“流”“守”之间：农民市民化的区域差异及影响要素——基于全国20省数据的实证分析

袁方成 王 泽

(华中师范大学 政治学研究院、中国农村综合改革协同创新研究中心, 湖北 武汉 430079)



“流”“守”之间：农民市民化的区域差异及影响要素
——基于全国20省数据的实证分析

袁方成 王 泽

(华中师范大学 政治学研究院、中国农村综合改革协同创新研究中心, 湖北 武汉 430079)

农民市民化是新型城镇化的核心和关键。“东部快、中西部慢”的渐次滞后格局是其区域差异化的显著特征。全国20省数据的实证分析表明，市民化进程与政府政策、主体意愿和行动能力三项要素之间呈现明显的正相关关系。进一步的回归分析表明，意愿和能力是市民化进程区域差异产生的关键要素。加快中、西部地区的农民市民化进程，从而促进均衡发展，需要进一步推进各地户籍—土地改革的政策协同，以及广大农民主体意愿与行动能力的相互协调。

农民市民化; 区域差异; 新型城镇化

一、农民市民化的区域差异

建国初，国家通过城乡分割的二元户籍制度，限制农村人口的自由迁徙，造成城乡居民社会权利和公共服务的不平等。改革以来，伴随着城镇化的快速推进，城乡二元结构松动，大量农民开始向城镇转移。当前2.5亿左右的农业转移人口及其随迁家属却因户籍身份限制，难以有效融入城镇社会，农民“半市民化”问题突出。为此，党的十六大以来多次重申，坚持走中国特色城镇化道路。新型城镇化的实质就是通过改变农民的生活状态，把他们迁居到城镇工作和生活，使其转变为城镇居民。

农民市民化是新型城镇化的核心和关键。狭义上的市民化，就是农民获得作为市民的户籍身份，广义上还包含市民意识的普及以及成为城镇的权利主体。①目前，衡量我国城镇化水平的通行指标有常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。②前者包括流向城镇却没有城镇户口的农村居民，后者则限定为定居城镇且属于城镇户口的农业转移人口。常住人口城镇化本质上还是土地的城镇化，统计口径“水分”最大；户籍人口城镇化才是完整意义上的城镇化，最能代表农民市民化的内涵。

2000-2015年的16年间，我国户籍人口城镇化率增速缓慢，远远滞后于常住人口城镇化率(见图1)。根据2014年各省级行政单位统计局数据，户籍人口城镇化率最高的上海达到90.32%，最低的贵州仅为16.4%，两地存在73.92%的差距。这也反映出农民市民化进程具有明显的区域差异③，“东部快、中西部慢”④是其主要表现。各地的市民化政策、农民主体意愿和行动能力是否以及在何种程度上造成了市民化进程的区域差异，正是本文聚焦的核心问题。

本文首先梳理了农民市民化的政策背景、区域差异特征与成因，将政府政策、主体意愿和行动能力作为关键性变量。结合2015年全国20省份的调查数据，测量上述三项要素与市民化进程的关联度，并据此指出进一步推进户籍—土地改革的政策协同，以及广大农民主体意愿与行动能力的相互协调，是加快中、西部地区市民化进程的重要举措。

二、市民化差异的显性特征及其解释

农民市民化之所以具有明显的差异化特征，很大程度上是因为户口作为歧视性的“福利分配”机制，⑤使得农业户口无法享受非农业户口与生俱来的公民权和市民待遇。⑥由于户籍人口城镇化水平会受经济社会发展程度、户籍政策和土地政策等诸多因素的影响，因而其地区差距较为显著。而这也可以比较直观的反映出市民化进程的区域差异。

