创新驱动、功能性产业政策与税制优化

张 斌（中国社会科学院财经战略研究院 北京 100028）

创新驱动、功能性产业政策与税制优化

张 斌（中国社会科学院财经战略研究院 北京 100028）

随着我国经济进入“新常态”，经济增长迫切需要从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。党的十八届五中全会将“创新发展”列为五大发展理念之首，明确指出“创新是引领发展的第一动力”。为了促进发展动力的转化，激发全社会的创新活力，近年来我国进一步加大了相关税收优惠政策的力度，在创新驱动发展战略的实施中发挥了重要作用。

但我们应当看到，创新驱动作为经济发展的更高阶段，需要在政府与市场关系重新定位的高度重塑产业政策的基本思路和框架，同时还要符合我国现阶段产业结构升级和技术发展的具体要求。税收要在促进创新驱动发展的过程中发挥更大的作用，也不应局限于税收优惠政策，而要在观念和思路转变的基础上，致力于通过税制的优化为创新驱动发展提供更好的外部环境。

一、实施创新驱动发展战略的必要性与主要任务

在经济增长的过程中，自然资源、劳动力、资本等要素的投入是必不可少的，但在边际收益递减规律的作用下，单纯依靠要素投入的经济增长是难以持续的。因此，通过创新，也就是“生产要素的重新组合”以实现技术进步和生产率的提高是经济持续增长的关键。迈克尔·波特在《国家竞争优势》一书中从相关产业国际竞争力的角度将一个国家的经济发展分为生产要素导向、投资导向、创新导向和富裕导向四个阶段，其中创新导向是一个国家经济持续增长的最高阶段。

早在2001年3月，我国《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中就明确提出了“建设国家创新体系”的要求。2001年我国加入世界贸易组织（WTO）以来，伴随着经济的持续高速增长，我国的技术进步和产业结构升级也取得了显著的成就，但从总体上看，这一阶段的经济增长仍主要依靠劳动力从第一产业向第二、第三产业的转移和充分利用国内外的资源投入，具有典型的要素驱动、投资驱动的特征。2008年国际金融危机爆发以来，我国经济增速持续下行，2009年后实施大规模基础设施建设拉动的经济增长也难以持续，说明尽管外需萎缩和内需不足对经济增长有重要影响，但“人口红利”逐步丧失导致的潜在经济增长率下降，经济内在增长动力不足是经济下行的主要原因。因此，通过创新促进技术进步和生产率的提高是未来我国经济增长的必然选择，也是推进供给侧结构性改革，跨越“中等收入陷阱”，实现“社会生产力水平整体跃升”的关键所在。

从全球经济发展趋势分析，2008年金融危机爆发至今已有8年之久，世界经济仍复苏乏力，主要发达国家也在大力推进创新驱动战略，力图占据新技术革命的制高点，如美国的《国家创新战略》、德国的《2020高技术战略》、日本的《颠覆性技术创新计划》等。从我国经济发展的历程和具体国情出发，创新驱动发展战略的主要任务按照创新的性质可以分为三个方面：

一是“企业首创”层面。我国经济发展不平衡在产业和企业层面表现为存在着大量技术、管理落后的传统产业和企业，“企业层面”的创新就是要通过落实鼓励“大众创业、万众创新”的各项政策，支持各类市场主体不断开办新企业、开发新产品、开拓新市场，培育新兴产业，实现先进技术、商业模式、管理方法的扩散以提升整个经济的活力和各个行业、企业的效率。

二是“国内首创”层面。随着我国制造业技术水平的不断提升，长期以来依靠吸引外资带来的技术转移和引进成套设备为主的技术进步潜力逐步下降，在核心关键技术方面越来越依赖自主创新。但在以“赶超”为特征的创新过程中，模仿和学习带来的后发优势仍然发挥着重要作用。

三是“世界首创”层面。面对新技术革命带来的机遇与挑战，在新能源、下一代互联网技术、量子通讯、智能制造等领域，我国需要与发达国家保持齐头并进的态势，力争在关键的战略性新兴产业中实现“弯道超车”。

二、从选择性产业政策到功能性产业政策

在我国这样一个人口众多、经济发展不平衡的发展中大国落实创新驱动发展战略需要在“三个首创”层面同时推进，这对处理好政府与市场的关系提出了更高的要求。《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（以下简称《若干意见》）中明确指出：加快实施创新驱动发展战略，就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

从产业政策的角度来看，创新驱动发展战略下处理好政府与市场的关系具体体现为弱化选择性产业政策，强化普惠性、功能性产业政策。所谓“选择性产业政策”，是指以“后发优势”为理论基础，以政府选择特定产业进行有针对性的扶持以实现“赶超”发达国家为目标的产业政策。选择性产业政策通常以直接干预市场、替代市场与限制竞争为特征，其立足点为“挑选赢家”(Picking Winner)，即政府通过投资审批、目录指导、直接补贴、税收优惠等措施扶持特定产业或企业的发展以实现进口替代或获得国际竞争力。对后起国家而言，在特定产业的发展趋势明确、技术路线清晰，对本国经济发展和技术进步的外溢性较强，但其发展需要的初始投入高、回报周期长、产业链条长，因而在市场主体投资不足的情况下，如果政府具备较强的决策和执行能力，选择性产业政策可以发挥较好的作用。

