定范围主要是生态系统结构稳定性较差、对环境变化反应相对敏感、容易受到外界干扰而发生退化、自然灾害多发的生态敏感和脆弱地区［5］。陆地生态敏感区包括土地沙化敏感区、水土流失敏感区、石漠化敏感区、盐渍化敏感区等。生态脆弱区如林草交错生态脆弱区、农牧交错生态脆弱区、红壤丘陵山地生态脆弱区、山地农牧交错生态脆弱区、沿海水陆交接带生态脆弱区等［6］。禁止开发区红线范围包括自然保护区、森林公园、风景名胜区、世界文化自然遗产、地质公园等。上述各类区域在空间上可能出现部分重叠，在操作中可采用合集的方式进行处理。具体可以落实到域内的为生态建设和环境治理作出贡献的企业事业单位、社会团体和社区居民。对于受偿方来说，其主要职责就是合理使用补偿资金，积极开展生态建设和环境治理，不断提高生态产品的供给能力。

三、城市群横向生态补偿的运作方式

从实践来看，国内外横向生态补偿具体针对的主要是水环境生态补偿、空气质量生态补偿、生态公益林生态补偿、园林绿化生态补偿等，主要在地区之间、流域上下游之间、企业之间展开。横向生态补偿运作可以分为政府补偿、市场补偿、社会补偿三种方式。城市群环境治理需要发挥政府、市场、社会各方面的作用。政府在中国生态建设和环境保护中一直起到主导作用，也是关键的补偿主体。如政府实施生态城市建设、环保模范城市建设、生态示范区建设、自然保护区建设，以及重点区域环境综合治理、环境专项治理等一系列工程，在生态补偿方面，主要资金来自中央政府和地方政府，政府还扮演引导、监督的角色。同时，也要发挥市场的作用，建立排污权交易平台，建立节能市场、碳交易市场、排污权交易和水权交易市场，形成流域上下游之间、区域之间、企业之间的排污权交易体系，提高排污权配置效率。城市群政府间生态补偿可以使用行政手段，对各种污染物排放进行配额，也可以使用市场手段实施生态补偿［7］。另外，一些民间组织和社会资本正积极参与生态补偿，并发挥着重要的作用。

（一）政府补偿方式

政府补偿是目前最为重要的补偿方式，政府补偿的特点是依靠公共政策和行政手段。政府主要通过财政转移支付、专项基金、项目建设、智力或技术补偿、共建产业园区、共建生态专区等方式给予补偿。一是财政转移支付。这是国内外横向生态补偿实践中常见的补偿方式。横向财政转移支付是指按照“谁受益谁付费”的原则，在城市群区域内由环境效益受益地区向环境效益贡献地区支付一定的补偿资金。这种补偿资金从受益地区政府的财政资金中列出，专门用于生态补偿的资金。这种方式适用于城市群内跨政区、跨流域的生态补偿，补偿方和受偿方的责权利相对明确的情形。二是专项基金补偿。在城市群区域内，由地方政府协商共同建立或由上级政府推动建立生态补偿专项基金，专项基金主要用于弥补生态建设和环境保护的投入。基金由城市群内所有政府或相邻政府协商共同出资，形成合作基金。也可分别建立水污染防治基金、空气污染治理基金等。生态补偿专项基金可来自环境资源税、资源有偿使用收益、生态惩罚性收费、环境补偿费，以及土地出让金等，也可由各地方政府按GDP的比例从财政资金中注入，也可以向民间募资，鼓励企业和个人捐助。三是项目建设补偿。与专项基金补偿密切相关的生态补偿方式是项目建设补偿，政府通过筹措资金用于重要生态功能区、生态环境敏感地区、脆弱地区或禁止开发区所要实施的环境基础设施项目、资源开发项目、消耗水资源的项目、改变土地利用方向的项目等。如用于饮用水源工程、天然林保护工程、天然湿地保护工程、退耕还林（草）工程、防沙治沙工程等。四是智力或技术补偿。智力或技术补偿方式就是生态受益区对环境效益保护地区提供智力支持或技术帮助，开展人力资源培训等，提供无偿技术咨询和指导，培养技术人才和管理人才，提高环境效益贡献地区劳动力的就业能力，减轻人地关系的矛盾。五是共建产业园区。在城市群区域，为了促进环境效益贡献地区提高生态产品的提供能力，避免重点生态功能区、生态脆弱区、生态敏感区盲目开发，生态受益地区可以帮助其建设生态产业园，共同推进园区开发建设，共享保护与发展成果。也可以在生态受益地区的产业园区内为其专门划出一定的空间，共建异地产业园，通过税收分割与返还的方式，合理分享受益。如河流上游水源地保护区域不能布置污染项目，下游地区为其提供地方建立产业园区。六是共建生态专区。在城市群区域，地方政府间通过共建跨行政区生态专区，实现生态环境整体保护与合理利用。生态专区一般位于行政边界地带，也可以是区域间环境关系紧密的非行政边界地带，建立生态专项区对实现生态环境的跨境保护。行政区边界地区是一个复杂而敏感的地理空间，通过共同规划，共建生态专项区，在市政管网、污水处理设施、垃圾填埋场等基础设施上合作协调，在生态共建专区实行生态移民，发展旅游业，减少贫困人口，共同保护生态环境。

