“十三五”时期我国地方政府性债务风险研究

2017-02-08张平

湖北社会科学 2017年1期

关键词：十三五债务政府

张平

（天津财经大学经济学院，天津 300222）

·经济论坛

“十三五”时期我国地方政府性债务风险研究

张平

（天津财经大学经济学院，天津 300222）

“十三五”时期我国经济发展进入了新常态时期。这一时期地方政府财政收支活动将面临更大压力。从整体角度、各省级政府角度、制度变迁和外部经济影响角度分析，我国地方政府性债务虽总体可控，但其对全国政府性债务贡献过大，地方债上升空间几近消失，个别省份债务负担率已进入预警区间。“十三五”时期，通过对地方政府偿债资金来源和偿债成本的预测，不难看出，我国地方政府债务将有可能面临更大偿债压力。控制债务风险、缓解债务压力一方面要提高偿债能力，着力推进融资平台公司市场化转型、建立地方房地产税、完善公私合作模式等，另一方面要提升监管水平，加快完善地方自主发债模式、加强政策创新风险的监控。

地方政府债务；“十三五”时期；经济新常态

一、引言及文献回顾

“十三五”时期我国经济进入新常态，地方政府财政运行也进入到了收支矛盾加大、赤字持续增长的“新常态”。面临新形势下的挑战，地方政府的债务压力是否可控？地方政府是否会面临“破产”危机？类似担忧已成为社会和学界关注的热点问题。这一热点问题的分析无疑需要归纳总结“十二五”末我国地方政府债务风险状态，合理预测“十三五”时期地方政府性债务风险发展趋势，从而提出相应的债务控制对策，保障“十三五”时期我国新常态经济发展背景下宏观经济的安全运行。

“十二五”以来我国地方政府债务的融资形式不断丰富、融资规模持续增加，越来越多的学者开始注重地方政府债务风险的研究。国内很多学者对地方政府债务均做出了不同角度细致丰富的研究，具体主要集中在三个方面。

一是地方政府债务风险规模的研究。审计署2011年和2013年对地方债进行审计并发布报告，报告内容涉及地方债务规模总量以及债务结构等。2015年全国人大就2014年末地方政府债务规模和存在问题发布调研报告。国内学者也开展了对债务风险规模的实证化研究，主要分为三个方面：其一，通过运用KMV模型对地方债务安全发行规模与违约概率进行评估，如马德功和马敏捷（2015）、朱洁和李齐云（2015）；[1](p139-144)[2](p37-42)其二，基于可持续性角度对地方债务风险进行分析，如缪小林和伏润民（2014）；[3](p90-101)其三，通过对债务风险警戒线的具体分析得出地方政府债务规模，如刁伟涛（2016）。[4](p12-21)

二是地方政府债务风险成因的分析。学界主要从宏观经济、财政体制、政府行为和管理机制四个方面分析风险成因。马改艳（2014）认为大多数地方政府都是用卖地收入作为还款来源。当土地市场低迷时，偿还债务会面临较大风险。[5](p65-75)王俊（2015）指出在城镇化发展战略下，一旦宏观经济平衡被打破，将会出现严重的债务危机。[6](p13-25)杨灿明和鲁元平（2013）、戴健（2015）认为分税制改革后，地方政府的事权与财权严重不相符是带来地方财政风险的最根本原因。[7](p58-60)[8](p133-135)卫志民（2014）认为地方政府在面临官员的绩效考核和各地“GDP锦标赛”压力的情况下催生了地方政府的债务风险。[9](p25-31)

三是地方政府债务风险化解的措施。国内学者研究方向主要集中在以下几个方面：其一，闫光华和赵骄（2015）、张光恺（2015）等以地方债务发债源头进行分析，从“节源”的角度探讨举债规模减少对策；[10](p22-31)[11](p117-118)其二，周小付（2014）和韩鑫韬、梁雁（2016）认为地方债务风险的主要治理途径为建立健全完善的地方债预警机制进行控制和监测；[12][13](p84-85)其三，詹向阳、郑艳文（2015）和周建霞、杨丽华（2016）结合PPP等一些新的经济发展模式对解决地方债风险对策进行创新。[14](p32-34)[15](p45-46)

综上所述，当前学界对于地方政府债务的研究虽大多集中在债务结构和债务规模上，还未涉及全面具体地对“十三五”时期地方债务风险可控性进行预测。本文在“十二五”末地方债数据基础上，力求预测“十三五”时期地方政府性债务风险的状态并提出相应的风险控制对策。

