司法改革背景下的专业法官会议制度

冯之东

（1．最高人民法院中国应用法学研究所，北京100745；2．中国社会科学院法学研究所，北京100732）

司法改革背景下的专业法官会议制度

冯之东1，2

（1．最高人民法院中国应用法学研究所，北京100745；2．中国社会科学院法学研究所，北京100732）

在新一轮司法改革的大背景下，对专业法官会议制度进行建构和完善，已成为健全审判权力运行机制的重要组成部分。依托多个地方改革试点法院对专业法官会议制度的改革实践进行研究，可见其内在的亲历性不足等固有的制度弊端，以及制度实践中亟待解决的讨论范围过于宽泛、形式化倾向严重、行政化色彩浓厚等问题。从提升其法律地位、加强理论层面的研究分析、有效落实审判责任制度、完善审判委员会制度等诸多方面，对其制度外在环境进行优化，是完善专业法官会议制度、推进审判权运行机制改革的重要举措。

司法改革；审判权运行机制；专业法官会议制度

一、问题的提出

伴随着新一轮司法改革中司法责任制、法官员额制等主体性改革的逐步推开，作为司法改革这一宏大叙事的配套性改革举措——“专业法官会议制度”在改革进程中也备受重视。最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（以下简称《纲要》）明确提出“完善主审法官会议、专业法官会议机制”。①参见《纲要》（法发［2015］3号）第30项之规定。而最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）则进一步明确要求：“人民法院可分别建立由民事、刑事、行政等审判领域法官组成的专业法官会议，为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见。合议庭认为所审理的案件因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的，可以将法律适用问题提交专业法官会议研究讨论。专业法官会议的讨论意见供合议庭复议时参考，采纳与否由合议庭决定，讨论记录应当入卷备查”。②参见《意见》（法发［2015］13号）第8项之规定。在司法改革纲领性文件对建立专业法官会议制度在文本层面提出明确要求的同时，在实践层面，全国多个司法改革试点法院也先后设立了由院领导、相应领域审判委员会委员、庭长、副庭长和资深法官组成的刑事、民事、行政、执行等专业法官会议。③除了笔者所在的G省已有Z市中级法院和T市中级法院分别于2014年和2016年建立了专业法官会议制度外，海南省海口市中级法院于2015年3月、四川省高级法院于2015年12月、陕西省高级法院于2016年3月也先后建立了专业法官会议制度。分别参见傅勇涛《海口“法官会议”：主审法官借助“外脑”判案》，载《新华每日电讯》2015年4月9日第2版；开永丽《省高院组建民事、刑事、行政等专业法官会议——重大疑难案件专业法官“会诊”》，载《四川法制报》2015年12月17日第1版；贾明会、王其轩《充分发挥咨询作用，促进裁判尺度统一——陕西高院试行专业法官会议制度》，载《人民法院报》2016年3月29日第1版。实践已证明，目前专业法官会议的这种组成结构仍在改良，后文将对此进行论述。

专业法官会议制度运行的实际状况，已成为评判我国审判权运行机制改革成败的重要参数。然而，当前专业法官会议制度在实践运行中也暴露出一系列问题。尽管理论界和实务界对此已有初步的讨论［1］～［9］，但“如何使得有限的国家制度资源最有效地履行其治理职能，这是任何一个务实的法律人或政治家都必然会遇到而且都必须认真关注的理论问题和实践问题”［10］。因此，有必要选取恰当的“问题点”，对专业法官会议这一制度设计作更深层次的剖析，对该制度在审判实践中存在的问题作更细致的梳理，特别是从外围对专业法官会议的外在制度环境进行优化，以期对改良制度、进而充分实现其制度价值有所裨益。

二、专业法官会议制度的可行性

任何制度设计，如欲实现其制度预期，都须具有基本的可行性。否则，即便改革最高决策者强力推行，也必然徒劳无功，甚至适得其反。专业法官会议制度已具备了在当下中国司法实践中大力推进的可行性。

（一）有可资借鉴的域外实践

在域外司法制度实践中，也有类似于专业法官会议制度的适用。如美国联邦最高法院的“大法官会议”与“法庭之友”制度，其设立的目的就是通过集体会商和专家咨询的形式，为法官在审判过程中提供智力支持，以解决疑难问题［11］。一般是法院在审理案件过程中，当事人以外的第三人向法院提供与案件事实、法律或政策有关的书面意见，希望借此达到说服法院、支持某一方立场的目的［12］。

除此之外，尽管域外其他相关机构多为“审判组织”而非“审判咨询机构”，从性质上根本区别于我国的专业法官会议制度，但这些域外的“审判组织”，基于规范审判权运行、确保案件审判质量、维护司法公正这一共同宗旨，其内在机理、人员组成、运作模式等制度要素，对于我国法院系统健全完善专业法官会议制度所具有的借鉴价值是显而易见的。例如，在美国联邦巡回上诉法院，其中的一个重要审判组织就是“全体法官联席会议”（Full Col⁃legiate Bench，又译为“委员合议庭”或“满席听审”），即由全体法官对本院已经审理过的具有重大法律分歧的案件进行第二次审理。在法国最高法院，存在着一个由各审判庭主要法官参加的“混合合议庭”，负责决定一些疑难、复杂案件。在日本最高法院，除了有由五名大法官组成的小法庭外，还有所有大法官参加的“大法庭”，负责审理最为重大的案件。在我国台湾地区的各级法院，都建立了民事法官会议、刑事法官会议；而行政法院则建立了庭长法官会议，专门讨论对统一法律见解有重要意义的相关案件中的法律适用问题［13］。

