加快国家创新驱动发展战略的财政政策转型研究*

王晓洁 郭 宁 杨鹏展（河北经贸大学财政税务学院 河北 石家庄 050061）

加快国家创新驱动发展战略的财政政策转型研究*

王晓洁 郭 宁 杨鹏展（河北经贸大学财政税务学院 河北 石家庄 050061）

本文梳理了财政支持科技创新的总体演进历程，揭示了其演进特征及存在的缺陷，并进一步提出了一些政策建议。包括：明确政府和市场分工，构建统筹配置创新资源的机制；财政政策目标由促进研发向有利于创新的基础研究体系构建转变；财政支持创新驱动的方式要体现市场思维；完善财政支持科技创新的治理体系等政策建议。

国家创新驱动发展战略 财政政策转型

党的十八大提出实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的重要支撑。我国的科学进步比西方国家晚了200年（宋健，2008），所以从主导思想上我国一直处于技术追赶的地位，相应实施了和技术追赶相配套的体制、政策。经过30多年的追赶，我国现在已经到了从“技术模仿国”到“技术创新国”的转轨阶段。站在新的历史起点上，必须改变以产业和技术追赶为主要目标的战略思维、政策体系，构建起有利于促进创新驱动战略实现的一套新的政策体系、治理理念，而其中财政政策作为支持科技创新的排头兵、引导者，也必须尽快转型以适应国家创新驱动发展战略的需要。

一、财政支持国家创新发展战略的总体演进历程

（一）“财政包干”体制下的科技创新政策（1979-1993）

1978年改革开放后，邓小平提出了“科学技术是第一生产力”的方针，这是中国历史上第一次把科学技术视为发展经济的主要动力。1985年《中央关于科技体制改革的决定》出台，确定了我国科技活动的重点方向是为经济发展服务，而经济建设又必须依靠科学技术。这一时期全国人大颁布实施了《专利法》、《科技合同法》、《科技成果转化法》等一系列法规，保证了科技进步活动的法律地位。

财政上，我国中央政府和地方政府开始了“划分收支，财政包干”的“分灶吃饭”体制，并较大幅度提高了科技支出水平。1982年国家通过专款方式实施国家科技攻关计划，构建了以国家各类科研计划为核心的科研经费投入和支出体制。这一时期，国家的863计划、星火计划、火炬计划等先后执行，并适当引入竞争机制，初步形成了计划管理和市场体制相结合的科技财政计划管理体系。

这一时期的另一特点是促进科技产业化的财税政策逐步形成体系，标志性的文件有《国务院关于批准国家高新技术产业开发区有关政策规定的通知》。为支持高新区的发展，国家实施了一系列的财政、税收、土地等各方面的优惠政策。由于中央和地方政府实施“分灶吃饭”的财政体制，地方政府为增加财政收入，也纷纷开展了地方政府间的税收竞争，出台各种优惠政策以吸引更多企业进驻开发区。

（二）“分税制”下的科技创新政策（1994年至今）

1.科教兴国阶段（1994-2005年）。1994年是中国社会主义市场经济元年，与此相应，财政上开始探索分税制改革。在此背景下，1995年中共中央颁布《关于加速科学技术进步的决定》，首次提出科教兴国战略，党的十四届五中全会把科教兴国战略列为加速社会主义现代化建设的重要方针之一。这一时期财政投入的特点主要有三：一是要求各级政府加大对科技的投入，并提出“科技经费的增长要高于财政经常性收入增长”的刚性要求。二是财政支持方式由单一化走向多元化。由过去主要依赖财政直接拨款的方式，走向投资、贷款贴息、补助资金和风险投资等多元资助方式。三是为提高科技资金的使用效率，开始探索科技评价活动制度。