二、地方政府性债务的形成机理及其风险演变

世界银行经济学家汉娜（1998）曾提出著名的财政风险矩阵分析法，从法律和发生的可能性两个角度将政府债务分为四类：从法律的角度，政府债务划分为直接债务和间接（或有）债务，其中直接债务是任何情况下都存在的可预测的债务，间接（或有）债务则是由个别且不确定的事件即或有事件所引致的债务；从发生的可能性角度，政府债务根据是否得到法律或合同的明确确认，划分为显性债务和隐性债务，其中显性债务是指被法律或合同所确认的特定的政府债务，债务到期时，按照法律规定政府负有偿还义务，隐性债务不同于法律意义上的债务，而是建立在公众利益或者政治压力等基础上的政府道义负担。据此政府债务可分为直接显性债务、直接隐性债务、间接显性债务和间接隐性债务四类。参照汉娜的理论，可以划分出我国地方政府性债务矩阵，揭示出地方政府性债务的形成机理，见表1。

表1 我国地方政府性债务形成机理矩阵图

地方政府形成上述债务后，随着地方经济发展和民生政策落实的压力，债务有可能进一步积聚。若不加以预警和控制，债务风险将沿着地方赤字加大→偿债困难→土地财政依赖→地方政府濒临破产→债务风险向上级政府纵向转嫁的路径演变。具体来说，当前我国地方本级财政的运行状态多为赤字状态，地方一般财政收入难以作为偿债资金来源。偿债资金主要依靠土地出让收益等政府基金性收入和发行新债收入。而这两个偿债主力又极易受宏观经济运行及市场波动的影响，从而进一步导致地方政府债务风险的加剧。加之，目前我国明晰的地方政府破产规则尚未出台，贷款机构无法对地方政府进行精确的风险评估和信用评级，中央也难以阻止地方政府道德风险的产生，面对不断累积的地方政府性债务风险，中央财政只能充当最后的兜底责任。地方政府债务风险的最终演变趋势极有可能是向中央财政进行纵向转嫁，因此必须从全国整体及各省级政府的角度对地方政府性债务风险状态进行分析。

三、“十二五”末地方政府性债务规模及其风险状态

2015年新预算法实施后，债务余额占GDP的比率（即债务负担率）已作为衡量地方政府可以发行新债上限的指标，同时也会影响地方政府债券的利率。目前，国际上公认的债务负担率警戒线是60%，该标准出自1991年欧盟公布的《马斯特里赫特条约》。

（一）从整体角度看地方政府债务风险。

1.依照绝对标准进行度量。

2015年作为“十二五”的收官之年，其GDP总量为676708亿元，根据欧盟发布的债务负担率指标，我国的财政总债务规模应当控制在414个欧盟主要国家（缺少卢森堡资料）财政收入集中率平均为43.7%，大卫·恩·海曼，《财政学：理论、政策与实践》，北京大学出版社，2015。06024.8亿元（676708亿元×60%）以内。2015年我国政府债务总规模为26.66万亿元，其中地方政府债务为16万亿元，全国财政债务负担率为32015年财政集中率=（公共预算收入+社保基金收入+政府性基金收入+国有资本经营收入）÷2015年GDP（152216.65亿+44660.34亿+42330.14亿+2560.16亿）÷676708亿，数据来源：第十二届全国人民代表大会第四次会议报告。9.4%①2015年我国政府债务总规模数据来自“中国首次披露2015年政府债务率政府举债还有空间”，第一财经网，http://qd.ifeng.com/a/20160527/4593393_0.shtml。债务负担率=到期债务余额÷当年GDP（26.66万亿÷676708亿=39.4%），低于国际警戒线。但就2015年和2014年进行比较，全国政府性债务增加3.66万亿元，地方性政府债务增加了0.6万亿元（根据财政部数据，2014年全国政府性债务为23万亿,其中地方政府债务为15.4万亿元）。综合来看，在政府性债务的增长过程中，地方政府债务增长占比16.39%（0.6万亿÷3.66万亿），地方政府债务负担率对全国政府性债务负担率贡献率高达60%②地方政府的全国债务贡献率=地方政府债务负担率÷全国财政负担率（16万亿÷676708万亿÷ 39.4%）。即使我国当前的政府债务风险仍处于持续可控范围内，并未突破危险边境，但地方债对全国政府性债务贡献率比较大，使政府债务负担率更加接近国际警戒线。

2.依照相对标准进行度量。

债务负担率标准与财政偿债能力在衡量地方负债风险上存在着密不可分的联系，而偿债能力又与财政收入规模息息相关。欧盟在《马斯特里赫特条约》里提出的60%的警戒线是以欧盟财政收入规模为基础的，结合中国的实际情况，需要对这一警戒线进行调整。