（二）有可供依循的过往经验

制度都是通过人类行动而不断演化的产物。相较于虽可资借鉴、但性质上仍有较大差异的域外实践，我国近几轮司法改革形成的本土经验做法，为当前推行和完善特定制度设计奠定了更为扎实的基础。据此可以说，专业法官会议绝不是横空出世于《纲要》和《意见》这些规范性文本之中的全新制度，而是依托虽说不上丰厚、但却必须给予足够重视的历史积淀之上。

笼统地讲，专业法官会议制度源发于“审判长（法官）联席会议制度”。最高人民法院于2000年颁布实施《人民法院审判长选任办法（试行）》，全国许多法院开始推行审判长选任制度，审判长不再随案指定。由此，一批审判经验丰富、具有较高业务素质的法官担任了审判长职务。在此基础上，一些法院开始尝试由选任而来的审判长组成一个集体讨论研究机构，研讨司法实践中的疑难复杂案件，统一类型案件的法律适用规则［14］89。较早的如2002年福建省厦门市思明区法院［15］和四川省成都市高新区法院，①该法院于2002年11月就开始实施在当时看来“创新”意味十足的改革举措——“法官会议制度”。经由选任而来的审判长组成的法官会议，主要开展审判经验交流、学术成果研讨以及案例学理讨论。参见王鑫《总结办案经验，探讨法律适用——成都高新区法官会议搭建交流平台》，载《人民法院报》2005年3月9日第2版。以及2004年北京市房山区法院［16］。较迟的如2011年山西省吕梁市中级法院［17］。这些先后“试水”审判长（法官）联席会议制度的地方法院，尽管在时间起点上有早晚之别，甚至跨度很长，在功能定位上也各有分殊，甚至差异很大，但在审判实践中发挥的建设性作用，却都是这一制度设计在不同时段、不同地域所展现的共同点。也正是基于这种实践中的良好效应，最高人民法院在2005年发布的《二五改革纲要》中，把建立法院内部审判机构之间、审判组织之间法律观点和认识的协调机制、统一裁判尺度作为一项重要内容。此后，包括最高人民法院在内的许多法院开始推广审判长（法官）联席会议制度。在此背景下，北京市朝阳区法院2006年出台《法官会议制度规定》，明确法官会议制度就是由各审判业务庭室具有审判职称的人员参加的、以研讨审判业务为主要内容的议事形式。该法院也成为新一轮制度革新的典型代表［18］。

透过这些法院的制度创新及其为之鼓与呼的新闻报道，对其进行分析可以发现，就制度预期而言，在宏观上，审判长（法官）联席会议制度旨在通过充分发挥审判长作用，以推进法官职业化进程；在微观上，该项制度遵循民主平等原则，试图通过研究重大疑难复杂以及新类型案件及其法律适用问题，在强化其专业性、咨询性和指导性的基础上，以缓解辖区内新类型和重大疑难复杂案件数量日益增大、年轻法官相对较多且审判经验不足等问题。就制度效应而言，该项制度于规定时间内形成供判案参考的咨询意见，虽然对案件的实际处理不具约束力，但对法官在认定事实、理解和适用法律、裁判文书制作、生效裁判执行、特别是审理重大疑难复杂及新类型案件等司法能力建设上起到了一定的推动作用。甚至在个别法院，在保障法官审判独立性的前提下，该项制度成为了集思广益、便利法官参与法院改革管理决策的重要途径，成为了法官交流办案经验、探讨审判疑难、互通工作信息的重要平台［19］。毫无疑问，这些制度效应都是应当肯定的。

但实践中，审判长（法官）联席会议制度也暴露出讨论问题范围缺乏界定、操作程序不规范、讨论质量不高等问题［20］［21］。随着审判权运行“去行政化”改革和主审法官办案责任制的推行，“审判长”的概念逐步回归诉讼制度的本义，而不再是行政职务。2010年最高人民法院明确规定：除提交审判委员会讨论的案件外，合议庭对评议意见一致或者形成多数意见的案件，依法作出判决或者裁定。但有五类案件可由审判长提请院长或庭长决定组织相关审判人员共同讨论，合议庭成员应当参加。讨论意见供合议庭参考，不影响合议庭依法作出裁判。①五类案件包括：重大、疑难、复杂或者新类型的案件；合议庭在事实认定或法律适用上有重大分歧的案件；合议庭意见与本院或上级法院以往同类型案件的裁判有可能不一致的案件；当事人反映强烈的群体性纠纷案件；经审判长提请且院长或者庭长认为确有必要讨论的其他案件。参见最高人民法院《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》（法释［2010］1号）第7条之规定。这本质上就是对审判长（法官）联席会议或者专业法官会议这一制度实践的官方认可。很显然，专业法官会议制度已经成为完善审判权运行机制的一个重要探索路径。