（二）市场补偿方式

市场补偿方式是利用市场手段，构建产权市场，通过平等协商，就环境资源或生态服务的利用与补偿达成交易的模式。市场交易主要包括排污权交易、水权交易、低碳技术交易等，其中排污权交易又可分为碳排放交易、垃圾排放权交易、环境使用权交易等具体方式。通过市场手段为横向生态补偿拓宽资金来源渠道，有效整合城市群内环境治理的资源，实现城市群内的政府、企业、个体对环保投入收益的公平性。这种补偿方式可分为两种类型：一是补偿方和受偿方协商直接交易补偿。若补偿方和受偿方明确，相互之间利益关系清晰，可通过双方协商，直接就生态产品进行市场交易，如水权交易。二是通过配额市场交易实施补偿。在生态环境领域，配额的市场交易一般采取总量限制和交易的方式。如在碳汇和排污权领域开展配额的市场交易。在实行生态环境总量控制的前提下，引入市场机制，促进生态保护和环境治理的专业化和高效化［1］21。本文重点介绍排污权交易和水权交易两种常见的市场补偿方式，以及政府生态购买这种准市场交易模式。

一是排污权交易。排污权交易是指在控制污染物排放总量的前提下，通过货币交换的方式，一定区域内的污染物排放企业或地区之间相互调剂排污量。排污权交易的前提是明确合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品一样可以交易，使资源配置最优化。排污权的卖方由于有效减排而剩余排污权，出售剩余排污权获得经济回报，这实质上是市场对卖方这种有效减排对环境外部经济性的补偿；买方购买排污权就得支出相应费用，这实质上是为其外部不经济性而付出的代价［8］。在城市群构建排污权交易机制必须在科学论证的基础上，确定区域或流域动态的环境承载能力，对排污总量进行核定，对企业的排污进行计量，合理分配排污量，合理制定排污有偿使用价格［9］。该制度主要包括完善排污权定价制度，建立排污权一级市场，建立排污权交易平台，强排污权交易市场监督［10］。在城市群区域内，首先可开展 COD排污权有偿取得与交易试点。方式一：地区间排污权交易。这是主体功能区之间、流域上下游之间或者左右岸之间按照区域或污染承受能力和各地经济社会发展情况，科学测定排污总量，确定各地的排污量初始配置，建立统一和规范的排污权交易市场，可以在这一市场买卖排污权。也就是说，先确定区域流域排污总量是排污权交易的上限，然后对不同功能区、上下游或者左右岸的排污权进行初始配置，最后是实行交易。方式二：企业间排污权交易。地区间的排污权交易具体落实还是企业间的排污权交易。企业间排污权交易是在排污总量控制的基础上，核定排污企业的排污量，进而实行排污指标有偿性转让。首先进行污染治理技术的企业，或者污染治理成本低的企业首先进行污染治理，把多余的排污许可指标卖给无法按照政府规定减排或因为减排代价过高而不愿减排的企业，使其获取利润，从而激励排污企业治理污染的积极性。