图1 2000-2015年城镇户籍人口与城镇常住人口比重数据来源：根据《中国统计年鉴》与《中国人口统计年鉴》整理

(一)市民化进程差异几何？

我国东、中、西部地区的农民市民化进程渐次滞后、呈阶梯状分布。国民经济和社会发展第六个五年计划明确提出，重视东部沿海地区优先发展和带动作用。⑦东部地区政策优势明显，发展了产业支撑能力较强、公共服务较好、与大中城市合理分工的重点小城镇，中、西部地区因政策扶持较晚，把“合乡并镇”作为小城镇发展的总体方针。⑧东部地区经济起步早、城镇空间密集，中、西部地区发展相对滞后、城镇潜力有待挖掘。所以，中、西部地区的农村人口尤其是有落户能力的农民，更加愿意流向东部的大中等城市甚至特大城市，导致中、西部地区的市民化进程落后于东部地区。基于此，国家通过“中部崛起”、“西部大开发战略”加大了对中、西部地区的政策倾斜，以期加快中、西部地区的市民化进程，缩小农民市民化的区域差异。

(二)区域差异因何而生？

至此，学界研究总结、测量并解析了农民市民化进程的区域差异及其成因。基于对各地市民化进程的考察，可以把市民化的影响要素归纳为政府政策、主体意愿和行动能力三项。由此，政策、意愿和能力是否以及在多大程度上与市民化进程的区域差异具有关联性？如何快速推进中、西部地区的市民化进程？对于这些问题的回答，当前研究总体上仍是个案的、细碎而局部的、非连贯且不充分的。

本文在既有研究基础上，聚焦于测量政府政策、主体意愿和行动能力是否与我国东、中、西部地区的农民市民化进程具有关联性，以及其对于市民化进程的效度，以期更为深入、生动而丰富的理解和把握市民化进程区域差异的影响因素。

三、政策、意愿与能力的三维要素

(一)测度变量

本文主要考察和测量政策、意愿、能力三项要素与市民化进程的关联度以及对区域差异的影响效度。其中，自变量是政府政策、主体意愿和行动能力，因变量是农民市民化进程。

1.自变量：农民市民化的三项要素

(1)各地市民化政策

(3)市民化的行动能力

2.因变量：农民市民化进程

农民市民化进程是一个始终处于变化之中的动态变量。在实证分析中的一项重要工作就是把它变为可量化的评价指标。本文主要采用等值赋权法和几何平均数法来测量农民市民化进程(见表1)。

表1 农民市民化进程及各测量指标权重

(二)数据来源

表2 样本基础数据

续表

本项研究共发放调查问卷2500份，回收问卷2440份，问卷回收率约为97.6%；经过二次筛选，剔除部分数据缺失的样本后，有效问卷2260份，有效率达到92.6%。其中，东部地区样本数为893个，占样本总数的39.5%，中部地区样本数为736个，占样本总数的32.6%，西部地区样本数为631个，占样本总数的27.9%。

烹小鲜如治大国。一部雄壮曲折的齐国史，孔子闻韶为之“三月而不知肉味”；荀子在稷下学宫“三为祭酒，最为老师”；群贤毕至外，更有刀光剑影、泣血悲歌。“二桃杀三士”的故事家喻户晓，那个“好治宫室，聚狗马，奢侈，厚赋重刑”的齐景公，把晏子这朵苦口婆心的小鲜花儿衬托的光彩透亮。

(三)变量说明

1.自变量

本项研究的自变量为政府政策A、主体意愿I和行动能力C。首先，将各地政府制定的市民化政策A分为户籍政策A1和土地政策A2。对于户籍政策A1的测量，本文采用“户籍制度改革的指标”，即“城乡统一户口登记制度”A1.1和“居住证制度”A1.2的赋权加总值表示。回答选项“否”、“是”分别赋值为1、2分。其中，1分代表户籍制度改革推行不畅，1.5分代表样本人群在城乡统一户口登记制度和居住证制度之间徘徊，2分代表户籍政策要素充分发挥作用(见表3)。

表3 各区域户籍政策样本数据统计

东、中、西部地区的户籍制度改革总体推进顺利。但仍有一半左右(分别为52.2%、51.3%、48.6%)的样本人群对于城乡统一户口登记制度和居住证制度难以做出选择。有的农民希望实现身份地位的统一，有的则只满足于享受市民的权利和服务，该现象在东部地区尤为突出。如何争取这些摇摆不定的人群的支持，是深化户籍改革所要努力的方向。