三、专业法官会议制度实践中的突出问题

与任何制度革新一样，专业法官会议制度在实践中，同样因为其内在固有且无法克服的弊端和制度运行中可以解决但尚未解决的问题，以致在制度预期与制度实践之间出现了反差。尽管这种反差在不同地域、不同时段、不同诉讼领域表现各异，但其中共同的问题是，如果对之熟视无睹，那么这种反差势必会越拉越大，直至制度实践完全背离制度预期，进而导致这一制度被其他制度取代。究竟是哪些问题引发了这种反差？如果不及时加以修正和补强，这些问题会对审判责任制乃至司法改革产生何种负面影响？笔者对此作一分析。

（一）亲历性不足——内在固有且无法克服的弊端

任何制度设计均有其比较优势，同时也都有其运行边界，不可能包打天下。无论将该项制度设计到何种“理想”地步，其都依然存在自身无法避免也无法克服的弊端，只要将其付诸实践，就必然会产生消极影响，区别只是在于程度不同、表现方式各异而已［22］81。就专业法官会议制度而言，当然也毫不例外地存在固有缺陷。

前面提到专业法官会议有助于促进审判委员会的科学转型。之所以需要转型，是因为审判委员会制度具有“缺乏亲历性”这一自身无法克服的内在弊端。但实际上，专业法官会议也同样存在这个问题。毕竟，专业法官会议的成员也没有亲自参与庭审，讨论案件乃至最终提供意见，也主要依托阅读书面材料、听取合议庭法官的口头汇报。这一客观事实，也是最不利于完善审判权运行机制的突出问题。

关于司法“裁判亲历性”问题，许多学者都曾有过论述。当然，其中的分歧和争议也很大［23］［24］。然而，无论对“亲历性”作何种理解，我们都必须承认，即便是对专业法官会议制度进行了改革，但其讨论案件的“亲历性”，也始终无法与合议庭或独任法官的“亲历性”相提并论。进而言之，专业法官会议制度其实就是一项旨在强化为合议庭正确适用法律、准确处理重大疑难复杂和新类型案件提供咨询意见这一特定职能，而不得不以牺牲“亲历性”等制度要素为代价的特殊制度设计。这一点与审判委员会制度极其相似［22］83。

甚至最高人民法院在有关审判权运行机制改革的规范性文件中，也因此进行了相应调整，明确可供专业法官会议讨论的是“重要法律适用问题或者其他重大疑难复杂问题”。①参见最高人民法院《关于审判权运行机制改革试点方案》（法发［2013］227号）。这里的“其他重大疑难复杂问题”，显然既包括“法律适用问题”，也包括“事实认定问题”。而在《意见》中，已将讨论范围严格限定为因案件“重大、疑难、复杂”而出现的“法律适用问题”。很显然，也正是由于裁判“亲历性不足”以及其他因素，②这 些因素包括司法资源的有限性、尽量鼓励合议庭独立及时裁判、防止出现大量案件提交专业法官会议进而影响审判效率的状况，等等。《意见》原则上还是倾向于主要讨论案件的“法律适用问题”，而排除了“事实认定问题”。

既然如此，新的问题也就出现了。既然审判委员会因其裁判亲历性不足（以及其他缺陷），只能讨论特定范围内的问题，③《纲要》（法发［2015］3号）第32项和《意见》（法发［2015］13号）第9项分别规定：审判委员会讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件，以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。且需要专业法官会议协助其转型，那么同样是“裁判亲历性”不足的专业法官会议，又有何种配套制度能够有效地协助它，以充分实现其作为专业智囊团的制度预期呢？又何以保证其讨论案件法律适用问题的正当性以及在此基础上所提供意见的参考价值呢？这样的专业法官会议与审判委员会相比，除了官方定性的“审判组织”与“审判咨询机构”的差异之外，还有什么本质性的区别吗？

（二）制度实践中亟待解决的问题

尽管有先前审判长（法官）联席会议这一制度实践作为可供依循的基础和经验，但总体而言，专业法官会议还是一项很不成熟的制度安排：其文本规范还不够细致，其实践经验还不够丰富，这就难免在制度运行中暴露出问题。如果这些问题得不到有效解决，不但会严重弱化专业法官会议制度的功能，甚至还会累及其他相关制度安排，以至影响整个司法改革大业。

一是讨论范围过于宽泛。根据最高人民法院的制度设计，专业法官会议讨论的范围只限定为因重大疑难复杂而存在法律适用不统一的案件，并且主要是法律适用问题［25］。然而，即便是在《意见》的讨论过程中，就已有人提出，专业法官会议讨论范围除了案件的法律适用问题以外，也可以包括事实、证据等问题。尽管这种观点最终未被《意见》采纳，但这已经表明其并非空穴来风式的“纯学术观点”，而是有具体实践作为依托。在笔者对G省6家司法改革试点法院的调研中，就充分印证了这一点。就专业法官会议的讨论内容而言，这些法院无一例外地还是主要集中于对疑难个案的事实认定方面，而被讨论的法律适用问题还是比较少的。以G省省会城市L市的A区法院为例，该法院改革试点已近一年，共召开专业法官会议34次，在被提交专业法官会议讨论的81件案件中，涉及纯粹法律适用问题的案件只有39件，占比为48．1%。而这一比值已经是所有试点法院中的最高数值了。同时还发现，个别中级法院甚至把可能被发回重审、可能被依法改判的案件也拿到了专业法官会议上。这样一来，专业法官会议这一在制度预期中被定位为具有集体研习、统一裁判等功能的“智囊团”，势必会变成批量生产“咨询意见”的“批发商”。这就从根本上背离了这项制度安排的初衷。