另外，碳交易、垃圾排放权交易是排放权交易中的具体类型。碳交易是把二氧化碳排放权作为一种商品，从而形成了二氧化碳排放权的交易。垃圾排放权交易是指在控制垃圾排放总量前提下，垃圾生产者之间通过货币交换的方式相互调剂垃圾排放量。对垃圾有效减排者出卖垃圾剩余排放权，将节约出来的排放权出售并获得经济回报。相反，那些无法按照政府规定减排或认为减排代价过高而不愿减排的超排者，只好去交易市场购买垃圾排放权。

图1 生态补偿中排污权交易模式

二是水权交易。目前，所谓水权，就是对水资源的所有权以及从所有权中衍生出的用益权。水资源所有权是对水资源占有、使用、收益和处置的权利。为适应不同的使用目的，可以在所有权基础上，着眼于水资源的使用价值，将其各项权能分开，衍生出使用权、用水权、开发权等权利。水权交易指水资源的使用权和收益权，水权交易可发挥市场在水资源配置中的导向作用，以经济手段建立节水机制，不断提高水资源利用效率和效益。在城市群区域内，水资源的时空分布不均是一种自然状态，各城市水资源拥有量和水资源使用量存在不对称性的关系，这种自然状态必然造成水资源利用的不均衡。通过界定水资源的使用权，就可以引入水权交易政策来调节水的使用，使水资源富裕的地区由于向其他地方输送符合一定标准的水而得到经济补偿，从而能为水资源的保护筹集资金［11］。通过水权市场的建立，进一步对水资源进行优化配置以实现资源的最优化，使有限的水资源产生最大的价值。例如，东阳—义乌水权交易较为典型。浙江东阳和义乌地处金华江上下游，水资源丰歉却大相径庭。东阳每年向金华江白白流掉3000多万吨水；处于下游的义乌人均水资源量只及东阳一半，2000年11月东阳市和义乌市签订了有偿转让用水权的协议，义乌市一次性出资两亿元，购买东阳横锦水库每年4 999．9万立方米清洁水的永久使用权。东阳市除获得2亿元的综合管理费外，每年还获得近500万元的供水收入。双方不仅经济上实现了双赢，而且促使城市更加节约用水和保护水资源［12］。通过水权交易实现生态补偿，首先要明晰水权，明晰水权是进行水权交易的先决条件，必须通过法律进行明确。其次，建立一套完整的初始水权配置体系。应当用法律法规对初始水权配置的机制、程序、条件以及水权分配的决策、协商、仲裁等内容进行规范，并按照一定的方式和步骤进行初始水权的配置。在城市群区域内，明确流域水权，通过平等主体之间协商形成的水权转让，是实现水资源优化配置的客观要求，合理界定和分配水权，探索地区之间、流域之间、上下游之间、行业之间、用水户之间等水权交易方式。再次，建立跨界水资源有偿使用制度，向开发利用跨界水资源的单位和个人收取相当的水资源费，限制其对环境的破坏和对水资源的使用浪费，运用激励相容和价格杠杆等经济手段来调控社会生产和经济发展。鼓励流域上下游之间水资源的有偿使用，使用跨界水资源可以有价的形态通过市场调节得到合理的配置和有效的使用。通过支付水费的方法，在取水的水资源费等费用中体现生态服务的成本［13］。

