浙江吴兴“房票”制度探析——对创新制度激活农村资源资产的几点思考

杨 军

浙江吴兴“房票”制度探析
——对创新制度激活农村资源资产的几点思考

杨 军

浙江省湖州市吴兴区，地处太湖之滨、杭嘉湖平原北沿，是江南典型的“鱼米之乡”，近年来先后被认定为国家现代农业示范区及改革与建设试点，在推动现代农业发展、创新农村体制机制方面开展了大量探索。其中，构建“房票”机制，促进宅基地节约集约利用、激活农村集体建设用地、保障农民合法权益的创新实践，对于探索推进农村集体建设用地改革，具有积极示范意义。

一、“房票”制度设计及其具体运行

（一）何为“房票”。就是对一定区域内（须经行政村或自然村90%以上的农户同意）的农户进行整体搬迁，将宅基地等集体建设用地复垦，并另选址建设农民集中居住小区，搬迁农户按一定标准（每人50建筑平方米，独生子女和成年未婚子女翻倍）享有领取集中居住小区安置房的资格。根据不同的情况和需求意愿，农户可以足额或部分领取安置房（需按综合建设成本补偿一定差价，约200元左右/平方米，可用旧房屋拆除补偿金抵扣）。对于未领取的安置房面积，作为“房票”按一定价格（目前为1600元/平方米）折价入股，享受每年不低于10%的股权收益；或者按3000元/平方米的价格一次性冲抵购买指定区域商品房的购房款。

（二）“房票”制度实施的具体流程。首先，由区政府会同乡镇制定总体规划，明确需要集中搬迁的乡镇村范围。第二，由乡镇政府会同村委会开展农户动员与协调，在涉及自然村90%以上农户同意集体拆迁方案（补偿标准、旧房评估、“房票”作价等），其中90%的农户同意集中安置方案（集中居住小区位置、户型、面积、价格等）的前提下，启动相关工作。第三，房产评估公司对拆迁户原有房屋、附属设施建筑进行独立评估作价，确定补偿金额（所得价款直接冲抵安置房综合成本差价或直接领取现金）。第四，由区级财政出资发起设立新农村建设投资公司，作为资产主体统一经营土地复垦后新增的建设用地（采用村集体建设用地使用权入股方式），并向银行贷款，具体负责建设集中居住小区及安置房；同时，统一经营拆迁户未领取的安置房房产及相关物产，实现资产增值和经营收益，兑付“房票”折股的年度分红。第五，对旧房已经拆迁、而安置房尚未到位的拆迁农户，由区财政按照一定期限和一定标准给予租房补贴。

二、“房票”制度运行的几个关键环节

（一）强有力的资金支持。

在整个“房票”制度运作过程中，搬迁农户集中安置小区和安置房建设、原有村庄土地复垦、土地置换后新增建设土地的初级开发、商品房折价款支付、“房票”年度折股收益分红、安置过渡期间租房补贴以及小区运行、物业管理等都需要强有力的资金支撑。吴兴区的做法，就是通过土地复垦新增一部分耕地面积，并在全区内通过占补平衡调整置换出新增建设用地指标，利用调整置换后的建设用地指标进行招拍挂实现收益增值或用作抵押物向银行贷款。正是基于这一情况，新农村建设投资公司以此为抵押，已向建设银行浙江省分行融资10亿多元，解决了目前的资金需求。据称，建设银行省分行的授信额已达到40亿元。

（二）整体性的用地指标置换。从根本上讲，对农村集体建设用地的调剂和腾挪是“房票”制度运行的核心。在具体操作上，主要采取以下方式：一是预先测算原有村庄复垦后可新增的耕地面积，确定可置换的建设用地指标规模，再将这些用地指标一分为三：一部分用于建设安置房和其他必要配套设施；一部分作为商业建设用地，通过招拍挂出让，由开发商建设湿地公园和开发房地产；一部分通过征地方式转变为国有建设用地，用于临港产业园区工业项目建设。二是将前两部分建设用地作为农村集体资产注入新农村建设投资公司，由其开展统一经营管理，并以商业建设用地未来收益为抵押向银行贷款。三是实施建设用地指标“大挪移”。考虑到土地复垦和土地利用规划调整需要时间周期，建设用地指标不可能一步到位，浙江省国土部门给予了吴兴区试点的“名分”（实际上吴兴区未列入国家33个试点县范围），先期以预支的形式“借”给吴兴区建设用地指标。其后，由市、区两级国土部门通过村庄复垦新增耕地、占补平衡、土地利用规划调整等步骤，实现建设用地指标新增，再归还省国土部门预支的用地指标。这一做法，其实是典型的未批先拍、未批先建，但在各地都比较普遍。