二是形式化倾向严重。之所以有此认识，主要有两方面原因。从主观上看，长期根植于法官内心的层级式观念，使不少法官对于上级权威有着天然的依赖，尤其是审判委员会长期以来作为法官转移风险和免除潜在责任的机构依赖［26］，使法官在短时间内尚未完全接受并不具有强制效力的专业法官会议。在某种程度上，相较于“专家式”的咨询机制，一些法官可能更倾向于“长官式”的决策机制［27］。这样一来，将案件的法律适用问题提交专业法官会议，就成了一种形式，继而出现“你建议你的，我决策我的”的现象，反正只是“仅供参考”的意见，办案责任还得由合议庭来承担。与其如此，合议庭还不如全力以赴争取将案件提交给能“拍板定案”的审判委员会，为什么要多出“专业法官会议”这一道环节呢？

从客观上看，在地方法院，作为专业法官会议成员的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长，各类司法裁判工作和司法行政管理工作已经让他们难以承受，更谈不上正常参加其所在的专业法官会议，并进而承担“召集会议”、“发表中肯意见”等一系列责任了。更令人担心的是，由于案多人少的现实状况，甚至连要求作为办案骨干的资深法官参加专业法官会议，都成了一件很“奢侈”的事情。在这种情况下，专业法官会议制度的“专业性”和“智囊团”功能，势必受到影响。

理想的情况应该是，每次专业法官会议应该既要有院、庭长参加，更要有业务庭资深法官（员额制改革后，应该包括所有入额法官）参加，因为他们才是法官队伍中真正的办案专家。但由于参会人员结构欠合理以及参会人数过少，专业法官会议就成了趋于“形式化”的“走过场”，极有可能弱化甚至异化其咨询价值。很显然，这是一种极为严重的资源浪费。前文已述，从制度设计本身出发，专业法官会议既有健全审判管理权、完善审判监督权的制度功能，更是为办案法官提供智力支持的“审判咨询机构”。但如果这种“形式化”的趋向不扭转，这种“走过场”的问题不解决，所有这些制度功能和制度预期就都有可能落空。

三是行政化色彩浓厚。众所周知，审判权运行的行政化是“司法被行政‘格式化’的变态现象”［28］。这也是本轮司法改革要重点攻坚的难题。在此改革背景下，围绕这一目标而推进的各项举措，其出发点和落脚点也在于“去除审判活动的行政化，促进内部独立”［29］。专业法官会议本就是为确保审判权的独立、公正、科学运行而设计的制度安排。然而这一与司法改革目标具有高度一致性的制度价值能否（顺利）实现呢？笔者了解到，在《意见》起草过程中，对于专业法官会议是否与“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革精神相冲突，就有人表示担忧：这一制度是否会造成大量案件都要被讨论的局面？这一制度是否会加剧审判权运行的行政化？尽管主流意见认为，从制度设计而言，专业法官会议的参会人员均以平等的法官身份出席，并不存在行政职务高低之分。而且，通过会议的形式商讨法律问题，其提供意见仅供参考，采纳与否完全由合议庭决定，裁判权仍属于合议庭，不会加剧审判权运行的行政化［14］91。然而，现实状况并未如此简单，更没有期待中的那样理想化。

调研发现，一些试点法院专业法官会议的运作模式，依然带有浓厚的行政化色彩。以会议的提请召开为例，改革的最高决策者考虑到各地差异性，对此未作明确规定，只是笼统地要求，“合议庭认为所审理的案件因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的，可以将法律适用问题提交专业法官会议研究讨论”，①参见《意见》（法发［2015］13号）第8项之规定。这就给制度实践中的混乱埋下了伏笔。以笔者所在的G省为例，Z市中级法院的《专业法官会议工作规则》第五条规定：“专业法官会议由议题承办人提出申请，经庭长审查、分管副院长批准后召开，也可以由院长、分管副院长根据工作需要直接决定召开。专业法官会议由院长、分管副院长主持。”换言之，不经过院庭长的同意，案件根本无法进入专业法官会议。很显然，这里的行政化程序要求非常严格。

再以发言顺序为例，该《专业法官会议工作规则》对此未作任何规定。这其实更麻烦。究竟是“谁官小，谁先说”，还是“谁官大，谁先说”，或者是“谁先说都行”？这几种情况在该文本中既找不到可行性依据，又找不到禁止性规定。这样的“无序化”实际上比“行政化”还要可怕。虽然名义上院庭长是以普通法官身份出席专业法官会议，但在其他法官眼里，他们仍然是实实在在的“领导”。在专业法官会议上，其影响力尽管是隐形的，却也是无法被忽视的，不可能不对其他法官造成心理压力。由此可能产生的消极影响是显而易见的：一些普通法官不敢发言或不愿充分发表意见，甚至趋同于院庭长的观点。这不仅破坏了专业法官会议平等自治的根本性质，也有违召开专业法官会议的初衷。②相关问题论述，还可参见吴思远《法官会议制度若干问题剖析》，载《中共中央党校学报》2016年第4期。

