浅析当前农信社开展“两权”抵押贷款困难及对策

薛献杰

十八届三中全会《决定》指出，赋予农民更多财产权利。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。2015年8月10日，国务院发布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发[2015]45号），并明确指出，支持在农村改革试验区、现代农业示范区等地区优先试点“两权”抵押贷款。2016年3月，人民银行会同相关部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，并从多方面对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。

资金匮乏与短缺是解决“三农”问题的瓶颈，近期国家发文制定农村承包土地经营权和农民两权”抵押贷款是一项涉农信贷产品服务方式创新，是解决农户融资过程中抵押担保难的有益探索，能有效破解农民融资过程中的制约“瓶颈”，切实为广大农户贷款难的问题探索出了一条新路子。农信社作为服务“三农”发展主力军，有责任、有义务做好“两权”抵押贷款工作，主动成为促进地方经济发展的新引擎和助推器。笔者结合自身实际，就如何坚守“三农”市场，下沉金融服务重心，有效实施推进“两权”抵押贷款提出粗浅建议。

由于目前这种贷款形式目前仅在全国有限的省份进行了试点，“两权”抵押贷款业务仍处在不成熟的时期，且以地方性文件的形式获准开展，并未出台相关的具体细则，贷款管理制度也不完善。其在具体推广中仍存在一定的问题

农民思想转变难。县域农民从事非农业生产渠道较少，现有农业生产劳动力无处消化，加之多年来农民已习惯于靠种地而生存，守家是农民的本分，种地是农民的主业，一定程度地减少了从事二三产业发展的内在利益驱动，增强了对土地的依赖。种地是农民的主要收入来源和社会保障。据调查，多数农民不愿将所承包的耕地的经营使用权长期流转出去；在转包流转时，一般宁愿把耕地转包给外村人或同村不同组的人，也不愿给同村同组的农户，想种地的没地种，有地的不想种的粗放式经营，降低了耕地的利用率。

现行法律制度缺失。根据我国现行的农地产权制度，农村土地产权存在多元主体，且主体界定模糊，有主体交叉、虚化和缺位的现象。国家《物权法》、《担保法》等法律法规均规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押，法律规定可以抵押的除外。”从《宪法》和《民法通则》可以明确看出，农村土地产权的法定所有者，即产权主体可以是国家、乡（镇）农民集体经济组织，也可以是村农业生产合作社等农业集体经济组织，却没有真正的土地产权的代表机构和组织。因此，农村土地真正的所有权主体，在有关法律中并未给出明晰的概念及定义。

“两权”处置变现难。“两权”理解起来很抽象，操作起来“经营权”和“财产权”存在着估值上的难度，在处置抵押物（土地承包经营权、农房财产权）上存在变现难，一是农房抵押贷款的房屋大多位于乡镇，地理位置较为偏远，价值较低、不易变现；二是集有房产所有权转移登记局限性依然存在；三是法院执行难，对债权的实现造成一定程度的障碍；四是土地及农房流转市场不健全，抵押土地难变现，抵押物处置困难；五是处置农村产权还面临人情世故的问题，集体土地只能在本村的农民中流转，但同村人一般碍于面子没人愿意接手，因此这些房产在处置时一般难以实现，对银行而言存在较大的风险。这都给“两权”抵押贷款工作开展带来阻力。

农业保险收费贵品种少。由于农民收入较少，农业保险的险种较少，宣传也存在不到位现象，因此保险水平整体较低。加之农民受传统思想影响，即使知道有相关的保险品种，也会因为收费较贵，不愿意在保险费上投入从而提高种养殖成本。

开展“两权”抵押贷款的相关建议

提高思想认识。农村产权制度改革，目的是激活农村资源，是农村金融制度的重要创新，既有利于城乡统筹发展，有利于盘活农村存量资产，提高农村土地资源利用效率，让老百姓得到更多的实惠，从长远看，既有利于城乡统筹发展，也给农信社带来新的发展机遇，拓展更大的业务发展空间。农信社作为服务地方经济发展“主力军”，应转变经营理念，增强农村金融服务能力，要充分发挥地缘、人缘优势，在加强管理和防范风险的前提下，打破一切顾虑，克服怕承担风险责任思想，积极开拓创新，研究和探索开展农村金融产品和服务方式的创新，把发展农村土地承包经营权抵押贷款业务，作为政府乐意、农民喜欢、自身受益的一项政治工程来推行，通过走特色化道路，积极推动“两权”抵押贷款的业务的发展。

完善配套制度。农村“两权”抵押贷款尽管已得到法律的认可，但是完善土地相关配套制度是当务之急，一是完善农村土地确权、登记、颁证制度，权利明晰是农村土地“两权”抵押融资的必然前提，而当前我国农村土地承包经营权及宅基地权属不明晰的特点不利于抵押贷款的开展；二是成立专门的土地评估机构，通过完善评估指标体系，提高土地承包经营权的评估准确度，为银行业金融机构提供公平公正的土地价值评估；三是规范农村土地流转交易市场，“两权”抵押贷款的开展必然使土地流转交易频繁起来，健全的土地流转交易市场更易于使银行的抵押权得以实现。四是建立风险补偿机制。地方政府部门应通过设立贷款风险补偿机制，用于分担自然灾害等不可抗力造成的贷款损失，保障抵质押物处置期间农民基本居住权益。

完善保险业务。农业生产容易受恶劣天气、自然灾害等条件影响。政府部门要引导并督促当地保险公司加快推进农业生产保险制度的完善，加快完善农业保险和农民住房保险政策，积极扩大农业保险品种和范围，开展农民住房财产权抵押贷款保证保险业务等多种方式，为借款人提供增信支持，不断扩大农业保险覆盖范围。针对“两权”抵押贷款，实行政策性保险与商业保险相结合的保险制度，并与银行合作设计“信贷产品+保险产品”相结合的产品，确保“两权”抵押贷款的安全有效。

完善保障机制。不断改善农民医疗保险、养老保险以及农村低保制度，消除农户将土地经营权抵押的后顾之忧，弱化农村“两权”的保障功能，提升社会保障标准，加强跟踪扶持，为农户拓宽贷款融资渠道的同时，增强创业致富的能力。

形成部门合力。“两权”抵押贷款业务是一项新业务，在当前配套制度及风险防范措施等尚不健全和完善的现状下，要确保业务开展有序，风险控制有效，农信社要积极加强与相关部门的有效对接，争取社会各方形成合力，共同为“两权”抵押贷款业务的推行与发展提供有力的保障。同时，要强化贷后跟踪管理，做到风险及时预警，及时处置，在确保信贷资金风险可控的基础上逐步加大支持力度，促进此项业务健康、快速发展。

构建农村征信平台。建立“农村信用信息数据平台”，以大数据分析为手段，完善农户信用档案工程建设，有效整合公检法、民政局、财政局、市场监督管理局、国家及地方税务局、社会保障局、交通局以及乡镇政府、村部等信息资源，建立信息资源共享机制，拓宽农村征信数据来源渠道，优化县域农村信用环境。