落实科技创新税收优惠政策效应分析——以安徽省政策落实情况为样本

安徽省地方税务局课题组

落实科技创新税收优惠政策效应分析
——以安徽省政策落实情况为样本

安徽省地方税务局课题组

创新作为引领发展的第一动力，已经摆在我国发展全局的核心位置。为促进发展动力的转化,激发全社会创业创新的活力，我国出台一系列鼓励科技创新税收优惠政策。该政策体系以企业所得税为主，涵盖增值税、企业所得税、个人所得税、房产税和城镇土地使用税等多个税种。本文拟以安徽省为样本对我国科技创新税收优惠政策落实情况进行分析。近年来，安徽省将科技创新作为推进科学发展、加速安徽崛起的核心战略，以推动科技成果转化、培育新的经济增长点和增长极为主攻方向，全面推进创新型省份建设，高新技术产业、战略性新兴产业正在成为全省经济转型升级的新动力。

表1 2011—2015年安徽省高新技术企业享受税收优惠情况

一、科技创新税收优惠政策情况分析

（一）2015年科技创新各项税收优惠政策落实情况

经安徽省国税、地税部门联合统计，2015年全省共落实11项科技创新税收优惠政策，占已颁布科技创新税收优惠政策的50%。从减免税款规模看，减税最多的为高新技术企业优惠税率政策，全省1 152户高新技术企业减免企业所得税38.34亿元，占全部科技创新税收优惠政策免征税款的61.58%；其次是研发费用加计扣除税收优惠政策，全省1 678户企业加计扣除额共计75.24亿元；第三是软件产品增值税即征即退优惠政策，全省337户企业享受增值税即征即退共计3.74亿元；第四是固定资产加速折旧政策，全省有5 311户企业履行了固定资产加速折旧优惠政策备案手续，备案金额8.81亿元，户均税前扣除16.59万元。

（二）高新技术企业税收优惠政策效应分析

高新技术企业税收优惠政策的落实切实减轻了企业负担，对企业技术创新和可持续发展起到了良好的推动作用，对全省高新技术企业发展拉动效应明显。一是企业户数增长较快。2011年全省高新技术企业1 617户，2015年达到3 157户，年均增长速度达到19%。二是产值稳定增长。2011年高新技术产业产值为8 830.3亿元，2015年产值达到15 313.8亿元，年均增长14.7%。

（三）研发费用加计扣除税收优惠政策效应分析

2010—2014年，安徽省享受研发费用加计扣除政策的企业户数逐年增加，年平均增长22%；全省加计扣除累计总额为223.2亿元，年平均增长26.52%。研发费用加计扣除政策对于激励企业加大研发投入、提高企业自主创新能力具有较好的激励作用，缩短了科学技术成果向现实生产力转化周期。随着该项政策的持续落实，安徽省企业R&D经费投入呈现增长态势。2010—2014年，全省企业R&D经费投入累计总额为1 108.9亿元，年平均增长率28.16%。2014年，安徽省有R&D活动的企业占全部企业的比重达到40.77%，远远超过中部六省中其他五省。2014年全年专利申请数量达到99 160件，授予数量48 380件，位居全国第8位。2014年技术合同市场成交额16.8亿元，位居中部六省第二位，全国12位。

表2 2010—2014年研发费用加计扣除政策执行情况

二、科技创新税收优惠政策执行中发现的问题

2014—2016年上半年，从享受相关政策的户数和减免税数额来看，目前颁布的22项科技创新税收优惠政策中，安徽省企业仅享受了其中11项，主要集中在高新技术企业优惠税率和研发费用加计扣除方面，其余相关优惠政策落实企业户数和金额都较小。例如新办集成电路企业“两免三减半”税收优惠，2015年全省仅有12户企业享受了优惠，减免税款1.12亿元；技术先进型服务企业优惠税率政策全省仅有9户企业享受，减免企业所得税金额0.063亿元。促进科技成果转化方面的技术入股个人所得税优惠政策近三年均为零，说明有关股权奖励个人所得税政策尚未得到有效利用。优惠政策落实情况不平均，主要有以下几点原因：