更突出的问题还不在此。笔者了解到，有些试点法院在其《专业法官会议工作规则》中明确规定：“专业法官会议讨论结论未被合议庭采纳的，合议庭应当在审理报告中说明理由”；或者规定，“案件提交审判委员会讨论，之前如经过专业法官会议讨论的，必须同时提交专业法官会议讨论记录，合议庭意见与专业法官会议讨论记录不一致的，合议庭应当在审判委员会汇报时详细说明情况及理由”［14］91。毫不夸张地讲，这两种情形的文本化、规范化，成为专业法官会议行政化的重要推手。可以看到，只要与专业法官会议讨论意见不一致的，不论是提交审判委员会，还是直接审理裁判，都要求合议庭说明理由。这样一来，新的问题也就产生了。为了省却“说明理由”带来的麻烦，也更是为了维护“领导权威”和法官群体的“高度一致”，合议庭在审判实践中，要么屈从于“仅供参考”的专业法官会议咨询意见，要么就尽量避免将案件提交专业法官会议讨论。毫无疑问，前一种做法必将严重影响法官独立判断、独立办案这一基本司法能力的提升，而后一种做法使得专业法官会议形同虚设，合议庭只能是经常性地“自作主张”，法院的案件质量将无以保证。

四、对专业法官会议外在制度环境的改善

前文已述，专业法官会议制度因其内在固有弊端和实践中暴露出的问题，严重影响了其制度价值的体现，造成了制度供求的失衡。这种失衡无外乎由“内因”和“外因”所致。在制约制度供给的因素中，除去制度内在设计本身的问题即“内因”之外，还包括影响其制度变迁进程和方式的宪法秩序、实际约束制度创新体系及其架构的“成本—收益”法则，以及意识形态、财政状况、理论研究现状等多种“外因”［30］。无疑，我们必须正确认识和解决专业法官会议内在设计的不足，使其与司法改革目标相适应，但同时也必须从外围对影响制度功效的客观环境进行力所能及的优化，因为只局限于制度“内因”的“修修补补”，也无益于制度整体预期的实现。况且，任何制度及其功效的边际效应都势必会逐步递减，而制度“外因”的变化则会明显加剧这种态势，以致特定制度出现新的不适应，进而出现新的供求失衡［31］。因此，在理论层面对专业法官会议制度外在环境的整饬，就成为完善和补强该项制度而进行的必修课。

鉴于现有的研究成果几乎都是针对专业法官会议的人员构成、讨论范围、议事规则、运行模式等有关内在制度设计进行论述和分析，而且也比较充分，因此既出于对已有文献的尊重，也为了避免重复劳动，本文只就该项制度外在环境的改善进行初步探讨。

（一）法律地位的提升

对于当下中国审判权运行机制改革而言，专业法官会议制度本该是一项非常重要的制度安排。然而，即便《纲要》和《意见》均已对其提出了要求，而且近年来也有理论界和实务界人士对其进行研究分析，但这一切却无法掩饰该项制度法律地位低下的现状。尽管十几年前就已存在审判长（法官）联席会议等先期实践，但专业法官会议却“未能形成一项统一制度固定下来”［32］，更遑论进入国家立法层面。不要说是三大“诉讼法”这一系列国家基本法律，就连作为“人民法院各项工作总章程”的《人民法院组织法》，对其也是只字未提。2006年10月第十届全国人大常委会第24次会议修正《人民法院组织法》，尽管此时审判长（法官）联席会议制度成为个别地方法院的审判实践已有四年时间，但可能是基于该实践只处于“局部做法”或“试点经验”的考虑，该项制度也未能被这次修改纳入视野。前文已述，也正是这种“于法无据”的状况，几乎成为本轮司法改革中专业法官会议制度“胎死腹中”、最终无法出现在《意见》文本中的直接原因。缘于《纲要》和《意见》对于专业法官会议制度的只言片语，以致各地试点法院对其职能定位和运行模式等基本制度要素的规定，呈现出五花八门、乱象纷呈的无序状态。①有关分析论述可参见李兆杰、牛艳《司法改革视域下专业法官会议的价值分析、存在问题及优化路径》，载《西华大学学报（哲学社会科学版）》2016年第2期；张闰婷《专业法官会议机制的脉络梳理和路径探索——基于“群体决策支持系统理论”的视角》，载《山东审判》2016年第3期；梁桂平《论专业法官会议的功能定位及运行模式》，载《法律适用》2016年第8期。