三是政府生态购买。政府生态购买是由政府来向政府以外的组织购买生态产品的补偿方式，这是一种准市场生态补偿模式。生态建设和生态服务的成果是一种生态产品，它具有生态价值，且在长远来看具有潜在的社会和经济价值。因此，生态建设和生态服务可以商品化，其供给也可以市场化［3］37。政府生态购买生态产品，就是利用市场价格机制，使生态建设和生态服务的成果货币化和商品化，让企业和个人、内资和外资参与生态产品的生产提供。政府与企业、非政府组织、社区民众签订购买协议，由后者提供生态产品，政府监督购买协议的履行，并向后者支付费用。政府生态购买通过弥补生态建设者投入的成本和对环境保护所作出的贡献，使生态效益转化为经济效益，实现生态致富，调动生态建设者的积极性。在城市群环境治理中，政府可购买污染治理项目、生态修复项目、退耕还林项目、荒地开发项目，引导和激励内外企业、非政府组织、社区民众参与生态建设和环境保护。

（三）社会补偿方式

社会补偿是指国际国内各种非政府组织、企业和个人对环境效益贡献地区提供的捐赠与援助。在这种生态补偿中，非政府组织是主要行动者，它们利用国内外社会资本和资金组织生态补偿。这些非政府组织积极筹集生态环保资金，主要以资金援助或智力支持等多种形式，并与有关政府部门合作或与补偿对象积极互动，实施生态补偿。一是国内社会力量捐助。捐助是非政府组织、企业等经常使用的补偿手段，包括直接资金援助和修复技术援助等。这种方式易于操作，但资金有限。企业、个人、民间组织捐赠也是生态补偿资金的来源之一。自愿义工是公众参与生态补偿机制建设的有效途径之一［14］。例如，广东省环境保护基金会承办的“感恩东江”活动首期活动将募集3000万元，用于东江上游生态林建设、水源涵养，组织下游地区企业与上游地区结对，帮助上游地区建设，资助创建12～24个绿色学校等。二是国际合作补偿。从国际生态补偿的实践来看，生态补偿的补偿主体多元化，其中与国外有关组织合作或得到有关国际环境基金的资助，帮助环境效益贡献地区进行生态修复、生态林建设。在西方国家，有世界银行托管的各类碳基金，以及其他专项基金，有政府设立的基金，政府参与的采购基金和托管基金，有商业化运作的基金，这些基金组织积极参与环境治理。另外，还有专项从事减排额开发、采购、交易、经济业务的投资代理机构。各方资本汇集且以盈利为目的的专项从事减排额开发，采购“交易”经济业务的投资代理机构等［15］。在城市群环境治理中，可以争取官方和民间国际组织对中国进行直接补偿，引进国外资金和项目。推动国际合作，实现利益共享、成本分摊［14］。

以上三种模式各有所长，适合于不同的情形。城市群生态补偿的方式多种多样，不同的补偿方式尽可能相互组合，使生态补偿方式多样化。

四、城市群横向生态补偿的标准核定

核定生态补偿标准是生态补偿中的一个难题，补偿标准太低，则无法对生态产品的提供者产生足够的动力；补偿标准太高，则可能超出环境效益地区的支付意愿和能力。只有确定合理的补偿标准才能最大程度地平衡补偿方和受偿方的利益关系。生态补偿标准一直都是理论界研究的难点，因为生态建设不仅包括投入的成本，而且包括间接成本，环境影响不仅涉及经济利益，而且涉及生态利益和社会利益。从实践来看，生态补偿标准首先要参照国家和地方政策规定的强制性环境质量标准，以及地方政府间环境协议标准。其次，需要选择恰当的核定生态补偿标准的方法，并在综合考虑生态建设成本、发展机会成本和生态服务价值的基如在《地表水环境质量标准》中，标准项目共计109项，其中地表水环境质量标准基本项目24项，集中式生活饮用水地表水源地补充项目5项，集中式生活饮用水地表水源地特定项目80项。将地表水水域的水质分为五类，Ⅰ类水主要是源头水、国家自然保护的标准；Ⅱ类水主要是集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产卵场、仔稚幼鱼的索饵场等的标础上，具体核算应该补偿多少。而且补偿标准也不能长期不变，需要根据情况变化适时更新。