首先本文在计算我国财政收入时扩宽了统计口径，在公共预算收入的基础上加计了社保性基金收入、政府性基金收入和国有资本经营的收入等，计算出我国2015年的财政集中率为35.73%。③

其次将计算出的财政集中率带入比例公式，结合欧盟提出的60%警戒线，计算出适用于我国实际情况的债务负担率，数额为49.06%（60%×35.73%÷ 43.7%④）。根据上文计算，我国2015年全国债务负担率已经达到39.4%，与调整后适用于我国实际情况的49.06%的警戒线进行对比，相对来说地方债务负担率距离风险警戒线的上升空间压缩了一半，仅有10%。所以尽管当前风险处于可控范围内，但形势也不容乐观，未来年度我们要将债务负担率严格控制在风险下限。

（二）从各省级政府来看地方政府债务风险。

依据上文计算出的39.4%和适用于我国实际情况的欧盟警戒线调整后的标准49.06%，将我国各省（除西藏及港、澳、台地区）债务负担率划分为安全区、一级预警、二级预警三个区间，如表2所示。

从总体债务负担率来看，我国的政府债务仍处于风险可控的阶段。但结合表2进行纵向分析，可以清晰地看到部分省市其债务负担率濒临警戒线，如北京市、宁夏自治区；海南省、云南省已经超过警戒线，处于一级预警区域；贵州省更是高达86.98%，远远超过国际上认可的警戒线。这种由于我国现阶段各省市经济发展不均衡所造成的地区化债务负担差异，给地方政府债务带来了更多的风险，也使地方债务市场化面临诸多现实困境。

（三）从制度变迁角度看地方政府债务的风险。

“十二五”以来，地方债进入偿还高峰期，地方政府面临较大的偿债压力。在此背景下，地方政府将一部分债券进行置换，通过公开招标、定向置换的方式，把原来利率高、期限短的贷款、信托融资等债务置换为成本低、期限长的地方政府债券。债务的另一部分偿还通过新预算法中规定的地方政府自行发债来解决。“十二五”末，一些创新性的地方政府债务管理制度逐渐涌现，但其中也潜在了一定的风险。

表2 我国各省级地方政府债务负担率区域划分

1.地方债置换中蕴含的风险。

所谓置换，就是地方政府发行新债券，用筹集来的钱偿还存量债务，缓解偿债压力。2015年财政部规定其下发的2万亿置换债券额度必须用于置换2015年到期的债务本金，不能用于支付利息和经常性支出，也不得用于偿还应由企事业单位等自身收益偿还的债务。根据2015年财政部推算，1万亿元的平台债务置换成地方债券，一年便可以节省400亿到500亿元的利息支出。但地方债券通过置换会使债权人或偿债期限过于集中，导致地方政府债务风险增加，加之地方政府没有正式披露和编制资产负债表，地方政府债券信用评级缺乏较为公正的标准，地方政府债务的隐性风险会大幅度地增加。

2.地方政府自行发债中潜在的风险。

在2015年新预算法背景下，随着5月份江苏进行第一期债务的发行，拉开了我国地方政府可以自发适度举债的序幕。虽然在一定程度上地方自行发债有利于地方政府更好地执行事权实现其政府职能，但也相应地存在一定的隐性风险。一方面，发行地方债会对债券市场的其他类型债券产生挤出效应。另一方面地方债的承销团主要为银行及地方商业银行和农信社，投资机构过于单一，对银行体系会造成一定的影响，引发金融风险，而金融风险与财政风险本来就相辅相生，地方政府很难规避。

（四）从外部经济角度分析风险。

地方政府债务中地方融资平台的债务存量额度非常大，而且其投资的项目多为时间较长、资金回笼较慢的项目，需要政府以持续不断的资金注入来维持项目的发展。根据央行调研数据表明，全国各地地方融资平台的资产负债率普遍在60%以上，只有30%左右的平台公司可以依靠项目收益偿还，70%以上的融资平台债务需要依靠政府财政收入和土地增值收益来偿还，但这显然是当前地方政府财政收入水平无力承担的。财政收入增速一旦放缓，地方政府就会有更大的偿债压力，其违约风险会大幅度提升。在当前新常态的经济背景下，伴随GDP增速的放缓，地方财政收入必将会有所下降，由此在“十三五”期间地方政府将有可能面临更大的偿债风险。

四、“十三五”时期地方政府性债务风险预测

学界对于地方政府债务的研究目前仅停留在现有债务规模的估测，本文将综合“十二五”期间各年的数据，结合债务置换制度的影响，测算政府可供使用偿债资金和偿债成本，对“十三五”期间地方政府债务风险进行预测。