（一）普惠性优惠政策惠及面宽，而针对特定对象的特定性优惠受众面窄

大部分企业都能从普惠性政策中享受到不同程度的税收优惠。如研发费用加计扣除政策，因免税门槛低，适合大多数企业的实际情况，较好地激发了企业的积极性。而某些特定优惠由于设定的条件过于严格或仅适用于特定行业或项目，大部分企业达不到条件而无法享受。例如技术先进型服务企业税收优惠，既有地域要求又有条件设定。要求企业位于21个服务外包示范城市，还需符合一系列认定条件，比如要求企业从事离岸服务外包业务取得的收入不低于企业当年总收入的35%。安徽省仅有合肥是示范城市，合肥很多企业要么由于其离岸服务外包业务收入占比不达要求，要么由于企业本身缺少承接境外工程资质，开展的可能是转包服务，无法认定为技术先进型服务企业，因而不能享受优惠。据粗略统计，2014年以来，全省从事服务外包的企业已超过500家，其中50家左右的企业服务外包额超过百万美元，但2014—2015年享受此项优惠的企业仅为7户。再如创投企业税收优惠，政策将被投资企业主体限定为未上市中小高新技术企业，而高新技术企业资格又需要经过多部门认定，很多中小科技型企业在创业初期财务核算和管理跟不上，无法被认定为高新技术企业。很多创业投资企业虽然投资了中小科技型企业，但是因为被投资企业未能通过高新技术企业认定而无法享受税收优惠。安徽省近两年享受该项优惠的创投企业屈指可数。

（二）政府的政策导向和扶持至关重要

近年来，安徽省将高新技术企业培育数量纳入政府考核体系，各地政府对本地高新技术企业培育十分积极。2011—2015年，全省高新技术企业户数从1 617户发展到3 157户，年均增长速度达到19%。同时，安徽省还致力于创新省份建设，除税收激励手段外，还采取省市县多级财政补贴和财政奖励的办法，鼓励市场主体参与创新，多出创新成果。例如，2014—2015年出台支持重点产品研发、实施重大科技专项、重点支持骨干企业建立研发机构等多个政策措施。此外，安徽省还将自主创新有关指标纳入省属企业业绩考核和绩效评价范围，以鼓励企业加大科技创新方面的投入。

从享受相关优惠政策的企业分布情况看，合肥占比最大，占全省享受优惠税率高新技术企业的36.7%，排在第二位和第三位的分别是芜湖和蚌埠。这三个城市享受高新技术企业税收优惠的企业户数占全省户数近三分之二。三地研发经费投入占生产总值的比例达到2.9%，高出全省1.01个百分点。这固然是因为合芜蚌地区拥有较好的科技基础，但同时也和国家政策支持分不开。2016年，国务院批复同意合肥、芜湖、蚌埠3个国家高新技术产业开发区(统称合芜蚌国家高新区)建设国家自主创新示范区，3个地区创新进入良性循环。

（三）追求利益最大化是企业考量各种涉税优惠的主要标准

对于收益小而付出成本高的税收优惠政策，很多企业怕麻烦怕风险而主动放弃。例如固定资产加速折旧优惠政策，该政策可以让企业用利润提前弥补固定资产投入，实质上使企业获得一笔无息贷款，特别对技术进步快和设备更新频繁的企业来说具有积极意义。但是企业税前扣除的折旧总额并没有改变，仅仅是“先行扣除”的时间性差异。有的企业出于税会差异核算工作量大、加速折旧计算复杂、涉税风险大的顾虑，考虑到该项政策并非实质性减税措施，因而积极性不高。还有的企业因为长期亏损或者处于“两免三减半”、“三免三减半”等优惠期，考虑当期及未来的盈利能力，选择加速折旧未必是最优选择。再比如技术转让收入免征企业所得税优惠政策，从安徽省落实情况来看，近年来技术合同交易额度始终保持稳定增长，但享受免税的企业户数、免税金额与活跃的市场交易之间存在较大差异。以2015年为例，当年全省仅有41户企业备案享受减免企业所得税优惠，优惠金额仅为1亿元左右；企业享受免征增值税申报金额约占技术合同交易额7%左右，享受税收优惠的企业数量、金额与每年技术合同交易额并不匹配，这其中很重要的一个原因是增值税专用发票抵扣问题。买方通常要求卖方为其开具增值税专用发票，并将增值税税负向卖方转嫁。议价能力较弱的卖方一般只能选择放弃增值税免税优惠。