然而，选择性产业政策不仅对政府的决策和执行能力有很高的要求，同时也容易产生“寻租”等问题。更为重要的是，在技术路线和市场前景不确定的创新领域，由于缺乏“模仿”和“学习”的对象，政府选择的难度和风险大大增加，这时，选择性产业政策就要转为“市场导向”的功能性产业政策。所谓“功能性产业政策”，是指政府以“为市场主导的产业发展提供服务”为目标，在消除市场壁垒，促进竞争以激励创新的同时，致力于通过普惠性政策措施和制度建设降低市场主体的交易成本和创新成本的产业政策。迈克尔·波特曾明确指出，在创新导向的发展阶段，政府的政策应该放弃过去干预产业的做法。“当一个经济体走向深化和多重方向时，政府不可能再掌握或控制既有和新发展产业的动向，……此一时刻的政府应该做一些间接活动，注入刺激或创造更多更高级的生产要素、改善国内需求质量、鼓励新商业出现、维持国内竞争热度等。”①

对我国现阶段而言，尽管在“国内首创”层面的创新领域仍有选择性产业政策的一定空间，但从总体上看，产业政策的基本思路应转向市场导向的、普惠性为主的功能性产业政策。

三、创新驱动发展战略视角下的税制优化

税收政策是产业政策的重要组成部分，为落实创新驱动发展战略，近年来我国在原有高新技术企业税收优惠政策的基础上，陆续出台了固定资产加速折旧、研发费用加计扣除、职工教育经费税前扣除、股权激励个人所得税优惠、有限合伙创业投资企业法人合伙人企业所得税优惠、技术转让所得企业所得税优惠、转增股本个人所得税优惠等一系列税收优惠政策，这些政策通过中关村等国家级自主创新示范区的试点已经在全国范围内推广，对促进创新驱动发展战略的实施发挥着重要作用。

但是，如果将创新驱动视为事关我国经济发展全局的重大战略，从重塑政府与市场关系的高度，税收对促进创新驱动发展的作用就不仅局限在税收优惠政策层面，而应按照功能性产业政策的要求，从降低市场主体创新成本、培育经济长期增长动力出发推进整体税制的优化。具体来说，主要包括以下几个方面：

第一，按照功能性产业政策的思路全面评估现行各项税收优惠政策，努力缩小选择性政策的范围，逐步提高税收优惠政策的普惠性，减少对市场主体创新活动的干预。

第二，提高征管效率，降低企业遵从成本。在减少选择性优惠政策，扩大普惠性政策的同时，税务机关应进一步完善征管流程、加大政策宣传力度、优化纳税服务，减少各类审批事项和手续，着力降低企业的遵从成本，切实使税收优惠政策惠及符合条件的创新企业。

第三，优化税制结构，推进税费改革，减轻企业税费负担。我国现行税制以企业纳税为主，不仅流转税、企业所得税主要由企业缴纳，大量专项收入、政府性基金也直接或间接面向企业征收。这种税制结构抑制了消费，不利于扩大国内需求，企业在经营过程中还需垫支大量税款，财务负担较重。从长期看，应通过逐步提高个人所得税等直接税的比重大幅降低来自企业的税收；近期则应研究推行增值税年度“留抵退税”等制度，减轻企业新产品开发等创新活动的财务负担。

第四，大量的中小企业和初创企业在创新驱动中发挥着不可替代的重要作用，在进一步完善对创投企业、天使投资税收优惠政策的同时，建议将增值税起征点由月销售额3万元提高至7万-10万元，以此鼓励初创企业的发展。从长期看，在提高起征点的基础上，应取消增值税小规模纳税人制度以促进中小企业融入产业协作网络，焕发创新活力。

第五，从20世纪90年代互联网兴起带来技术和商业模式创新开始发展到今天，数字经济已从“边缘走向中心”，代表着最具活力的创新力量并对经济各领域产生持续而深刻的影响。但数字经济的发展也对现行税制和征管带来了挑战。如何在“税制中性”、“税收公平”的前提下改造和完善现行税制，使其适应数字经济领域的创新和发展，是创新驱动发展战略下税制改革面临的重要任务。

[1] 詹姆斯·罗宾逊从政治经济学视角看产业政策与经济发展[J].比较,2016,(1).

[2] 江飞涛,李晓萍当前中国产业政策转型的基本逻辑[J],南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）,2015,(3).

[3] 尚力强,韩霖研发税收优惠：一般政策目标及全球化带来的新问题——国际财税协会第69届年会主题综述[J].国际税收,2016,(3).

[4] [美]迈克尔·波特国家竞争优势（下）[M].北京:中信出版社,2012.

图／李鸿翔

责任编辑：高 阳