2. 国家创新驱动发展战略阶段（2006年至今）。2006年中共中央、国务院颁布了《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》和《国家中长期科学与技术发展纲要（2006-2020年）》。2015年又颁布了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，明确到2020年基本形成适应创新驱动发展要求的制度环境。2016年中共中央、国务院又印发了《国家创新驱动发展战略纲要》，提出了三步走战略目标。可以看出，从2006年到2016年的10年间，政府层面把“创新驱动”放在了前所未有的高度，出台了系列政策、法规以保证其实现。财政上，分税制改革进一步深化，尤其是中央政府财力极大增强，为我国创新驱动战略的实施打下了丰厚的财力基础。这一时期财政在支持创新驱动发展战略上主要呈现出三个特点：一是财政资助的形式由集中化向分散化转向。2000年我国实施部门预算改革，各部门和机构的科技投入资金直接列入各个部门，不再由科技部门归口管理和分配，科技资金呈现分散化趋向，当然科技专项资金依然由科技部统一分配。二是财政投入结构上开始注重转向基础科研领域。三是逐步形成了一套完善的激励科技创新的财税政策体系。

二、财政支持国家创新驱动发展战略的演进特征及缺陷

（一）财政支持国家创新驱动发展战略的演进特征分析

1.财政支持科技创新政策由政府行政命令向政府主导转变。1978年随着改革开放的深入，尤其是1992年中国步入市场经济转轨阶段，中国的经济体制、政治体制发生着深刻的变革，政府对科技创新活动的支持慢慢转变为以政府投入为主，以市场竞争机制为辅的方式。典型事例就是构建了竞争性资助机制，改革原有的行政命令式科技体制，比如现在国家自然科学基金项目、“973”项目、国家自然科学基金委的“杰出青年基金项目”、长江学者计划、以及国家社科基金项目等，都采用了竞争机制。虽然引入竞争机制，但财政对科技创新活动的支持政策以及对科技资金的资源配置还是体现了政府主导的特征。

2. 中央和地方财政支持科技创新具有明显的“自上而下”向“上下结合”转化的体制特征。建国初期财权主要集中于中央财政手中，相对应构建了中央财政支持科技创新为主的拨款体制，此时的财政科技拨款具有明显的“自上而下”的特征；1980年中央和地方政府实行了“划分收支，分级包干”的财政体制，俗称“分灶吃饭”。中央政府下放财权、事权给地方，使地方逐渐成为责、权、利相结合的一级财政主体，支持科技创新理所当然成为地方政府的一项事权。1994年分税制改革，中央和地方进一步明确划分了财力，虽然相应的支出责任没有划分清晰，但支持地方的科技创新成为地方政府一项很重要的责任，中央政府下达的支持创新的科技专项资金也大多需要地方政府按比例配套。由图1看出1990-2006年中央政府的财政科技支出占比一直高于地方政府，而2008年后地方政府的财政科技支出占比开始高于中央政府，地方政府科技支出占比由1990年的30%提高至2014年的55%。自此，财政支持科技创新的政策由单纯的“自上而下”演变为了“上下结合”，并且出现了地方政府财政科技支出高于中央政府科技支出的趋势。

（二）财政支持国家创新驱动发展战略存在的缺陷

图1 中央政府和地方政府财政科技支出占比变化图

财政支持科技创新的政策脱胎于计划经济时期，至今很多政策依然带有“计划经济”的遗留痕迹，政府主导特征明显，主要表现为对微观主体的直接、过度干预，容易引发微观主体普遍大规模的寻租行为而破坏了正常的市场秩序，具体表现如下：

1．财政支持科技创新政策的选择采用行政化而非市场手段容易诱发寻租行为。财政补贴是国家支持科技创新、鼓励高新技术发展、实现国家科技战略偏好的一种重要手段，有利于尽快实现国家所鼓励产业的发展。但关键是财政补贴给谁？是直接补贴还是间接补贴？是补给供方还是需方？这成为补贴是否有效率的关键。以高新技术产业为例，我国先后于1999年、2001年、2004年和2007年出台了四个版本的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》，包括10个方面130项重点领域，每一领域又包括十多个具体产品或技术，涵盖面非常宽泛，而且和财政补贴、税收减免、土地优惠、信贷支持联系在一起，具有强烈的计划指导色彩。以政府选择代替市场机制的方式，还容易诱发盲目投资，引发产能过剩。

2．科研投入资金的“官本位”遏制了创新发展环境。目前我国政府投入的科技经费中课题制占了70%，这些课题都是政府导向的，科技人员不能按照自己的兴趣方向去做，就很难产生创新。这种官本位的投入体制，无法体现市场意志，阻碍了创新。我们目前的科研经费管理制度、财务报销制度基本上以物质消费为标准，没有尊重研究人员投入的劳动价值。这种科研经费管理制度已经严重制约了科研人员的创新积极性，需要通过制度创新、理论创新突破现有的制度约束，扫除科研创新的障碍，真正激发科研人员的创新积极性，为创新发展营造良好的发展环境。