土地入市流转是破解城乡统筹制度障碍、释放土地红利的前提。因此，本文通过“土地流转制度”对土地政策A2进行测量，其指标值即赋值。其中，回答选项“否”、“是”的赋值分别为1、2分。1分表示土地制度改革受阻，2分表示土地政策要素发挥了积极的作用(见表4)。

表4 各区域土地政策样本数据统计

尽管我国东、中、西部地区的土地流转政策在推行过程中面临困难，且超过八成的样本人群(分别为84.7%、86.7%、85.4%)并未享受土地流转带来的政策红利。但是在区域层面，东部地区土地政策改革落实的相对彻底，推行力度(15.3%)也略微优于中、西部地区(分别为12.3%、14.9%)。

表5 各区域农民城镇化意愿样本数据统计

东、中、西部地区农民在城镇生活的意愿(分别为33%、30.5%、40.9%)明显高于非城镇化意愿，并且西部地区的农村人口更加倾向于定居城镇。但是，仍有近一半(分别为49.6%、48.8%、49.6%)的样本人群难以做出抉择，他们是否具有转变为城镇居民的意向，将在一定程度上决定着当地市民化的进程。

农业户口的“农转非”是农民转变为城镇居民、享受城镇基本公共服务和社会福利的基础条件。对于农民“农转非”意愿I2的测量，本文采用“农业户口转变为城镇户口的意愿值”表示。回答选项同样归为三类，“不愿意”、“一般”、“愿意”的指标值即为赋值，分别为1、2、3分(见表6)。

东、中、西部地区农民的“农转非”意愿普遍不强。仅三成左右(分别为31.6%、31%、28.6%)的农民愿意把农业户口转变为城镇户口，却有四成左右(分别为39.8%、39.2%、42.8%)的农村居民不愿意转变户籍身份。其中，东部地区的农民渴望实现户口的转变，而西部地区的农村人口则希望保留农民身份。

表6 各区域农民“农转非”意愿样本数据统计表

最后，市民化的行动能力C可以分为农民的文化素质C1和收入水平C2两个测量指标。本文通过“文化程度”对农民的文化素质C1进行测量，其指标值即赋值。其中，“小学及以下”、“初中”、“高中(中专)”、“大学(大专及以上)”的赋值分别为1、2、3、4分(见表7)。

表7 各区域农民文化素质样本数据统计

东、中、西部地区农民整体的受教育程度较低。其中，六成以上(分别为69.3%、62.7%、74.5%)的样本人群是初中及以下学历，而大专及以上学历的样本人群还不足两成(分别为12.1%、18.7%、8.3%)。农村人口文化素质偏低的问题在西部地区尤其严重。

农民的收入水平是农民市民化的物质基础，不仅决定着农民城镇生活的质量，而且其高低更是关系到市民化是否具有可持续性。对于收入水平C2的测量，本文采用“2015年的家庭年收入值”表示，其指标值即赋值，即“20000元以下”、“20000-30000”、“30000-40000”、“40000-50000”、“50000以上”，且分别赋值为1、2、3、4、5分(见表8)。

表8 各区域农民收入水平样本数据统计

东、中、西部地区农民的收入水平存在一定的差距，并且东部地区明显高于中、西部地区。特别是家庭年收入5万以上的样本人群多集中在东部地区、中部渐次落后、西部还不到一成(分别为20.3%、19.0%、7.5%)。

2.因变量

农民市民化进程H，与政策A、意愿I和能力C之间具有函数关系，即H=f(A，I，C)。根据函数公式，可以测量政策、意愿和能力与市民化进程的相关性以及它们对市民化进程区域差异的影响力。

四、关系测度及其涵义理解

(一)相关性分析

通过相关性分析发现，A1(户籍政策)、A2(土地政策)、I1(农民的城镇化意愿)、I2(农民的“农转非”意愿)、C1(农民的文化素质)以及C2(农民的收入水平)等自变量与H(农民市民化进程)指数显著相关。

