国际税收征管协作中的问题和对策

江苏省国际税收研究会

国际税收征管协作中的问题和对策

江苏省国际税收研究会

自1983年中国与日本签订第一个避免双重征税双边协定以来，我国国际税收情报交换工作从起步到成熟，取得了丰硕成果。然而，以BEPS行动计划为引领的新的国际税收态势让国际税收征管协作的深度和广度有了新的发展。为此，本文在分析当前我国国际税收征管协作存在问题的基础上，从立法进程、信息化建设、工作体系、协作内容和人力资源保障五个方面提出了建议。

国际税收 征管协作 税基侵蚀和利润转移

近半个世纪以来，随着通信、运输、金融等技术的发展，国际经济技术开放度的提升和各国为发展经济、吸引投资采取的单边政策的增多，跨国公司利用跨境交易、架构倒置、避税地业务操作、隐瞒海外所得和财产等手段进行避税的情况时有发生，从而导致国际税收规则受到巨大冲击，基于单边甚至双边的国际税收政策已经不能有效遏制纳税人的避税行为，国际税收征管协作应运而生。随着我国签订双边税收协定和多边公约数量的不断增长，其相关责任也需在国内法和国内征管实践中落实。

一、国际税收征管协作进入新的阶段

当前国际税收征管协作的方式主要有情报交换、税款追缴协助和文书送达三种方式，其国际法依据主要是各国签订的避免双重征税和防止偷漏税双边协定与多边框架下的《多边税收征管互助公约》。在这两者的基础之上，又逐渐发展出双边情报交换协议、《金融账户信息自动交换标准》（包括主管当局协议，CAA，Competent Authority Agreement）、通用报告准则（CRS，Common Reporting Standard）和转让定价国别报告主管当局间协议（包括多边和双边两种形式）等专项协定。

（一）国际税收征管协作成为全球性行动

国际税收征管协作中多边协调成为主要的推动力。根据OECD公布的名单，截至2016年6月23日，《多边征管互助共约》的签字国（地区）达到96个，瑞士、百慕大、英属维尔京、开曼等“避税地”都已加入。特别是从2012年起，G20着手开展税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划以来，在G20、OECD的极力推动下，国际税收征管合作由双边走向多边，国际税收规则重构的趋势明显。

国际税收征管协作责任的落实已成为优先任务。一是全球税收透明度与信息交换论坛中的“同行审议机制”标准明确，相关国家（地区）涉及税收的透明度如果不能顺利通过审议，论坛会要求该国限期修改相关法律法规。二是BEPS行动计划成果对有害税收实践、税收协定滥用、转让定价同期资料（包括国别报告）和争端解决设置了最低标准，G20和OECD成员国同意对BEPS建议的落实情况进行评估和报告，确保所有国家（地区）能履行承诺。三是G20领导人对推动相关改革行动的政治承诺产生巨大的示范效应。为配合G20，OECD还公布了不符合税收信息交换全球公认标准的国家（地区）的名单，对这些国家（地区）施加了巨大的压力，促使其加以改变。

不少国家（地区）已经着手修订国内法，适应国际税收征管协作的新要求。如欧盟委员会2016年1月提出反避税“一揽子方案”，包括：出台《反避税指令》；修订《行政合作指令（2011/16/EU）》，将跨国公司国别报告要求纳入其中；提出“有效税收的外部战略”框架以及对成员国修订税收协定提出建议等四项举措。奥地利、法国、日本等9个国家已经通过立法解决混合错配问题。澳大利亚、巴西、意大利等12个国家通过了关于利息扣除限制的法例。