“就现实的改革战略问题来说，首先在于如何抓住改革时机”，说到根本上，“历史时间是不可逆的”［33］。针对上述状况，有关方面必须以一种“只争朝夕”的紧迫感和使命感，以中央重视程度和改革力度均系前所未有的新一轮司法改革为契机，紧紧把握修改《人民法院组织法》这一历史性良机，②根据全国人大常委会立法规划和工作部署，最高人民法院已于2014年底启动《人民法院组织法》的修改工作。参见方斯远《最高人民法院召开人民法院组织法修改座谈会》，载《人民法院报》2015年7月17日第1版。务必力争有所作为。更何况，权威人士也认定，《人民法院组织法》的修改“关乎法院司法改革的成败，关乎公正、高效、权威司法制度的建立”。③在2016年6月3日最高人民法院召开的《人民法院组织法》修改研究小组会议上，最高人民法院党组副书记、常务副院长沈德咏指出：“《人民法院组织法》的修改是全面推进依法治国、深化司法体制改革、加快建设公正高效权威的社会主义司法制度、促进司法公正的重要举措，是完善中国特色社会主义法律体系、加强重点领域立法的重要内容，对于推动我国法治文明和法治建设具有里程碑式的意义。”参见罗书臻《最高法院召开人民法院组织法修改研究小组会议》，载《人民法院报》2016年6月4日第1版。因此，更应将《纲要》和《意见》有关“专业法官会议制度”的要求和定位升格为正式法律条文。接下来，最高人民法院要尽快以“司法解释”的形式细化有关专业法官会议的各个制度要素，为全国法院系统提供明确的规范性依据，确保专业法官会议开展相关工作于法有据。同时，也可避免司法实践中“各吹各号、各唱各调”的无序现象，确保各地法院的专业法官会议工作统一规范有序进行。

（二）法学理论界的重视

尽管专业法官会议制度及其前身审判长（法官）联席会议制度已有十多年的地方实践，其在中国司法实务中也并非无所作为，但根据笔者在中国知网的搜索统计，可以初步得出一个结论：该项制度是一项明显被中国法学界特别是法理学界和宪法学界“冷落”的制度设计。①笔者在中国知网中，以“专业法官会议”作为篇名进行搜索，在2015年至2016年两年的时间跨度内，只有12条结果，其中还包括5篇新闻报道和2篇来自基层法院的工作总结。以“法官会议”作为篇名进行搜索，在1987年至2016年的时间跨度内，只有100条结果，其中包括41篇新闻报道和47篇同（专业）法官会议根本无关的其他内容。在其余的12条结果中，除去2篇来自基层法院的工作总结外，真正的学术性文献只有10篇。以“审判长联席会议”作为篇名进行搜索，在2002年至2012年的时间跨度内，只有6条结果，其中包括4篇新闻报道。迄今为止，理论层面大多都是就事论事型的分析，谈不上为专业法官会议制度奠定厚实的学理基础。这与实务层面纷纷乱象的制度实践可谓是“相得益彰”。这种现状与最高决策者大力推进司法改革、法院系统力求发挥该项制度之特定效能、进而优化审判权运行机制的现实需求是极不协调的。而且，这种理论上的准备不足，还不限于专业法官会议制度这一个领域，甚至就新一轮司法改革的整体而言，都有这方面的问题。②有关分析论述，可参见陈瑞华《司法改革的理论反思》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2016年第1期。

从制度经济学的基本原理可知，提供特定服务的可行性制度，将受制于社会科学方面的知识储备，而对社会科学及其有关职业方面的知识需求，其最初的诱因就是制度变迁以及对制度执行所实现的改进。社会科学的进步不仅能提高个人管理现行制度安排的能力，而且还能提高个人领会和创造新制度安排的能力［34］。在制约制度建构的各项原因之中，“社会科学知识的局限性”即理论研究层面的低水平，恰恰最容易被制度设计者所忽视。实践表明，即使决策者试图建立新制度安排以使制度供求从不均衡恢复到均衡，但囿于社会科学知识的不足，最终也可能无法如愿以偿［35］。

尽管我们不能否认，过往的专业法官会议在制度运作上有行政化色彩，甚至有违司法规律，这种失范的制度实践的确进一步强化了理论界对其的“轻视”。然而理论界也应该看到，除其“咎由自取”之外，正是理论界的轻视，进一步加剧了专业法官会议制度实践中的混乱。理论界在学术研究层面的这种表现，使得专业法官会议制度不幸成为学理分析中的“不毛之地”。因此，积极有效地回应现实需求，给予专业法官会议制度应有的学理上的“关爱”，已成为法学界必须要补的一课。进而言之，法学界应该立足于法理学、宪法学和诉讼法学的基本理论研究范式，从当下中国司法的现实出发，以更好地为司法改革进程贡献智识为核心目标，责无旁贷地展开对专业法官会议制度的学理性研究，从而将其理论研究真正纳入司法制度学科体系之中。