表9 各类自变量与农民市民化进程指数的相关系数矩阵

续表

注：**. 相关性在 0.01 层上显著(双尾)。

由上表得知，从统计学的意义上而言，户籍政策与农民市民化进程呈现显著的正相关(γ=0.353，P=0.000<0.05)关系，即各地户籍改革政策的推行力度越大，农民市民化的发展速度愈快。然而，样本数据反映中、西部地区的户籍政策推行更为顺畅，但市民化进程却慢于东部地区。这是由于当地的经济社会程度和城镇化水平较低、依附于户籍之上的社会福利和公共服务较差，对农民的吸引力度不够所致。

土地政策与农民市民化进程也显著相关(γ=0.138，P=0.000<0.05)，且土地改革政策的推行与市民化进程呈正相关关系。土地入市流转政策的深化，土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的落实，是农民获得土地增值收益的基础，也是推进农民市民化进程的重要举措。

就土地改革政策的制定和推行而言，各地存在着时间和空间的差别。就农村土地确权颁证登记政策的落实情况而言，东部的山东、中部的安徽和西部的四川率先推行；进而在东部的江苏，中部的河南、湖南、湖北、江西、吉林和西部的甘肃、宁夏、贵州展开；随后扩大到东部的河北、浙江、广东、辽宁、海南，中部的山西、黑龙江以及西部的内蒙古、云南、陕西。从整体上来看，东部7省、中部6省和西部7省相继实行了土地确权政策，但仍有部分省份并未落实，这也造成了市民化进程区域差异的扩大。

与此相对，样本数据却呈现出截然不同的结果。从样本数据来看，中、西部地区尤其是西部地区农民的城镇化意愿明显，甚至超过东部地区7.9个百分点，可是中、西部地区的市民化进程却明显滞后于东部地区。出现这一现象的原因：一是东部地区特别是沿海地区的农村发展模式几近成熟，例如“温州模式”促进了当地农村的发展和农民的增收。东部地区的部分农民所享受的公共服务和社会福利甚至已经超过市民，他们对现在的居住环境和生活状态非常满意，并不希望定居城镇，也无所谓转变为城镇户口。二是中、西部地区农民为追求更多的就业机会、更高的生活质量，大量流向东部发达地区，有能力定居的农业转移人口更是举家迁移，拔高了东部地区的市民化水平。

尽管农民的“农转非”意愿与农民市民进程呈现显著正相关(γ=0.626，P=0.000<0.05)关系，但是多数受访者表示不愿意把农业户口转变为城镇户口。由于农村综合改革的深入和城乡统筹战略的实施，农业户口的价值攀升，农村基建、社保和新农合日趋完善，农民与市民在公共服务、社会权利等方面的差距不断缩小。城镇融入困难、生活成本高昂也使得进城农民的回乡意愿强烈，他们希望保留农业户口，在年老时返回原来的村庄生活。所以，未来一段时期内，农民的“农转非”意愿不强成为提高户籍人口城镇化率和推进农民市民化的瓶颈所在。

(二)多元线性回归分析

表10 农民市民化进程多元线性回归分析

注：表中系数为标准化回归系数，括号内数值为T检验值

模型1考察了政府制定的市民化政策层面，户籍政策和土地政策的联合变量对农民市民化进程的影响。其中，政府政策的标准回归系数(B=0.565)很高，说明各地政府制定的市民化政策落实的越好，当地的市民化进程越快。这也反映了户籍改革与土地改革政策协同的重要性。然而，对照相关分析的结果，可以判断农民市民化进程虽与各地的土地政策相关，但是受各区域户籍政策的影响程度更高。所以，深化户籍制度改革势在必行。

模型2中加入了农民的市民化意愿变量，其标准回归系数(B=0.385)，也是比较高的，而模型的拟合优度则提高到0.594。这说明在政策和意愿的共同作用下，市民化意愿的加强，更有利于提高农民向城镇转移、转变为城镇居民的积极性，从而加快农民市民化进程。在此模型中，当市民化意愿的频次增加1个级差时，市民化进程就会提升0.385个标准差。结合实地调研，这一结果既与农民期待在城镇工作和生活有关，又反映了农民对于转变为城镇户口持有乐观态度。