（一）生态补偿标准以环境质量标准为参照

构建生态补偿机制应当与环境目标挂钩并衔接，以达到国家环境质量标准（水、空气、土壤等）为参照，同时参考地方政府间约定的环境质量标准。前者是一种法定的强制性环境质量标准，后者是一种约定的协议性环境质量标准。生态补偿标准的核定必须依照和参考这两个基本的环境质量标准来确定。

一是强制性环境质量标准。目前，国家已经制定了一系列关于环境质量标准的政策规范性文件，先后颁发了《地表水环境质量标准》《环境空气质量标准》《土壤环境质量标准》等法律文本，及其他一系列的技术指导文件（见表1）。对水环境保护标准、大气环境保护标准、固体废物环境污染控制标准、环境噪声控制标准、土壤环境保护标准，以及其他环境保护标准进行了规定。准；Ⅲ类主要是集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区的标准；Ⅳ类水主要是一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区的标准；Ⅴ类主要是农业用水区及一般景观要求水域的标准。将地表水环境质量标准基本项目标准值分为五类，分别执行相应类别的标准值。按照《环境保护法》和《水污染防治法》相关规定，实现国家水环境质量标准即Ⅲ类水质，即强制性水质就是Ⅲ类水质标准。Ⅲ类水标准是各级地方政府必须完成的法定义务，其出境水质须至少达到Ⅲ类水质标准。以苏州市为例，根据国家环保总局王江径监测站的数据，2005年吴江市西南侧入境水质为东太湖和太浦河的Ⅲ类水，而出境水质基本为Ⅴ类水，从Ⅴ类到Ⅲ类水，应补偿金额为2．32亿元，从Ⅴ类先下降到Ⅳ类，则应补偿金额1．05亿元。

表1 国家关于环境质量标准的相关政策

二是协议性环境质量标准。城市群横向生态补偿机制是一个基于自愿参与、平等协商的利益协调框架。按照“保护者受益，受益者补偿”的原则，横向利益相关者签订环境协议，协议一般对环境质量标准进行明确，超过强制性标准部分的承担补偿责任，这种基于协议标准所对应的是一种约定的、自愿性的责任承担。这种性质的生态补偿是市场化意义上的协议型生态补偿。在城市群横向生态补偿中，如果环境合作事项不涉及国家强制的标准，应该按照协议标准实施生态补偿。协议标准也是一种生态补偿激励，例如当上游地区提供的水质达到或优于协议水质标准的时候，应该由下游地区履行向上游地区补偿的责任，其所强调和要求的是受益者的支付责任［16］。在城市群生态补偿的标准确定中，理论上说，地方环境协议标准不能低于国家法定的强制性标准，协议标准要高于强制性标准。但在实践中，协议标准有时低于强制性标准，如在太湖流域管理中，只要这些跨省断面的上游地区实现出境水质达到Ⅳ或Ⅴ类水质，或将氨氮指标控制在“≤3．0mg/L”或“≤2．3mg/L”就可以得到下游地区的补偿。显然，这些标准低于强制性标准，显得合理性与合法性不足。

（二）恰当选择生态补偿标准的核定方法

补偿标准是确定生态补偿数额的依据。基本的生态补偿标准核定方法有两种：一是效益评价法（主要正效益评价法、负效益评价法）和成本核算法等。生态补偿标准一般参照生态服务的价值、环境效益受益者的获利、环境效益贡献者的投入和机会成本的损失、生态破坏的恢复成本等来核定。

一是效益评价法。从经济学视角分析，生态环境效益是用生态功能产生的有益效用与人们劳动消耗的对比关系。生态补偿主要是指对生态环境效益进行经济补偿，对有益生态服务的行为进行补偿，从而激励生态有益行为的主体，增加其行为带来的外部经济，达到保护和改善生态服务的目的。这种生态效益补偿是维持和改善生态效益主体提供生态产品，是对某一具体行为主体的经济补偿［17］。效益评价法是根据环境效益贡献地区提供的生态环境效益，计算出受益地区获收的定量值。如森林资源的环境价值，可以通过森林资源每年涵养水源的吨数、制造氧气的吨数等，再根据市场货物代替非市场货物法，求出森林环境效益的“影子价格”。从生态环境效益的大小来看，根据Costanza等的研究成果，全球平均单位土地面积年生态系统服务价值，从大到小排序为湿地、湖泊/河流、森林、草地、农田［18］。