（二）中国积极推动税收全球合作

国际税收情报交换是我国国际税收征管协作的重要形式。1983 年中国与日本签订的第一个避免双重征税协定即规定了情报交换条款（我国对外签署的所有双边税收协定及与中国香港、澳门特别行政区签署的避免双重征税安排中皆包含了情报交换条款），从此逐步开展了税收情报交换工作。我国还与相关国家或地区签订了10 个情报交换协定①包括巴哈马、英属维尔京、马恩岛、根西、泽西、百慕大、阿根廷、开曼群岛、列支敦士登和圣马力诺等。。在国内法方面，国家税务总局分别于2001 年和2002 年印发了《税收情报交换管理规程（试行）》（国税发[2001]3号）和《税收情报交换工作保密规则》（国税函[2002]931号），并于2006 年对上述两个文件进行了修订整合，出台《国际税收情报交换工作规程》（国税发[2006]70 号）。

BEPS行动计划开展后，中国在国际税收征管协作方面进入新的阶段。2013 年8 月27 日，中国签署《多边税收征管互助公约》②2015 年7 月1 日全国人大批准《多边税收征管互助公约》。。2015年12月16日，中国签署《金融账户信息自动情报交换多边主管当局协议》，承诺2018年9月开展自动情报交换。2016年5月12日，中国签署《转让定价国别报告多边主管当局间协议》，这是中国落实G20领导人对BEPS项目承诺，推进全球税收合作，打击国际逃避税，加强税收信息交换的新举措。

中国参加国际税收征管协作取得成效。2014年，我国核查外来专项情报450件，对外发出专项情报请求130件，补税12.9亿元，单个情报最大补税额达1.9亿元③高阳. 聚焦高速发展的中国税收情报交换体系[J]. 国际税收. 2015,（8）.。从江苏省国家税务局税收情报交换数据来看，税收情报交换的数量和成效呈逐渐上升趋势。2014 年江苏省国家税务局共核查处理外来情报23份，其中对外专项回复9份、外来专项请求13份、外来自发情报1份。全年共审核对外专项请求63份，发出对外专项请求9份、专项回复10份。通过情报交换手段调增应纳税所得额37 124.6万元，追缴税款滞纳金共计2 474.34万元。2015年，江苏省国家税务局核查境外提出的专项情报请求11份，核查和使用境外税务局提供的情报回复和自发情报22份，通过情报交换手段，追缴税款滞纳金共计3 988.33万元。审核上报情报交换案源60份，筛选出需要延伸国外征管协助的对外情报请求20份，有效堵塞了税收征管漏洞。

二、当前我国国际税收征管协作工作存在的主要问题

虽然我国以税收情报交换为主要内容的国际税收征管协作工作已经取得不菲的成绩，但在实践中仍然存在一些问题。

（一）单一情报交换无法满足征管需要

根据我国国内法和在其他国际条约的承诺，我国在《多边税收征管互助公约》中，对国际税收征管协作三种形式中的税款追缴协助和文书送达做出了保留声明。然而，单靠情报交换威慑力不足，特别是对于那些欠缴本国税款的境外纳税人，需要在一定程度上把追缴欠税延伸至境外。同时，这也是我国全面、深度参与国际税收规则的需要。税款追缴协助和文书送达的规定已经是OECD协定范本的标准条款内容，接受这些规定的国家（地区）会越来越多。为在未来的实践中取得主动性，应该在情报交换之外的其他国际税收征管协作内容上多做尝试，以便为规则制定奠定实践基础。

（二）国际税收征管协作的法律保障存在缺失

国内法没有税款追缴协助和文书送达的内容，即便是情报交换也存在法律规定不完善的问题。

首先，《税收征管法》及实施细则没有关于税收情报交换的专门条款，对税务部门从其他部门取得信息的规定也较为笼统，强制力不足。例如，《税收征管法》第五条第三款规定：各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务；第六条规定：国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。但是，实践中部门间信息共享远远落后于税收业务的需要。

2006年出台的《国际税收情报交换工作规程》，也只是规范了税务部门内部如何开展情报交换工作，对于税务部门与其他部门之间的操作则是空白，不能满足未来金融账户税收情报自动交换的要求。