具体而言，就地城镇化成为解决我国大量剩余劳动力的主要手段。对于被动市民化的农村居民而言，如何提高他们转变为城镇居民的意愿，是全面推进农民市民化的关键。对于主动市民化的农民而言，如何使他们在户籍身份、公共服务和社会权利等方面与城镇居民的接轨，是加快推进市民化进程亟需解决的问题。

五、农民市民化的区域均衡发展之道

综上所述，基于2015年全国20省的调查数据，本文在新型城镇化和城乡统筹发展的总体背景下，对政府制定的市民化政策、农民的市民化意愿和主体的行动能力与农民市民化进程的关联性进行了考察和分析，由此尝试揭示政策、意愿和能力对于缩小市民化进程的区域差异、快速推进中、西部地区市民化进程所具有的深刻影响。

本文研究证明，各地的政府政策、主体意愿和行动能力对农民市民化进程的影响具有显著的差异化特征：户籍政策、土地政策均与市民化进程呈现正相关关系，即户籍改革和土地改革政策协同的地区，农民市民化的推进迅速。

从政策实践来看，依附于户籍之上的社会福利和公共服务以及粘附在土地生产功能之上的生活保障功能都具有明显的地域特征，这也加剧了市民化进程的区域差距。因此，落实户籍政策和土地政策，剥离附着于户籍和土地之上的二元分割的教育就业政策和社会保障政策等，是实现城乡统筹和区域协调的必由之路。城乡间、区域间差距缩小，会改变农民向城镇转移与中、西部地区人口流向东部地区的倾向，促进农民就地城镇化和就近市民化的实现。

农民的城镇化意愿和“农转非”意愿也与市民化进程存在显著相关，且呈正相关关系。农民定居城镇、转变为城镇户口意愿强烈的地区，农民市民化的程度更高。但在实际生活中，经常会出现逆向现象，即市民化意愿明显的区域，市民化进程反而滞后。譬如中、西部地区农村人口的进城意愿强烈，可是其市民化水平较低，阻滞了市民化的整体进程。所以，加速推进中、西部地区的市民化进程势在必行。

农民是流向城镇转变为城镇户口还是留守农村保持农业户口，都是农村居民在对市民化“利”、“弊”进行价值判断后的选择。因此，要尊重农民的“流”、“守”意愿，不可一概而论。与此同时，还要充分发挥市民化的主观能动性，改变过去依靠政府行政力量主导的发展模式，逐渐把自由迁徙的权利交还给农民。进城农民既可以选择在大中等城市或特大城市定居，又能够自由地在小城镇工作和生活，还可以继续居住在原来的村庄。

此外，市民化的行动能力是农民城镇生活质量的保障，它与市民化进程亦呈现明显的正相关关系。农村居民能否适应城镇的工作节奏和生活压力，决定着他们是否能够顺利实现市民化。通常，农民文化素质和收入水平较高的地区，农民的主体行动能力较强，可以轻松跨越市民化门槛，因而市民化进程较为迅速。反之，则市民化进程比较缓慢。如何制定完善的市民化政策来吸引当地农村人口居留、促进中、西部地区的市民化进程，成为当地政府需要重点解决的问题。

值得引起关注的是，尽管政府政策、主体意愿和行动能力均与农民市民化进程显著相关，但在国家的宏观调控下，即使各地的户籍政策和土地政策存在细微差别，这种地域上的差距也不会被无限放大。而对于市民化的主体意愿和行动能力而言，区域之间的差异化特征则非常显著。由此，农民的主观能动性成为影响各地市民化进程的决定性要素。相关和回归研究的数据也证明了这点，即意愿和能力显然是造成市民化进程区域差异的最主要因素。

由此可见，要加快推进中、西部地区的农民市民化，必须大力发展区域经济，推进户籍—土地改革的政策协同。要统筹落实户籍制度改革，通过“双轨并行”政策创新改革路径，实行分类推进的户籍改革政策，建立由政府、企业、农民、社会共同参与的多元化户籍改革成本分担机制。同时，加快推进土地管理制度改革，明确所有权主体，明晰土地产权，打破政府对土地一级市场的垄断格局，重构土地收益分配制度。此外，还要把市民化政策创新落到实处，逐步剥离依附于户籍之上的社会福利和公共服务以及粘附在土地生产功能之上的生活保障功能，努力缩小与东部地区的政策差距。