3．财政支持科技创新的支出结构失衡。由于我国一直实施的是财政科技投入体制，忽视了有意识的培养市场的自主创新能力，虽然2006年我国颁布了《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》，开始有意识地强调向自主创新转变，但长期形成的思维惯性，以及市场的内生动力不足，效果不明显，导致的结果一是研发支出比例不高；二是基础研究不足。

从实践看，大多数企业走向了复制、模仿的道路，加之知识产权保护制度的不完善，企业创新意愿不高。以汽车行业为例，德国大众汽车公司的研发支出高达135亿美元，超过了中国整个汽车公司的研发支出总和（680.2亿元）。

在现有的研发（R&D）经费支出结构中，如图2所示，基础研究投入占比最低，1995-2014年占比一直稳定在5%左右；应用研究占比出现明显下降，从1995年的26%下降至2014年的11%；试验发展则一直保持优势，在R&D经费支出中所占比例最高，从1995年的68%上升至2014年的85%。基础研究投入过低不利于原始创新的形成。

4．财政支持科技创新的政策缺乏协调。自上而下设定的财政支持的优先领域会给不同部门之间的协调带来难题，一方面体现为财政管理部门和科技部门以及其他相关部门之间的协调问题，“政出多门”一直是我国行政管理体制的一个大弊端，这一点在支持科技创新政策上暴露无遗。以我国软件出口为例，发改委、科技部、商务部、信产部、以及软件企业所在地政府都有相应的政策和资金支持，财政部给予出口补贴，政府支持力度不小，可是由于政出多门、资源分散，政策协调性差，预期效果并不好。另一方面体现为财政支持资金的零乱、重复。主要表现为计划设定缺乏差异性，存在研究领域重复或投资重复等问题，以省级农业科技成果转化及推广专项资金为例，其项目主管部门有省农业厅、省农科院、省财政、省农业厅等多个部门。

图2 R&D经费内部分配比例

三、加快国家创新驱动发展战略的财政政策转型建议

（一）明确政府和市场分工，构建统筹配置创新资源的机制

市场机制是迄今为止被证明最有效率的一种资源配置方式，其在激励创新、推动效率提升和产业转型升级方面发挥着重要作用，同时鉴于在基础科学与技术研究等公共领域存在不足，因此政府的作用也不可或缺，关键是明确政府和市场的分工，处理好二者之间的关系。

在技术赶超阶段政府可以发挥较大的作用，但到了创新阶段，特别是前沿领域创新，没有可以参照的目标，技术、商业模式的快速变化要求迅速转换思维和进行创造性调整，很多时候处于前沿的企业尚在探索技术前景，而政府更无从判断一种技术是先进还是落后。所以政府要做的是为市场的参与者提供更加公平开放的环境，为创新活动的开展培育营造良好的生态环境，为技术创新培养所需要的高技能人才，以促进经济发展由要素驱动向创新驱动转变。只有市场和政府相互协调，统筹配置创新资源新机制，才能尽快实现2020年科技进步贡献率达到60%，研发（R&D）经费支出占国内生产总值比重达到2.5%的目标，以保证我国尽快步入创新国家之列。

（二）财政政策目标由促进研发向有利于创新的基础研究体系构建转变

当前财政支持政策应加快由与“跟踪模仿”相配套向与“创新驱动”相配套转变，这就需要改变过去以支持“试验发展”为主的经费支出模式。《国家创新驱动发展战略规划纲要》明确提出，大力支持自由探索的基础研究，面向科学前沿要加强原始创新。从国际横向比较看（表1），西方发达国家都已经走上了大力投资基础研究的道路，这些国家研发活动（R&D）中基础研究的比例最低的也在15%以上，瑞士高达30%以上，而中国仅为5%，远远低于这些国家。科研活动中的基础研究领域最易出现市场失灵，其不确定性更高，而且短期内无法迅速实现产业化，可一旦研究成功，会产生极大的外部效应，因此这类研究适于由政府提供资金。我国要立于科技创新国之列，必须将财政支持的重点向有利于创新的基础研究体系构建转变，阶段性目标可以定位于到2020年基础研究在R&D中的比例达到10%。