其次，长期以来我国税收情报交换是以我国签订的避免双重征税和防止偷漏税的双边协定为国际法依据，围绕两个所得税进行的。然而，当前税收情报交换的范围已经大幅度扩展，例如，《多边税收征管互助公约》适用于除关税和船舶吨税以外的根据我国法律由税务机关征收管理的全部16个税种，这就要求税收情报交换的法律保障相应跟上。

（三）国际税收征管协作的信息化支撑有待加强

1.内部数据质量不高。国际税收业务信息来源比较单一，征管系统中能够明确体现的涉外业务较少，大多靠管理分局在对其他税源核查中发现疑点，不能充分发挥信息管税的作用。国际税收业务信息采集基础差，不合格的基础数据难以实现有效的数据分析、利用。

2.外部数据难以取得。国际税收征管协作需要外汇、公安等部门的信息，而这些部门尚未与税务部门建立信息交换机制，拖延了国际税收征管协作工作的顺利开展。这一点对地税部门影响尤其严重。地税部门因其征管范围的特点，一般核查的情报当事人基本都为自然人。在情报核查工作中我们发现，被调查的情报当事人在征管系统中几乎都未登记，难以通过案头分析进行初步核查，而外部数据特别是外汇和公安的数据又难以获取，严重影响了情报核查的效率。

3.自动情报交换数量大，准确度要求高。现在基本靠人工逐条翻译生成，无法实现自动处理，耗费时间大。特别是随着2018年9月《金融账户涉税信息自动交换标准》的实施，税收情报将会进入自动、批量交换的新阶段，如何能够在海量信息中有效识别税收风险，并充分利用情报信息加强跨境税源的征管，对我们的信息化建设提出了挑战。

（四）国际税收征管协作的内部工作程序繁琐，时效性差

以税收情报的接收为例，其工作流程是总局对分类审核后的可用情报以秘密文件形式，通过邮寄或网络系统，转发至省局。省局再通过邮寄或网络系统以秘密文件形式转发至地市局。地市局同样再转给县级局政策法规科的大企业和国际税收管理岗。大企业和国际税收管理岗接到情报资料后，应将所涉企业的相关情况及核查内容、要求等转至调查岗。调查岗利用案头资料，核对大企业和国际税收管理岗转来的相关资料，结合情报的核查要求，进行核查，收集整理企业相关资料，并按统一的格式和要求出具报告。大企业和国际税务管理岗对核查报告进行审核后, 按规定格式拟写英文函逐级审核并上报市局、省局和总局。

由于层报制度的制约以及多方信息传递的时间限制，使情报交换的效率大打折扣，有时会造成调查时难以取证或已过追征期。

（五）基层国际税收征管协作工作力有不逮

国际税收征管协作既是一项税收业务工作，又是一项外事工作。从外事角度看，要求主管单位级别高，因此，都是总局或省局出面与外方联系。而从税收业务角度看，属地管理的特点又决定由基层局完成实际工作。例如，在现在的体制下，县级局在税收情报交换中起着关键性作用，一方面承担着外来情报交换的调查核实，另一方面又是情报交换需求的发起方，可以说税收情报交换的核心工作是县级局完成的。然而，县级局要高质量地完成税收情报交换工作，存在着不少困难。

第一，包括税收情报交换在内的国际税收征管协作业务呈“量小质高”特点。“质高”即要求专业化队伍素质高；“量小”意味着即使涉外业务不多，也要维持这样一支高素质的队伍，由此形成基层国际税收人才瓶颈问题。

第二，国际税收征管协作工作与基层日常征管工作融合度较差，基层相关工作经验不够，国际税收税源少、征管难度大、成本高，基层缺乏主动性，缺少责任意识和风险意识。

三、完善国际税收征管协作机制的建议

（一）加快系统性的立法进程

我国将于2017年1月起执行《多边税收征管互助公约》，承诺在2018年9月实施金融账户税收情报自动交换。2016年5月12日，我国签署《转让定价国别报告多边主管当局间协议》，全球合并收入超过7.5亿欧元的跨国企业集团，将在2017年由其母公司向所在国税务机关报送2016年度集团全球所得、税收和业务活动的国别分布情况及其他指标，这些信息预计于2018年在有关协议签署国税务部门之间进行交换，之后，转让定价国别报告将按年度报送及交换。现在距离上述预定的实施时间已经不远了。