不仅如此，更为重要和根本在于，要以农民的意愿和需求为导向，实现广大农民主体意愿与行动能力的相互协调。通过灵活性、多样化的政策，保障农民可以自由的选择是进入城镇(城市)，还是留守农村。由于中、西部地区农民收入水平普遍偏低，因而可以通过提高工资标准和福利待遇，完善就业制度和社会保障，增强农民城镇工作和生活的适应性，解决他们的后顾之忧。最后，还应加强农村义务教育和职业教育，强化多种形式的成人教育与继续教育，稳步提升农村人口定居城镇、大中等城市甚至特大城市的行动能力，进而加速推进中、西部地区的市民化进程。

注释

①陈映芳：《征地农民的市民化——上海市的调查》，《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》2003年第3期。

②“常住人口城镇化率”是指居住在该地区的城镇常住人口占总常住人口的比重，包括近2亿的农业转移人口；而“户籍人口城镇化率”是指具有本地户籍的城镇常住人口占该区域的常住人口的比重。

③在市民化的政策层面，“区域差异”是指我国东、中、西部地区大中等城市的落户条件不尽相同，土地确权、土地入市流转等政策的执行存在时空差别；在市民化的主体层面，“区域差异”特指我国东、中、西部地区农民的市民化意愿和主体行动能力存在差别；在市民化的成效层面，“区域差异”表现为农民向城镇转移、转变为城镇居民的进程快慢和程度高低并不完全一致。

④一般而言，经济发达、城镇化水平高的东部地区，农民市民化发展迅速；经济欠发达、城镇化水平较低的中、西部地区，农民市民化相对迟缓。

⑤Wang, Feiling.OrganizingthroughDivisionandExclusion:China’sHukouSystem. Stanford University Press， 2005．

⑥苏黛瑞：《在中国城市中争取公民权》，王春光等译，杭州：浙江人民出版社，2009年，第3-7页。

⑦高伯文：《20世纪80年代沿海地区经济发展战略的选择及其效应》，《当代中国史研究》2009年第4期。

⑧马晓河、胡拥军：《中国城镇化进程、面临问题及其总体布局》，《改革》2010年第10期。

⑨周密、张广胜、黄利：《新生代农民工市民化程度的测度》，《农业技术经济》2012年第1期。

⑩徐建玲：《农民工市民化进程度量：理论探讨与实证分析》，《农业经济问题》2008年第9期。

责任编辑 王敬尧

Between Migrating and Staying：Why Is There Regional Difference during the Urbanization of Peasants？——An Empirical Analysis on Data of 20 Provinces in China

Yuan Fangcheng Wang Ze

(Research Center for Chinese Comprehensive Rural Reform and Collaborative Innovation，School of Politics and International Studies， Central China Normal University， Wuhan 430079)

The urbanization of peasants is the core and key element of the new urbanization. “Eastern fast，central and western slow” is the salient feature. The analysis of over 20 provinces data shows that there is an obvious positive correlation between the urbanization and three factors， including the government policy，the willingness and ability of peasants. Further regression analysis shows that the willingness and ability of peasants is the key factor resulting in the regional difference of urbanization. In order to speeding up the urbanization process of peasants in the middle and western regions， promote balanced development among different regions， we need to further promote policy coordination between the household registration and land reform，as well as mutual coordination between the willingness and ability of peasants.

the urbanization of peasants； the regional difference； the new urbanization

2016-09-18

2015年度国家社会科学基金一般项目“新型城镇化进程中人口——土地及其财政投入的均衡协调发展研究”(15BZZ045)；2016年度中央高校基本科研业务费(人文社科类)重大培育项目“新型城镇化背景下提高户籍人口城镇化率研究”(CCNU16Z02012)；2016年度人文社会科学数据库建设专项项目“中国城市承载力评估监测与决策支持系统”(CCNU16ZK031)