（三）可持续的集体建设用地资产收益。吴兴区作为东部发达地区，民营经济和非农产业较为发达，农民离土倾向明显，在城市购房置业的比重较大，这就导致选择领取安置房的户数和面积都比较小。据统计，截至2015年底，安置房领取面积只有20万平方米左右，而以“房票”入股享受分红的面积近60万平方米，年度分红达9440万元。可见，新农村建设投资公司必须妥善经营，以维持至少每年10%的资产收益率，加上中间费用、银行利息、管理成本等，实际收益还必须高于这一水平。但从实际来看，现有资产的经营主要依靠库房出租、房产租赁、物业管理、商贸服务等方式，而这些方式受经济整体发展水平和市场波动影响较大，盈利能力难以保障。能否长期领取10%的“房票”年度分红，实际上也是拆迁农户普遍担忧的问题。与此同时，现行有关政策还处于调整当中，但吴兴的有些做法已碰触政策底线。这些因素，都对新农村建设投资公司的经营管理提出了高要求。因此，从当期和短期来看，“房票”制度实现了缓解建设资金压力、节约集约建设用地、盘活农村资源资产、增加农民财产性收入等多重利好；但从长期来看，也存在经营风险、财务风险和政策风险，特别是在银行利息和到期债务压力之下，确保资产保值增值和持续经营的难度不小。

三、几点启示与讨论

（一）农村宅基地能否变更为集体经营性建设用地。吴兴区“房票”制度的做法，不是直接将宅基地转化为集体经营性建设用地，而是通过复垦宅基地及集体其他经营性建设用地在“此地”新增耕地面积，再利用农地非农地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩这一通道，在“彼地”减少耕地面积、增加建设用地面积，实际上是把村集体经营性建设用地改多了、把农村宅基地改少了。这是处理宅基地闲置浪费的一种有效方式，其本身已不同于现行制度关于宅基地在只能在集体组织内流转出让的要求，似应可作为未来处置宅基地的一种有效途径。

（二）如何保障村集体成员对新增建设用地的处置权和收益权。

如前所述，吴兴区通过用地指标置换，将包括宅基地在内的原集体建设用地一分为三。从政策依据和理论上讲，由于工业建设用地是通过征地方式实现的国有建设用地，因此不能归入集体所有，但其余两部分建设用地都应归原集体所有，后续的开发、协议转让等都应看作是对集体经营性建设用地（资产）的处置，处置收益都应由集体成员获得。但从实际操作来看，却比较复杂。一方面，复垦后形成的耕地，无疑仍属于原有村集体，但属于承包地，其通过协议方式将经营权转让给企业等规模主体获得租金收益已不属于集体建设用地范畴。但另一方面，通过增加挂钩、占补平衡后，前述新增加的除工业用地之外的建设用地实际上是以土地股份合作的方式，交由新农村建设投资公司来经营管理的，但集体组织成员只实现了对资产收益的部分分享。因为，选择安置房意味着获得了集体建设用地的使用权，但其房产本身不具有资产属性（所谓“小产权房”），也不参与年度分红；选择“房票”则意味着持续分享集体资产收益；选择购买商品房并一次性冲抵购房款，其本质是让渡或者说放弃了作为集体组织成员享有的集体资产用益物权，如何让渡、如何确定资产未来长期收益的贴现值，将是巨大的政策难题和技术难题。吴兴区采取的方式，只能说较好地照顾了农民即期和不太长远的利益，却很难保证不是对农民作为集体成员享有的集体资产长期用益物权的低估甚至侵害。

（三）农村集体建设用地能否作为抵押向银行贷款。吴兴区以建设用地未来收益作为抵押，向建设银行进行融资，可以说是整个“房票”制度的关键一招，既得到了银行的支持认可，在本质上也还原了农村集体建设用地的资产属性。但从现行法规来看，这样做却不合规。《物权法》规定，“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：……(二)建设用地使用权；(三)以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权……”但其所定义的建设用地使用权仅指国有建设用地使用权，不包括集体经营性建设用地使用权。该法还规定，“下列财产不得抵押：……(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权……”因此，下一步推动农村集体建设用地改革，必须在法律方面作出调整，否则一旦出现债务风险，银行将得不到法律保障，这必然促使银行短期行为，加大整个农村集体建设用地入市的风险，最终损害的将是农村的发展和农民的利益。

（作者单位：农业部发展计划司）