（一）地方政府偿债能力预测。

1.偿债资金来源方面。

基于现阶段地方政府对于债务偿还的现状，本文认为偿债的来源主要分为两部分，即发行新债收入和地方政府举债进行投资所获得的项目收益。

对于发行新债收入，引用2012至2015年地方政府发行新债总额为基数，计算得到4年发行债券的平均增长率为32016—2020年债务负担率分别为24.67%、24.31%、24.44%、24.56%、24.67%，引自：刁伟涛.“十三五”时期我国地方政府债务风险评估:负债总量与期限结构，中央财经大学学报，2016年第3期。5.95%①2012—2015年地方政府发行新债总额分别为2000亿、2500亿、3500亿、6000亿。。以该平均增长率为计算依据来推测十三五期间各年新发行的地方债务总额。而地方发行新债除了用于对基础设施项目投资外，还有相当一部分比重是用来偿还到期债务。据2013年《央广新闻》记者调查，发现各地方政府发行新债融资的三分之一都用于偿还到期债务。因此，不难推算出地方政府发行新债中用于偿还以前年度到期债务的数额，详见表3。

对于地方政府举债进行项目投资的收益部分，地方政府债务项目投资过于繁杂，且缺乏相应数据的调查和统计，但可以肯定的是地方政府债券的收益率至少要高于其票面利率。本文采用保守的方法计算，引用Wind当期所有地方政府债票息率计算平均值，推算出地方政府债务收益率为3.32%。李克强总理曾指出“十三五”期间我国GDP增速应维持在6.5%以上，而申万宏源等金融机构推测“十三五”期间我国GDP增速最高可达7.5%。以6.5%为下限7.5%为上限，取中值后本文认为，在“十三五”时期中国经济的适宜或潜在增长速度为7%，假定我国经济的实际增长速度会基本保持在这个水平，通货膨胀率为适中水平1.5%，[4]以2015年的GDP为基数计算出2016至2020年的GDP分别为713376.91亿元、752032.80亿元、792783.35亿元、835742.05亿元、881028.57亿元。②GDP=上一年度GDP×（1+7%）÷（1+1.5%）在此基础上我们运用刁伟涛教授估测出的“十三五”期间各年债务负担率③，测算出我国地方债券将会给地方政府带来的项目收益，详细数据在表3中列出。

2.偿债成本方面。

政府偿债支出主要分为本金和利息两部分。根据2015年底全国人大常委会地方债调研报告估测，2016年的到期债务为2.8万亿元，2017年到期的债务为2.4万亿元，到期债务即为当期需要偿还的本金。而地方政府债务的利息支出，在2015年地方债置换前主要来自融资平台的贷款项目，我们假定银行针对融资平台的贷款全部为中长期贷款，2010年至2013年我国5年以上贷款利率分别为5.94%、7.05%、6.55%、6.55%，我们计算平均值后将6.5%作为地方融资平台贷款利率。根据上文计算出的债务余额，可以预测出2016和2017年的利息支出，详细数据见表3。

（二）债券置换前后偿债利息。

所谓地方债置换就是用低利率的发债去置换地方投融资平台高利率的贷款，在2015年债券置换以后，根据中国债券信息网的相关数据，债券置换和新发行债券的平均利率为3.5%。由此我们与债券置换前的利息额相比，得出“十三五”期间通过债券置换而减少的利息支出最多可达29816.65亿元，较大程度上缓解了地方政府债务风险，见表3。

通过对地方政府偿债来源和偿债成本的预测，我们发现在“十三五”时期地方政府的偿债能力远远低于其偿债本金和利息之和，如图1所示，即便考虑到债券置换后对地方政府偿债压力的利好影响，“十三五”时期地方政府每年依旧面临着可供使用偿债资金与偿债本息和之间的巨大缺口，2018年至2020年这一缺口不存在并不代表偿债压力下降，而是囿于数据的缺失，2018年至2020年偿债本息和中只计算了利息部分。由此可见，如果地方政府仅依靠可偿债资金来应对高额的到期债务，那么“十三五”时期地方政府的债务违约将不可避免。如何控制地方政府债务风险问题，已是迫在眉睫。

五、“十三五”时期我国地方政府债务风险的控制对策

（一）以改革为契机，提高地方政府债务偿还能力。

1.推动融资平台公司市场化转型。

“十三五”时期，地方政府的财政收入增速较“十二五”时期将有所下降，加之2016年5月1日启动的全面营业税改征增值税改革，使得地方财政收入面临巨大的挑战。因此必须严格控制财政资金为融资平台公司买单。由平台公司承担的公益性项目或业务，政府可以通过合理的价格调整机制、注入资本金、安排财政补贴或政府购买公共服务的方式予以支持。平台公司其他项目必须按照市场化原则融资和偿债，实现风险内部化，其举借的债务不纳入政府债务，政府也不得提供任何形式的担保。