（四）目前的税制设计使盈利企业更能够享受到税收优惠带来的利益

目前科技创新税收优惠主要集中在对已形成科技实力的高新技术企业及已享有科研成果的技术性所得实施优惠，侧重于研发创新成功企业的终端环节，对于盈利企业意义明显。在研究与开发、设备更新、风险投资等重点环节税收支持力度不够。科技开发初期的企业，由于需要投入大量资金用于研发以及固定资产投资，在研发成果转化前很难产生销售收入，没有或极少有盈利则享受不到优惠。例如现有集成电路设计和软件税收政策的最大优惠是从企业获利年度起实行“两免三减半”。该行业的特点是前期投入大、风险高、收益慢，新办企业经营初期亏损较多。税收的直接减免只能属于滞后激励，真正前期需要给予政策扶持的企业反而无法从政策中获益。从软件开发和集成电路设计行业的企业所得税税种登记情况来看，安徽省2014年为1 885户，2015年达到2 879户，增幅达52.73%，而享受税收优惠的企业的仅有十余户，政策优惠惠及面极小。

（五）企业享受税收优惠的力度和企业自身条件有关

一是管理规范、财务和税收管理基础较好的大中型企业，相对中小企业来说更为重视税收优惠政策为企业带来的收益。往往能够通过自身的技术、财务管理提前做好准备，达到减免税条件要求。二是企业更重视能够带来直接收益的税收优惠，对于仅给予成本补偿的税收优惠则重视不够，运用较少。如职工教育经费税前扣除比例提高的优惠，本意是为了引导企业加强人才培养，为企业科技创新提供智力资源，但是在实际操作中企业应用积极性明显不足。主要因为职工教育经费对于企业来说是真金白银的流出，特别是中小企业受人员流失和资金压力的影响，在职工教育培训方面的支出积极性不够。安徽省企业近两年职工培训费用均未超过千万元，说明政策效应不明显。以合肥某区国家税务局2015年职工教育经费申报情况为例，11户软件企业有7户企业职工教育经费投入占工资总额的比例低于2.5%这一标准，其中6户企业职工教育经费投入比不足1%；蚌埠市地税部门管辖的高新技术企业2013年实际发生职工教育经费支出仅占企业职工工资薪金总额的1%左右，说明政策落实上还没有体现积极的激励和引导作用，对企业人力资本的激励措施还存在不足。

安徽省科技创新税收优惠政策落实情况从侧面反映出我国目前科技创新税收优惠政策存在的一些问题。主要包括优惠环节设计不够合理，以所得税优惠为主的事后优惠较多，对技术创新关键阶段的激励不足；税收优惠条件过于严格，造成普惠性税收优惠企业享受困难，特惠性税收优惠惠及面过窄；对中小企业创新激励力度较小；鼓励人力资本投资和科技人才培育的税收政策较为缺乏等。

三、优化我国科技创新税收优惠的政策建议

目前，我国科技创新税收优惠政策体系在如何协调发展基础研究和应用技术研究、促进产业结构升级、鼓励知识密集型服务业发展、培育战略性新兴产业等方面目标尚不清晰。建议在政策设计上把握以下原则：一是能激发企业作为创新主体的创新积极性；二是重点倾斜需要优先发展和重点发展的行业和项目；三是鼓励长期科技投资，为“中国制造”向“中国创造”转变提供支撑；四是加大科技成果转化支持力度，提高技术转移和转化效率。具体优化措施如下：

