优化“走出去”企业税收争议解决机制的若干思考

张 剀（中国税务报社 北京 100055）

优化“走出去”企业税收争议解决机制的若干思考

张 剀（中国税务报社 北京 100055）*

据商务部统计，2016年1-11月，我国境内投资者共对全球164个国家和地区的7 555家境外企业进行了非金融类直接投资，累计实现投资10 696.3亿元，同比增长55.3%；①商务部对外投资和经济合作司. 2016年1-11月我国非金融类对外直接投资简明统计[EB/OL]. http://www.mofcom.gov.cn/article/ tongjiziliao/dgzz/201612/20161202222463.shtml, 2016-12-16.同时，我国对外承包工程业务完成营业额8 746.2亿元，同比增长1.6%，新签合同额12 731.7亿元，同比增长18.1%。②商务部对外投资和经济合作司.2016年1-11月我国对外承包工程业务简明统计[EB/OL]. http://fec.mofcom.gov.cn/article/tjsj/ydjm/ gccb/201612/20161202222464.shtml,2016-12-16.在国家“一带一路”战略背景下，我国企业“走出去”步伐显著加快。特别是一些大型国企和民企，海外布局规模空前。以国家电网为例，目前，国家电网境外投资总额超过100亿美元，境外资产总额达到400亿美元，境外投资项目全部盈利。③国家电网加速海外布局：境外投资总额超百亿美元[EB/OL]. http://www.ocn.com.cn/touzi/201611/baujb24090016.shtml,2016-11-24.不过不容忽视的是，由于我国税收争议解决机制不健全，企业在“走出去”过程中遇到的税收争议很难得到及时、有效的解决，这在一定程度上阻碍了企业“走出去”的步伐，也在一定程度上影响了企业的盈利水平。

一、主要问题

目前，我国解决“走出去”企业税收疑难问题的主要机制是相互协商程序（MAP）。税收协定缔约双方主管当局根据税收协定相互协商程序条款的规定，通过协商共同处理涉及税收协定的解释和适用问题。从实践看，这一制度安排在解决“走出去”企业税收疑难问题方面发挥了重要作用，但也存在一定的缺陷，难以完全满足我国“走出去”企业的实际需要和国家税收治理的需要。

（一）企业面临的税收争议难以集中反映

根据国家税务总局发布的《税收协定相互协商程序实施办法》，我国“走出去”企业在境外遇到涉及其重大利益的税收争议事项都可以启动MAP。然而，实践中真正愿意启动此程序的“走出去”企业并不多。根据笔者专门针对85位“走出去”企业财务总监的问卷调查④下文如无特别说明，“笔者调查数据”均来源于此调查。，每年遇到税收疑难问题不多于5次的占24%，介于5次和10次之间的占34%，超过10次的占27%，不好说的占15%。这说明绝大多数“走出去”企业都会遇到税收难题。但是，选择告知主管税务机关并层报国家税务总局解决的只有11%。

笔者进一步调查发现，即便是选择向上一级税务机关反应税收疑难问题的企业，启动MAP的也并不多。原因有以下四点：1.企业担心通过MAP解决问题耗时过长，会牵扯很多精力，时间成本较高；2.企业担心自身的税务问题会在此过程中向税务机关披露过多，并有可能引发新的税务风险；3.企业担心税务机关没有足够的专业人员，即使提出MAP申请，也未必会得到高效的响应；4.有的企业根本不知道MAP的存在。

由于上述原因，企业面临的疑难问题难以集中反映，导致税企信息不对称，进而导致税务机关无法根据实际情况作出税法层面的调整和征管层面的前瞻性应对。随着中国“走出去”企业数量越来越多，税收疑难问题势必随之增加。如果因为税企信息长期不对称，税收争议的解决就会进入恶性循环，最终损害的是国家的税收主权和企业的切身利益。

（二）解决税收争议的制度安排相对单一

从笔者调查的情况看，“走出去”企业解决税收争议的主要渠道有三个：1.直接与投资国税务当局沟通解决；2.聘请中介机构协助解决；3.申请启动MAP解决。在上述解决途径中，官方的主要制度安排只有一个，即MAP。大多数“走出去”企业往往把官方解决渠道视为“最后一线希望”，如果官方的制度安排选项较少，特别是在整体效率不高的情况下，能够解决企业实际问题的通道就变得非常窄。

（三）征管和立法层面难以一体化响应企业诉求

在实践中，“走出去”企业面临的税收争议往往涉及征管和税制两个层面。在我国现行体制下，一家“走出去”企业的税收争议问题即便在征管层面得到了解决，但通过签订或修订税收协定，完善国内法消除税收争议则需要较长的时间。这就意味着在这家企业的税收争议解决过程中以及解决之后，还可能会有其他企业面临同样（类似）的问题。对于税务机关而言，需要重复投入大量的人力资源处理同一个（类）税收争议，税制效率和征管效率都比较低，而且协同性较差。至于投资国税制确定性差导致的税收争议，我国无论是从立法层面还是征管层面，也缺乏长效的一体化解决机制。

二、原因剖析

我国国际税收争议解决机制存在缺陷有多方面的原因。

（一） 企业境外投资发展迅猛

近年来，我国企业境外投资呈现出迅猛发展的态势。自2005年以来，中国对外直接投资流量连续10年持续增长，2015年达到了1456.7亿美元，中国对外直接投资首超吸引外资，投资流量跃居全球第二①陈彦旭，李玉坤.报告称去年中国对外直接投资额1456亿美元首超吸引外资［EB/OL］.http://news.163.com/16/1123/18/C6J03PEQ00014SEH. html,2016-11-23.。在此背景下，中国 “一带一路”战略的提出，又使企业境外投资热情不减。根据统计，2015年，中国企业海外投资主要集中在亚、欧及北美地区，比重分别为30%、29%和25%。其中，亚洲投资180起，投资金额3 865.75亿美元；欧洲投资177起，投资金额1 769.14亿美元；北美投资152起，投资金额为503.71亿美元②陈彦旭，李玉坤.报告称去年中国对外直接投资额1456亿美元首超吸引外资［EB/OL］.http://news.163.com/16/1123/18/C6J03PEQ00014SEH. html,2016-11-23.。由于投资范围广、增长速度快，出现税收争议的概率显著增加。