（三）审判责任制的落实

我们可以从当前中国司法改革“让审理者裁判，由裁判者负责”这一主旋律出发，经由践行落实审判责任制这一路径来达到科学建构专业法官会议制度的目的。

具体说来，就是要基于审判权运行机制改革“去除审判行政化，促进内部独立”和“权责明晰，权责统一”的价值取向，来创新和完善审判组织结构。改革试点法院的实践已经证明，同样都称之为“专业法官会议”，但功能定位、人员构成、议事规则和运行程序等制度要素不同，法院有明显不同的显现。而这些不同都源于法院审判组织结构的不同。③类似比较性研究，可参见吴如巧、宋东、向治冰《从“法官会议制度”看我国法院“去行政化”的困境与破解》，载《探求》2015年第6期。长期以来，“我国法院内部结构是集权的而不是分权的：一个审判庭内的权力集中于庭长或者主管副院长；法院的权力集中于院长。这种权力集中的运作模式制约着所有案件的审判，有时它还制约着司法活动中的理性选择”［36］。法院审判组织结构行政化色彩如此浓厚的大环境，造成了严重违背司法规律的审判责任体系：审者不判，判者不审，判审分离，权责不明。这就必然会对建构专业法官会议制度产生严重的负面影响。正如前文所述，会议的组成人员，不是院、庭长这样的领导，就是资深法官这样的前辈，都是“有身份”的人；会议的召集，需要院、庭长的审批决定；会议的发言，在缺乏法律规定的背景下，要么是专门的《工作规则》对此语焉不详，要么就直接被行政级别的因素所主导……这一切都表明，如此这般的专业法官会议根本就不是为广大法官办案提供智力支持的“审判咨询机构”，而是一个法院领导层的御用组织，甚至可以说是“司法行政化”背景下审判委员会的“变种”。

根据本轮司法改革法官“权责利相统一”的基本原则，借鉴日、韩及我国台湾地区的通行做法，应将院庭长直接编入合议庭；在一些规模较大的法院，一个审判庭完全可设多个合议庭，而一个合议庭就是一个审判庭，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长可以进入合议庭并担任审判长，而其他合议庭的审判长由其他入额法官担任。①虽然《人民法院组织法》第9条规定：“人民法院审判案件，实行合议制。……合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。院长或者庭长参加审判案件的时候，自己担任审判长。”然而，与普通公务员相同的法官管理方式强化了院庭长的行政管理角色。相关分析参见蒋惠岭《建立符合司法规律的新型审判权运行机制》，载《法制资讯》2014年第4期。总之，将这些由优秀法官成长起来的优质资源“位移”至关键的审判长，以直接行使审判权的方式发挥其智慧、行使其权利、承担其责任、履行其义务。②相关改革实践及其分析，可参见蒋惠岭《论审判权运行机制改革》，载《北京行政学院学报》2015年第2期。这也是审判权机制改革中最为重要的措施。为确保审判长和其他法官有效履行审判职责，可为其配备法官助理、书记员等协助其工作。在推进这种简便易行模式的基础上，必须严格按照现有规定，院庭长不得签发对未参加合议审理案件的裁判文书。③最高人民法院明确指出要“改革裁判文书签发机制”，要求“除审判委员会讨论决定的案件以外，院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发”。分别参见《纲要》（法发［2015］3号）第27项和《意见》（法发［2015］13号）第6项之规定。

总的来讲，这种旨在回归司法本质规律的审判责任制和意在实现法院内部审判独立的审判组织结构，既有利于科学设置各类审判组织，合理界定其职权范围，确保从独任法官到合议庭再到审判委员会相互之间的“平权性”结构，也有利于法官与法官之间横向平等，确保法官“权责利相统一”，以充分调动法官的积极性，更有利于确保法官拥有“审理案件”和“裁判案件”之完整权力，并对其裁判行为和裁判结果负责，以此强化审判责任制并弥补专业法官会议“亲历性”不足的缺陷。

在审判责任制落实到位、法官权责利相统一的基础上，充分运用法院内部集体智慧“攻坚克难”的现实需要，就为专业法官会议这一真正的“法官自治组织”提供了用武之地。就其具体运行模式而言，在人员构成上，由全体入额法官组成，没有级别的要求，没有资历的限制；在会议召集上，由审判长通过专业法官会议的特定办事机构直接提请召开会议，无须看院领导的“脸色”；在议事规则上，案件法律适用问题的讨论完全遵循基本的民主公开原则，杜绝“领导定调，他人跟风”的情况，议事过程和议事结论全程留痕。令人欣慰的是，上述状况已不是笔者文字上描述的一种愿景，而是已经成为活生生的地方经验。④2 015年以来，辽宁省大连市中级法院、海南省海口市中级法院、江苏省徐州市鼓楼区法院等试点单位在经济下行压力持续加大、收案总量达到历史新高、案多人少问题越发突出的情况下，积极完善司法责任制改革，用“放权”增强法官办案的使命感和责任感，合理定位专业法官会议制度基本功能，构建符合司法规律的审判权运行机制。分别参见张国强《让审理者裁判，由裁判者负责》，载《法制日报》2016年1月26日第1版；严献文《牢牢牵住司法责任制这个牛鼻子——记海南法院全面落实司法责任制》，载《法制日报》2016年1月20日第11版；张宽明、李涛《扎实推进“让审理者裁判，由裁判者负责”——江苏省徐州市鼓楼区人民法院审判权运行机制改革调查》，载《人民法院报》2015年10月22日第5版。因此，可以说，实践已经证明，在这种符合司法规律的扁平化审判组织结构和审判责任制的基础上，专业法官会议的自主性会更强，运作空间会更广，相应的，其所提供咨询意见的参考价值也会更高。

（四）审判委员会制度的科学运行

无论怎样对专业法官会议定性，有一点是清楚的：它是法院内部的一个组织机构。循着这一逻辑，要想通过优化其外在制度环境来实现其制度价值，就必须从法院内部的其他组织机构着手。更何况，制度设计之间是相互影响的。特别是在同属审判权运行机制范畴的制度设计之间，更不可能单向度发挥作用。前文已述，专业法官会议制度有助于促进审判委员会制度的转型。其实，反过来讲，一个定位科学的审判委员会制度也必然有助于专业法官会议制度的完善。