对于国内立法的内容，应该在三个层次上开展工作：第一个是最高层次的征管法及其实施细则，要明确纳税人、相关政府部门和税务机关在国际税收征管协作方面的各自权利、义务；第二个层次是具体规范纳税人、相关政府部门和税务机关如何开展国际税收征管协作工作的部门规章；第三个层次是税务系统内部操作规程。

（二）倒排时间表，落实信息化建设任务

国际税收管理信息化建设不仅是以税收风险管理为导向的税源专业化管理模式的要求，也是做好海量税收情报的交换和利用工作、提供工作质量和效率的客观需求。应以金税三期上线为契机，从征、评、管、查等税收管理环节，将国际税收征管协作的业务需求纳入金三系统的完善之中。把非居民税收信息报告、代扣代缴申报、评估选案、“走出去”企业信息采集等工作纳入日常风险管理流程，为国际税收征管协作提供信息化支撑，提高国际税收专业化管理水平。特别是税收情报的接收、发送、收集、整理、比对等方面尽可能地由机器自动完成，把宝贵的人力资源集中到比对结果的分析和应对方面。

（三）调整完善国际税收征管协作工作体系

按照未来国际税收征管协作工作的要求、税收信息和国际税收业务向上级集中的趋势以及国际税收管理信息化的可能，县级税务局的职能应从实质性地完成国际税收征管协作任务，转向有效协助、支持、配合上级税务局完成任务。从远期看，涉及系统外部门的、复杂的国际税收征管协作工作或者批量化的国际税收情报交换至少应集中到省局；从近期看，作为过渡，市局应承担主要职责。

在这方面，江苏地税探索了成功的经验。2015年4月，江苏地税在苏州地税组建反避税中心，进行专业化团队管理。其中，税收情报调查、搜集和发送工作由反避税中心成立专案组牵头负责。同时，充分发挥国际税收管理业务骨干在外语、法律、评估、稽查等方面的优势，高效、合规地完成了多次情报交换核查任务，情报与身份证明数量稳步增长，工作质量有较大提升。反避税中心成立以来，报送涉及G20成员国自动情报200余份，开具税收居民身份证明40余份。

（四）多渠道、多方式拓展国际税收征管协作内容

一是充分利用包括OECD、IMF和亚洲、欧洲、美洲等税收管理组织在内的国际组织平台，形成制度共识、开展技术合作、统一数据口径和标准，推进BEPS成果落实。

二是履行帮助发展中国家提高税收征管能力方面的职责，通过技术援助、参与开发“知识共享平台”、建立彼此互通的能力建设合作网络，把中国的经验和成功实践传播出去，提高中国在国际税收规则中的话语权和影响力。

三是尝试开展授权代表访问、同期税务检查和向境外派驻税务官员等工作，开辟国际税收征管协作的新领域。

责任编辑：赵薇薇

Some Problems and Countermeasures of International Tax Administrative Coordination

International Tax Research Institute of Jiangsu Province

Since 1983, China and Japan concluded the frst bilateral tax treaty to avoid double taxation, the international tax information exchange in China has achieved fruitful results from the start to mature. However, the new trend of international tax leading by the BEPS marked the breadth and depth of the administrative assistance in international tax. Based on the analysis of existing problems in Chinese administrative assistance in international tax, the paper puts forward relevant suggestions from fve aspects, including the legislative process, information construction, work system, cooperation content and human resources.

International tax Administrative assistance BEPS

F812.42

A

2095-6126(2017)01-0068-04