二是成本核算法。成本核算法即对生态建设和环境保护中所消耗的直接成本和间接成本进行核算。第一，基于直接成本的补偿标准核定。直接成本是实施生态建设和环境治理中人力、物力、财力的直接投入。环境效益贡献地区由于要执行高于其他地方的生态环境标准，这种高出一般标准的生态投入需要得到相应补偿。生态建设和环境保护的成本主要考虑环境污染治理的成本、产业结构调整成本、生态建设工程或项目投入的成本、生态环保设施建设成本，及其建成后的部分运营成本等。如环境污染经济损失核算，包括对人体健康的经济损失、农作物的减产损失、渔业水体污染损失、水产品减产等。GDP中的资源环境价值损失，主要包括水资源、森林资源，以及大气等其他自然资源的损失。在流域生态补偿中，可以根据下游对上游出水水质的要求、上游生态建设和保护效果，测算出达到该要求所需的投入成本；同时，以上下游相同的水质标准为基线，也可以测算出相应的成本。第二，基于机会成本的补偿标准核定。机会成本是指选择某一决策而非另一决策所放弃的利益。因为选择了一种方案就意味着放弃了使用其他方案的机会，也就失去了获得相应效益的机会，把放弃的其他方案中最大经济效益，称为该资源选择方案的机会成本［19］。比如生态保护区为了环境保护的需要，将部分经济林划为生态公益林，由此丧失的机会成本可以参考其原来作为经济林时产生的经济效益。例如，河北许多城市为治理区域大气环境而放弃发展有关工业的机会，北京和天津可以以这种机会成本作为对河北进行生态补偿的依据。以上这些方法，可以独立应用，也可以综合应用于生态补偿标准的核算。

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The Establishment of the City Groups＇Horizontal Ecological Compensation Mechanism

WANG Yu⁃ming1，WANG Pei⁃wen2
（1．Research Department of Administration，Guangdong Institute of Public Administration，Guangzhou 510053，China；2．School of Politics and Administration，South China Normal University，Guangzhou 510631，China）

The city groups’horizontal ecological compensation mechanism refers to the system arrange⁃ment in which the goal is to construct the ecology in the city groups’areas and protect the environment，in or⁃der to balance and coordinate the right of development and benefit relationship between contributing regions of environment benefit and benefited areas．The main body of the ecological compensation of the city groups can be divided into indemnifying party and indemnity．It mainly includes governments，enterprises and public in⁃stitutions，social organizations，and members of the communities，etc．Among them，the governments are the key action subjects of ecological compensation．The city groups’environmental governance needs the govern⁃ments，the markets and the society to play their roles as multi－subjects．The operation modes of the horizontal ecological compensation mechanism can be divided into three modes that include governmental compensation，marketing compensation and social compensation．These three modes have their advantages．They are suitable for different situations．Meanwhile，the different compensation modes can be combined with each other，too．Besides，the verification of ecological compensation standards is a challenge to ecological compensation．The benefit relationship between contributing regions of environment benefit and benefited areas can only be bal⁃anced to the greatest extent when the scientifically－sound compensation standards are confirmed．The verifica⁃tion of ecological compensation standards must refer not only to mandatory environmental quality standards pre⁃scribed by the state or local regions，but also to environmental agreement standards by local governments．And the appropriate methods to verify ecological compensation standards must be chosen．

urban agglomeration；horizontal ecological compensation；ecological compensation mechanism

F205

：A

：1009－1971（2017）01－0112－09

［责任编辑：王 春］

2016－09－28

2013年国家社会科学基金项目“基于生态城市群构想的城际环境合作治理研究”（13BZZ057）

王玉明（1964—），男，湖南邵阳人，教授，从事地方与区域治理、生态政治学研究；王沛雯（1990—），女，广东广州人，硕士研究生，从事国际政治研究。