（二）缺乏信息披露激励机制

MAP作为税收协定的制度安排，在解决国际税收争议方面的确能够发挥重要作用。但是，MAP作用的发挥，是以税务机关及时、准确获取企业涉税诉求为前提的。一旦企业不愿意向税务机关充分表达涉税诉求，这一重要的制度安排很难显示其价值。如果在税收法律和相关的制度设计上给予“走出去”企业必要的激励机制，会刺激更多的企业选择主动披露税收争议的具体事项和背景。从税收治理的角度看，这有利于税务机关获取更多的有效信息，对化解企业税务风险、加速“走出去”步伐、提升国家影响力和维护国家税收主权都具有重要意义，同时也对国家调整税收治理策略和方法大有裨益。

（三）征管层面缺少充分协调

目前，在应对“走出去”企业税收争议方面，我国还处在税务机关“单兵作战”的阶段。一方面，我国国际税收征管资源相对有限；另一方面，税务机关帮助企业化解税收争议，往往需要得到外汇、银行、公安和外交等多个部门的配合支持才能奏效。但是，由于我国《企业所得税法》和《税收征管法》等相关法律中缺少对相关单位协力义务及后果责任的明确规定，税务机关在实践中很难得到相关部门的充分配合。同时，由于全国人大常委会下设的各专门委员会中，并未设立专司税收解释、修订和制订的委员会，征管层面和立法层面开展协调的广度和深度也不够。

三、对策建议

税收争议频发不仅仅存在于企业“走出去”的过程中。一方面，税收争议呈现增长趋势在全球范围内普遍存在；另一方面，我国境内的税收争议也在逐年增长。在此背景下，“走出去”企业税收争议的解决，应该与企业境内税收争议的解决纳入同一框架下一并考虑。

（一） 增强法律支撑

在《税收征管法》中增加税收争议相关章节，区分境内争议和境外争议的不同情况，设定不同的争议解决方式。除了现行《税收征管法》明确的行政复议和法院起诉两种刚性方式外，还应该在柔性解决方式上给予更多的征管激励。同时，增加其他政府部门和有关单位在税收争议解决中的协力义务和后果责任，为构建税收争议解决的大格局提供法律保障。另外，赋予税务机关必要税收争议事项的裁定权限，明确事先裁定的法律地位。国际税收争议事项往往关系到企业切身利益，涉税金额较大，数量增长较快，由税务机关作出裁决更富有行政效率，也符合企业希望尽快解决税收争议的现实需要。

（二） 建立专门机构

笔者在问卷调查中发现，有48%的大企业受访者建议由国家税务总局统筹处理税收争议，还有41%的大企业受访者建议建立专门机构处理，同时有86%的受访者建议在全国人大常委会下设税收委员会。为提高解决税收争议事项的效率，笔者建议在国家税务总局层面成立全国税收争议解决委员会，并在此委员会下设两个执行小组：境外税收争议执行小组和境内税收争议执行小组。一旦企业遇到税收争议需要裁决或寻求国家税务总局支援的，可以由这个专门委员会在法律框架下统筹处理。同时，建议在全国人大常委会下设税收委员会，专司税收法律调研、起草、解释与修订工作。这样，国家税务总局在权限范围内无法协调或裁决的税收争议，或者遇到需要解释或修订现行法律的情形时，可由全国人大常委会税收委员会统一处理。为防止潜在税收争议的发生，国家税务总局全国税收争议解决委员会和全国人大常委会税收委员会应该在各自权限内建立税收法律法规定期修订制度，及时废止过期法规，完善争议条款，以增强税收法律法规的前瞻性、确定性和可操作性，减少争议产生的空间。

（三） 强化国际协调

在笔者调查中，只有1家企业曾经尝试通过外交渠道解决税收争议，其他企业均没有尝试过。近年来，我国一直在着力参与并打造多边外交平台体系，除了联合国这一基本的外交平台外，还有G20、上海合作组织、金砖国家峰会等众多的外交平台，同时还与诸多国家建立了战略合作伙伴关系。基于此，中国应该增强在现有外交平台上的国际税收协调与税收争议处理力度，赋予国际协调更多的税收内容。

（四）培养人才队伍

国际税收争议解决需要大量掌握税收专业、熟悉境外文化、精通外国语言、了解经济规律和擅于外交斡旋的专门人才。因此，建议税务部门强化与相关高等院校的合作，从当前和今后的长远目标出发，定向培养专门人才。同时，从税务系统内部选拔符合条件的优秀公务员强化知识培训和实战培训，打造一支能够满足国家发展需要的国际税收争议解决团队。

[1] 张义军,王艳红.税制效率与征管效率不协同的原因及对策［J］.税务研究, 2014,(9).

[2] 孔丹阳.给我一份信任，给你十分回报［N］.中国税务报,2014-12-12（B5）.

[3] 张剀.提升国际税收工作站位 重构管理服务机制［N］.中国税务报, 2014-12-12（B1）.

责任编辑：赵薇薇

* 作者系中国税务报社资深记者，吉林财经大学大企业税收研究所副所长。