具体而言，作为法定的法院内部审判组织，⑤《人民法院组织法》第十条规定：各级法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。如果审判委员会定位不准、大包大揽，那么作为法官自治组织的专业法官会议制度的合理建构也就无从谈起了。相反，如果按照《纲要》和《意见》精神，将审判委员会职能严格限定在特定范围内，专业法官会议的基本制度价值才能充分彰显出来。实践已得到反向证明。曾在法院系统“一五改革”期间风风火火的审判长（法官）联席会议制度，在“二五”和“三五”改革期间一度“销声匿迹”。当审判委员会制度不但未能按照司法规律取得预期突破，反而被不断异化为法官推卸责任、规避风险之工具的时候，当其总结审判经验职能被严重弱化、讨论案件被严重泛化的时候，审判长（法官）联席会议制度要想独善其身就已经不可能了。

笔者还是以G省Z市为例来说明这个问题。2013和2014年，市县两级共7家法院的审判委员会履行其第一主业“总结审判经验”仅分别为6次和5次，没有出台一项审判工作制度类意见，但讨论案件则分别高达393和367件之多，这也就使得主要作为分流审判委员会讨论案件机制的审判长（法官）联席会议制度受到“冷落”。然而，伴随着《纲要》的出炉以及2014年底专业法官会议制度在7家法院的全部建立，情形为之一变。2015年7家法院召开专业法官会议共计198次，讨论案件共计405件，所提供咨询意见被合议庭采纳389件，采纳率高达96．1%。前后反差如此之大的根本原因在于，基于《纲要》要求，2015年市县两级7家法院审判委员会已被严格限定职能，总结审判经验多达37次，出台审判工作制度类意见共计13项，但讨论案件则降至214件［3］84。显而易见，如果审判委员会无所不能、无处不在，广大法官自然不会对专业法官会议有较高的“认同感”，相应地，专业法官会议自然也就没有较高的“存在感”。只有审判委员会制度回归符合司法规律的本位，专业法官会议制度才有可能步入符合司法规律的正途，才有可能大显身手。

进而言之，要在完善审判委员会运行模式、明确审判责任的基础上，把握好两点：一是在审判委员会人员结构上，必须弱化其“层级化”，强化其“专业化”和“民主化”。必须立足于健全主审法官、合议庭办案机制和办案责任制，以保持审判委员会内部成员之间的相互制衡。须知，在审判权运行机制中，只有在各审判组织内部以及审判组织之间形成有效的制衡，才会实现充分且有序的民主，进而才能消除审判权运行中的行政化。二是在职能定位上，必须从审判权运行的实际需要（而非人们的主观愿望）出发，在减缩审判委员会讨论案件总量的同时，进一步强化其通过“讨论决定审判工作重大事项”而体现出来的“宏观指导职能”［22］86。

结 语

由于制度内在设计运行和制度外在环境不佳的双重作用，使得专业法官会议的制度实践与改革最高决策者、法官和诉讼当事人的制度预期之间出现了反差。然而，可以明确的是，围绕当下中国司法改革所面临的重大问题，特别是针对“专业法官会议”这一实践中仍带有行政化色彩、域外制度实践并不完全对应、甚至尚无现行法律依据的制度设计，展开充分的分析和讨论，改良制度外在环境，以实现其“审判咨询机构”的核心职能与“提供智力支持”的制度预期，对于探究当下中国审判机关如何实施司法治理，如何完善审判权运行机制，无疑都具有现实意义。本文就是为此而作的一种尝试和探索。

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The System of Professional Judges＇Committee in the Context of the Judicial Reform

FENG Zhi⁃dong1，2
（1．China Applied Law Institute，Supreme People’s Court of the People’s Republic of China，Beijing 100745，China；2．Institute of Law，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

In the context of the judicial reform，the construction to the system of professional judges＇committee is a major issue of the operating mechanism of judicial power．On the basis of the local reform and the theoretical position and evaluation，problems are revealed like the internal institutional defects such as se⁃rious shortage of judicial experience，and issues urgent to solve in the practice of judicial reform such as too wide range of discussion，serious tendency of formalization，and strong administrative problem．It is the impor⁃tant measure to implement the operating mechanism of judicial power，to improve the system of professional judges＇committee，and to optimize the external institutional environment of the system from the aspects of en⁃hancing the legal status，strengthening the theoretical research，carrying out the judicial responsibility system，perfecting the judicial committee system and so on．

the judicial reform；the operating mechanism of judicial power；the system of professional judges’committee

D926．2

：A

：1009－1971（2017）01－0040－10

［责任编辑：张莲英］

2016－09－20

甘肃省法学会2016年度重点研究课题“司法责任制度研究”

冯之东（1976—），男，甘肃靖远人，最高人民法院中国应用法学研究所与中国社会科学院法学研究所联合招收博士后研究人员，甘肃政法学院兼职讲课教授，中共甘肃省委政法委干部，法学博士，从事司法体制改革、多元化纠纷解决机制研究。