表3 “十三五”时期我国地方政府偿债资金与偿债成本测算

图1 “十三五”时期我国地方政府性债务偿债资金缺口（单位：亿元）

2.加快构建地方主税、强税。

要建立地方政府的稳定财源，一方面应使资源税和与土地有关的税种真正成为地方政府的主税、强税；另一方面应尽快建立和完善财产税，使之逐步成为地方政府的主体税种。“十二五”时期我国探索的一系列改革，如上海和重庆房产税的试点工作、个人征信体系的构建、房产登记制度等已经为地方政府全面开征房产税奠定了坚实的基础。“十三五”时期已具备了构建房地产税体系的各方条件，应设定房地产税体系构建的最后时限，并倒推改革时间表，在具体改革措施拟定中，应综合考虑各地区经济发展水平、居民收入、房地产市场发展现状等因素，实施房产税差别税率，给予地方政府更多征税和管理的自主权。

3.完善政府和社会资本合作模式。

“十三五”时期是推广政府和社会资本合作（PPP）模式的关键时期，财政部门要将当前正在推行的PPP模式和我国财政改革中的若干重大突破相结合，优化PPP模式管理流程。项目建设前期要简化PPP项目审批程序，实施目录式甚至是负面清单式管理，对于国家鼓励或允许进入的行业，充分调动社会资本积极性，由财政部门牵头开展物有所值和财政可承受能力评价。按照国家加强政府债务管理的思路，PPP模式在化解债务方面被寄予厚望。因此，项目运营中的管理和项目到期时的考核都要结合财政部门的全口径预算、综合财务报告、跨年度滚动预算、债务管理、转移支付等“十三五”时期的重要改革来推进。政府和社会资本需要提前约定一个出现经营困难或融资偿还问题的应对机制，将政府责任限定在出资范围内，避免风险无限制延伸或转化，要建立定期检查管理机制，及时了解各类PPP项目建设运营情况并整理上报，对于经营出现问题或偿债压力较大的采取必要的应对措施，避免风险集中爆发。

（二）以监管为核心，提升地方政府债务管理水平。

1.完善地方政府自主发债管理。

“十二五”末，全国人大常委会表决通过了《预算法修正草案》，确立了省级地方政府发行债券的法律依据，也开启了地方政府利用阳光化的直接融资方式进行举债融资的新时期。但根据新预算法规定，地方政府举债的规模仍受制于国务院限额，地方政府发债还未进入彻底的自主发行、自偿自还模式，与西方发达国家地方政府发行公债的运作模式还有很大差距。在“十三五”时期应研究完善地方政府自主发债的细节性政策，而非仅停留在框架性建议上，加快推进地方政府信用评级、完善债券发行定价与信息披露机制、推动债券利率市场化、扩大认购者范围等改革进程。

2.政策创新与风险监控相结合。

“十二五”时期，为了有效控制地方政府债务风险的升级，我国探索创新了诸如地方政府债务展期、地方债置换等缓解地方政府偿债压力的举措。这些改革措施虽然有效地控制了地方政府偿债成本，避免了地方政府债务风险演变为系统性风险，但是在“十三五”时期，也应对这些创新性举措保持清醒认识，杜绝这些改革措施本身带来的风险，加强监管和预警，避免过度使用地方债置换等使得地方政府偿债主体过于集中而引发风险。

六、结论

我国地方政府债务形成原因较为复杂，负债来源涉及直接显性债务、直接隐性债务、间接显性债务和间接隐性债务四类。防止和控制地方政府债务风险演变有助于保障“十三五”时期我国财政的安全运行。当前我国地方政府债务风险虽总体可控，但其已成为全国政府性债务风险增加的主要贡献因素，部分省市已进入地方政府债务风险负担率预警区。通过估算“十三五”时期发行新债收入和举债融资项目收益，并估算在地方债置换政策引入后地方政府偿债压力的变化情况，可以较为系统地对“十三五”时期我国地方政府债务风险做出判断。“十三五”时期地方政府债务风险依旧较大，风险的控制面临巨大挑战。控制风险的积聚应考虑从推动融资平台公司市场化转型、尽快建立地方房地产税体系、改革政府和社会资本合作模式、完善地方自主发债模式和监控债务管理政策创新带来的风险等角度制定相关措施。

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