（三）财政支持创新驱动的方式要体现市场思维

表1 2012年研发活动（R&D）的国际比较 （单位：%）

1．发挥财政杠杆作用吸引社会资本投入快速增加。发挥好财政资金的杠杆作用，调整和优化财政科技资源配置方式，综合运用无偿资助、后补助、贷款贴息、风险补偿等多种投入方式，可吸引更多企业资本、金融资本投向科技创新，扩大投资的乘数效应。一是对从事战略性新兴产业开发的高成长性企业，探索采取企业研发经费投入后补助和奖励补助等方式，引导企业加大科技投入。二是发挥支持企业自主创新优惠政策的激励作用，鼓励高新技术企业将享受到的所得税减免部分，以及执行研发费用税前加计扣除政策时所享受的应纳税所得额的减除部分，安排用于研发创新活动，激发企业加强科技投入的积极性和主动性。三是加大科技金融财政投入，引导金融机构加大科技信贷投入。建立科技创业及股权转化投资基金，采取风险补偿、融资担保、阶段参股和跟进投资等市场化运作方式，放大财政投资效应。

2.综合运用科技保险、创新券等市场化工具引导创新资金。科技保险是支持科技创新的一种金融工具，是我国《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》出台以来实施的新探索。高科技企业在初创期面临诸多的不确定风险，为鼓励高新技术企业的发展，政府一般采用直接财政补贴的方式鼓励企业创新。而科技保险采用的则是“财政补贴+商业保险”的运作方式，财政部门为企业提供科技保险保费补贴专项资金，采用的是后补助方式，把高新技术企业的风险市场化。

创新券是由政府向科技型中小企业和创新创业团队无偿发放的权益凭证，主要用于鼓励科技型中小企业和创新创业团队购买知识机构的创新服务，并可抵押贷款。创新券改变了过去政府直接投入中小企业的方式，把中小企业、研发机构、财政部门一体化了，改变了过去中小企业有创新需求，但没有研发经费和研发机构，科研机构有创新能力但较难实现成果的市场化，财政部门有经费，但不知道如何提高花钱效率的困境。创新券把这些主体串联起来，找到了公共财政资金支持中小企业创新的最短路径。2016年河北省出台了《河北省科技创新券实施细则》，规定科技型中小企业和创新创业团队每年最高可获10万元创新券，可与自筹经费1∶1使用。

（四）完善财政支持科技创新的治理体系

《国家创新驱动发展战略纲要》提出要实现创新型国家必须依靠“科技创新”和“体制创新”双轮驱动。“创新型国家”战略目标的实现需要政府上下统一行动，一方面要加强中央与地方政府之间在科技政策与创新政策方面的协调，另一方面要协调好掌管科技资金的各个部门之间的关系，避免部门之间的竞争以及在增加公共研发投入方面的重复投资与浪费。河北省财政厅出台了《关于整合省级专项资金的实施方案》，科技创新是其重点整合的领域，将原有22项科技专项资金整合为9项，并将其他领域支持科技发展的资金进行集中归纳。

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[6] 张永伟.从追赶到前沿——技术创新与产业升级之路[M].北京：中信出版社，2011.

责任编辑：周 优

A Research on Accelerating the Transition of Fiscal Policy for National Innovation-driven Development Strategy

Xiaojie Wang, Ning Guo & Pengzhan Yang

This paper analyses the overall evolution process of fnancial support on scientifc and technological innovation, reveals the evolution characteristics and the existing defects. Finally it puts forward relevant suggestions, including clarifying the responsibility division of government and market, establishing the mechanism of overall arrangement of innovation resource; transforming the fscal policy objectives from promoting research to constructing the basis system that benefts the innovation; refecting the market thinking in the fnancial support for innovation-driven; and improving the governance system of fnancial support for science and technology innovation.

National innovation-driven development strategy Fiscal policy Transition

F810.42

A

2095-6126(2017)01-0022-05

* 本文为河北省教育厅重大攻关项目《京津冀协同发展的财税政策研究》(ZD201514)和河北经贸大学京津冀一体化发展协同创新中心2014年度招标项目(2014PYXM02)的阶段性研究成果。