第一，全面梳理已颁布的科技创新税收优惠政策，对其中政策重叠、政策冲突、政策制定操作性不强的情况进行清理，提高科技创新税收优惠政策的系统性。此外，从提高政策效应角度考虑，定期对颁布的税收优惠政策进行政策效应评估。特别是对税收优惠资助项目的科技创新成果进行后续评估，防止优惠政策滥用，提高政策有效性，利于后续优惠政策的改进完善。

第二，突出科技创新税收优惠政策的内部中性原则，让更多企业的创新活动享受到税收优惠。一是降低高新技术企业认定标准。新修订的《高新技术企业认定管理办法》（国科发火[2016]32号）在认定条件上对于研发费用比例和高技术产品（服务）收入比例问题仍未有明显突破。建议降低被认定企业特别是规模以上企业的研发费用比例限制和高新技术产品（服务）收入比例限制。二是简化固定资产加速折旧政策的计算办法，给予企业明确比例的加计扣除，降低企业核算难度，提高企业积极性。三是降低特惠性政策门槛，如逐步扩大或取消技术先进型服务企业所得税优惠政策的适用城市限制，防止出现政策洼地，造成区域不公。

第三，加大对研发投入环节的政策支持。国际上通常将激励研发的税收优惠手段分为投入型优惠(Input Incentives）和产出型优惠（Output Incentives）。投入型优惠可以有效刺激研发相关投资，对就业、经济增长、生产效率与研发活动产生正效应。OECD国家一般采用投入型优惠，这样能够有效地分担企业研发风险，鼓励企业加大研发阶段的投入。一是建议继续放宽研发费用加计扣除政策的限制。对非跨境公司、中小企业境外研发费用可以考虑给予一定比例的扣除，具体扣除比例可参照OECD标准（不超过30%）；二是对于研发费用比上年增加的部分，提高加计扣除比例；三是对于一些特殊领域的研发活动、重点扶持项目的研发活动等，允许企业提取技术开发准备金并给予税前扣除，专项用于企业技术研发。

第四，加大对基础研究的扶持。对于能够产生实际应用或效益的研发活动给予政策扶持。制定有利于科研机构和高等院校科研成果向企业转移的税收激励政策，对高校服务企业的各类技术性收入给予免税待遇。对技术转让企业给予增值税即征即退优惠，使企业不会因为税制设计问题放弃优惠。

第五，加大对中小科技型企业的支持力度。中小企业尤其是中小科技型企业是市场创新主体中最为活跃和最富活力的部分。但由于其财务基础较弱，技术创新具有高风险性，使得其创新活动较难得到商业银行的信贷支持。因此，相关税收优惠政策的支持对中小企业来说更具实用性。一是建议放宽创投企业投资对象的限制，将投资对象放宽为中小科技型企业。若被投资的中小科技型企业被认定为高新技术企业，则加大投资额抵免税款的比例；二是提高中小科技型企业研发用固定资产投入的税前扣除比例，给予其技术研发更多的成本补偿；三是对于中小科技型企业成果转化初期亏损或微利期间给予延长亏损结转年限以及微利期间免税的待遇。

第六，优化对人力资本的税收激励机制。除给予技术入股递延纳税的优惠外，对于个人获得的技术进步奖金、技术成果转让收入、特许权使用费等给予个人所得税优惠；对企业科技人员培训费用给予加计扣除等优惠性措施。

第七，给予地方适度的优惠政策调整权限，以利于各地根据自身情况制定适合本地的优惠政策，改善地区发展不平衡的现象，也避免各地滥用财政补贴、财政返还等手段提升本地区科技创新扶持的问题。

[1] 尚力强，韩霖.研发税收优惠：一般政策目标及全球化带来的新问题——国际财税协会第69届年会主题综述[J].国际税收，2016（3）.

[2] 国际科技税收优惠政策（汇编）[EB/OL].http://www.zjtax.net/newsDetail.html?id=9026,2013-07-01.

[3] 徐鹿,王艳玲.高技术产业自主创新税收优惠政策国际比较[J].会计之友, 2012(2).

课题组组长：周敬军

课题组成员：傅二林 李 珺 孙海黎

执笔人：李 珺

责任编辑：高仲芳