上海农村集体产权改革经验分解

方志权

上海农村集体产权改革经验分解

方志权

上海市上世纪90年代起就开始探索推进农村集体经济组织产权制度改革。2016年，在基本完成村级集体产权制度改革的基础上，将改革工作重点转向推进镇级集体经济组织产权制度改革。截至2016年底，上海已实行集体经济组织产权制度改革的村1621个，占总村数的96.7%；25个镇完成了镇级产权制度改革，占总镇数的20.5%。2015年度分红总额超过12亿元，近100万人不同程度分享了农村改革的红利。列入全国农村改革试验区的闵行区，农民包括股份收入在内的财产性收入占到农村居民家庭人均可支配收入的18.1%，成为上海郊区城乡居民收入差距最小的地区。

注重因地制宜

上海先后探索了有限责任公司、社区股份合作社和经济合作社三种改革形式。城市化地区，可采取股权形式量化集体资产，登记方式上采取到工商登记的有限责任公司、社区股份合作社两种形式；其他地区，则采取份额形式赋予农村集体经济组织成员合法权益，登记方式上采取由农业部门登记统一社会信用代码证的经济合作社形式。上海明确撤制村的改制，原则上不再设立集体股。未撤制的村及镇的改制，可设立一定比例的集体股，一般掌握在20%左右，主要用于本区域公共福利和公益事业等开支。同时，明确不得设立干部股。上海始终坚持新型集体经济组织要以农龄为主要依据确定成员所占集体资产的份额，并以此作为收益分配的主要依据，但不是唯一依据，基层可综合考虑其他因素，确定股权的具体设置方法，实现人户结合，以户为单位发放社员证，并相应明确户内每个成员的份额（股权）。设置的股权管理方面，城市化地区，通过股权设置的，采取静态的管理办法，确保固化稳定；其他地区，通过份额设置的，则采取动态的管理办法，一定年度适当微调。

创新体制机制

创设经济主体。针对公司制和社区股份合作制改革成本高、负担重等问题，上海创设了经济合作社这一经济主体。改革后设立的经济合作社经区政府批准到农业部门进行登记，领取统一社会信用代码，到金融机构开设账户，建立会计制度，实行收益分配制度。为了促进经济合作社可持续发展，上海市出台政策性文件，有效解决了经济合作社对外投资问题，以及对外投资形成的股权或出资在同一农村集体经济组织内部变动的问题。经济合作社这一主体已成为上海农村集体经济组织产权制度改革的主要形式。

健全治理机制。通过改革，理顺新型集体经济组织和村党组织、村委会之间的关系，形成了在村党组织领导下，村民委员会自治管理、村经济合作社自主经营、村务监督管理委员会监督的新格局。明确村经济合作社和乡镇经济联合社的理事长应在具有集体经济组织成员资格的人选中选举产生。村党支部书记为本集体经济组织成员，建议其兼任社区经济合作社理事长，但一般不宜同时再兼任村委会主任。为促进新型集体经济组织健康有序运行，完善村级治理体系，2016年上海已全面推进村民委员会与村级集体经济组织分账管理，实现村经分离。村委会基本运转经费已由各级财政予以保障。

注重持续发展。总结推广松江区新桥镇集体经济组织通过与漕河泾开发区组建公司法人、共同开发园区的成功经验，实现工农互惠、城乡一体、集约发展、合作共赢，促进集体经济发展可持续发展，充分发挥集体经济的优越性。总结奉贤区“百村公司”等经验，搭建集体经济发展平台，推动集体经济发展。指导经济相对薄弱地区以经济合作社为主要形式，开展集体经济组织产权制度改革。探索结合农村综合帮扶工作促进农村产权制度改革，全面建立以份额为依据的分配机制，将改革红利惠及集体经济组织成员，充分调动集体经济组织成员的积极性。

分类推进改革

闵行区发挥了全国农村改革试验区先行示范作用，对完善农村集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等六项权能提出了具体办法，引导股权管理向制度化、规范化方向发展。在具体推进过程中，注重整体设计、分类推进。

全面开展集体资产股份占有权、收益权试点。在推进改革进程中，如何更好地全面落实农民对集体资产股份的占有权和收益权，闵行区规定成员原则上仅在户籍所在村集体经济组织享有股权，已完成改革的，要求建立健全股权证书登记管理制度，一般以户为单位发放股权证书。股权证书应详细记载成员信息、股权初始登记、变更及收益分配等情况，为未来实行股权继承创造条件。同时要求处理好集体股权收益分配与积累的关系，设置分配水平上限，确定合理分配比例，制定分配方案，收益多时应适当控制分配额度，结转下年使用，实行“以丰补歉”。收益分配方案需报上一级集体资产监督管理委员会审核后，经民主审议通过，方可实施。

有条件开展集体资产股份有偿退出权、继承权试点。闵行区明确农村集体资产股权退出限定在集体经济组织内部进行，只有因大病、火灾、车祸或其他不可预见灾难等特殊情况，经街镇集资委批准，村集体经济组织才可启动实施股权有偿退出。退出价格按上年度末审计的账面净资产计退。为避免矛盾，闵行区规定因特殊情况退出股权的成员可享有回购权，回购价格按上年度末审计的账面净资产回购。鉴于知青只有劳动贡献而无土地贡献，明确规定知青份额应退出。针对有些地方存在的岗位股，为体现公平性，闵行区倡导领导干部在利益面前退一步，要求将已设的岗位股逐步清退。对股权转让的受让人总持股额度，闵行区也作出规定，不得超过受让时本集体经济组织成员平均持股额的5倍，防止“一股独大”。对于如何保障新增人员的利益，闵行区规定，法定继承人为本集体经济组织成员的，按照法定顺序继承股权；法定继承人为非本集体经济组织成员的，可有两种方法选择：一是被继承人可以继承，但继承的权属受限。二是所持股权原则上由本集体经济组织回购或转让给集体经济组织其他成员。无继承人的，被继承人所持股权归集体经济组织所有。闵行区的这一规定，既合情又合理，破解了农村集体资产股份单纯以《继承法》为依据的难题。

慎重开展集体资产股份抵押权、担保权试点。农村集体资产股权属于用益物权，如何更好地赋予农民对集体资产股份以金融产品特性，实行抵押和担保，闵行区明确股权抵押价值测算应以股权预期收益为依据，农村集体资产股权抵押担保采用授信额度方式。同时明确当借款人不能如约归还贷款本息时，可由第三方担保公司、也可由区、镇财政部门建立的股权抵押贷款风险基金，承担一定比例的不良贷款风险。

（作者单位：上海市委农办）