智慧城市建设的公众参与分析

朱 硕

（北京邮电大学，北京 100086）

1 引言

智慧城市是指将物联网、云计算、大数据等技术与手机、计算机、感知设备相结合，实现居民、系统、设备之间的无缝衔接，对城市架构体系中的数据进行存储、分析、决策，进而解决城市化所带来的交通、医疗、教育等问题，为居民创造智能化、人性化的生活环境的一种新型城市形态。2017年5月，联合国开发计划署发布《智慧城市与社会治理：参与式指标制定指南》，提出智慧城市建设需要将城市居民纳入到城市建设规划中，提高公众参与活跃度，保障全体居民享有对城市发展、治理方向的发言权[1]。

习近平总书记在19大报告中指出：要依靠科技力量为建设数字中国、智慧城市提供强大支持，要以人为中心，坚持在发展中改善民生。近年来，中国政府先后出台《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》、《国家新型城镇化规划（2014-2020）》等一系列政策鼓励建设智慧城市，再加上物联网、智能设备等技术支撑，智慧城市已经成为城镇现代化发展的方向，具有广阔的发展空间和发展潜力。在智慧城市建设进程中，如何将公众纳入到智慧城市多元协作、协商治理的体系中，让公众能够真正参与到智慧城市的管理与运行方案中，是需要探讨的问题。

2 公众参与对于智慧城市建设的重要性

2.1 公众参与是智慧城市建设的需要

智慧城市建设的出发点和落脚点归根到底是解决如何更好地、更有效率地为城市中的人服务。人是城市的主体，城市的发展离不开居民的活动，智慧城市建设需要集聚公众的支持与参与[2]。智慧城市架构体系是一个庞大并且复杂的系统，由应用层、数据层、通信层、装置与感知层构成（如图1所示）。无论是智慧交通、智慧医疗、智慧教育、智慧社区等与城市居民密切相关的智慧项目的顶层设计，还是智能设备、云计算、物联网等各种技术力量的应用，都离不开公众的积极参与。因此智慧项目的设计与运行管理应把服务居民、改善民生的以人为本的理念放在首位，广泛吸纳公众的建议，集聚民智建设智慧城市。

2.2 公众参与有助于提高智慧城市建设的科学性与精准性

智慧城市的建设需要具备极高的科学性与精准性才能满足公众的需求，符合城市发展的需要，从而推动城市的可持续发展[3]。将公众参与融合到智慧城市的建设中，公众可以针对生活中出现的衣食住行等问题以及城市居住环境，提出自己的需求与治理方案。政府对公众提出的需求及方案进行整理参考，就可以掌握城市不同居民的现实需要，从而使智慧城市项目更加贴近人们的生活。因此，公众参与有助于提高智慧城市建设的科学性与精准性，形成智慧城市的多元化建设主体。

图1 智慧城市架构体系

3 中国智慧城市公众参与的影响因素分析

3.1 影响公众参与智慧城市建设的因素

（1）政府与公众的互动渠道

有效的互动渠道是公众参与城市管理的必要前提和客观基础。公众主要是通过政府的网络平台浏览智慧城市建设信息并将意见与建议反映给政府，等待信息反馈，利用官方政务渠道参与到智慧城市的建设中。因此，政府官方网络平台的建设、有效的信息公开与及时反馈是影响公众参与智慧城市建设的关键因素。

社会化媒体参与度是衡量政府公共管理互动性、透明化的重要指标，也从侧面反映出政府与公众的互动情况。2015年，我国智慧城市社会化媒体参与度平均得分为1.91分（满分为5分），由表1可知，没有1个城市取得满分，33个城市得分处于3～5分之间，79个城市得分处于1～3分之间，18个城市得分处于0～1分之间[3]，这表明我国智慧城市社会化媒体度总体水平较低，政府政务公开、与公众互动的能力不强。有21个城市得分为0分，表明我国尚有21个城市未开通面向当地公众的互动渠道，公众参与途径缺乏。此外虽然有城市开通了官方互动渠道，但由于其更新量、与公众互动频率较低，公众反映的信息也很难得到及时的处理与反馈。互动渠道的缺乏、意见反馈的延迟都降低了公众参与的积极性。

（2）奖励机制的设立

公众在参与智慧城市建设之时，会对“我为什么要参与”，“参与能给我带来什么好处”这些问题进行思考。出于对时间成本和所得利益的考虑，公众往往不愿参与到智慧城市的建设中。合理的奖励机制有助于提高公众参与的热情与积极性，鼓励更多的公众为建设智慧城市出谋划策。

许多城市在活动中通过现金奖励、奖品发放、新闻宣传等方式对参与智慧城市建设的公众进行表彰奖励。例如江苏省开展“人民建议”有奖征集活动，公众可以通过江苏政务网、电话、邮箱等渠道提交有关智慧城市建设方面的建议，政府将对好建议给予2 000元现金奖励或50元话费鼓励。沈阳市开展智慧沈阳建设全市评选活动，对提出具有创意性建议的公众给予现金奖励并授予“市政府智慧城市专家”称号，这些措施吸引了公众更多的关注与参与。但是，由于我国尚未通过立法形式对智慧城市公众参与奖励机制进行保护，缺乏统一有效的利益激励机制，奖励的实际落实难以得到保证。

（3）政府数据开放水平

政府数据开放是指政府将掌握的城市建设数据主动向公众公开，供公众查询、下载、使用数据，同时也允许公众对数据进行分析和质疑，监督政府工作。政府数据开放的核心价值不仅体现在更加广泛、高效的信息资源公开与共享，更重要的是让公众从多个角度发现问题，更加深入地参与到智慧城市的政务管理与公共决策活动[4]。

2015年，我国智慧城市数据开放服务水平平均得分为1.93分（满分10分），由表2可以看出，有4个城市政府数据开放水平得分在7分以上，6个城市处于4～7分之间，95个城市得分处于1～4分之间，46个城市得分处于0～1分。这表明我国政府数据开放总体水平较低，信息资源共享能力不足，在数据开放平台建设与规划方案上比较空白。由图2可以看出，华南地区政府开放水平平均得分2.56分，位居全国之首；其次是华东地区和华北地区，得分分别为2.16分和2.03分，高于全国平均水平；华中地区和东北地区得分为1.83分和1.56分，略低于全国平均水平；西北地区与西南地区得分为1.37和1.22分，明显低于全国平均水平。我国不同地区政府数据开放水平存在较大的差距，数据跨地区共享存在壁垒。政府公开数据资源有限，资源共享与利用能力不足，也使公众获知和使用数据的途径受限，阻碍公众参与智慧城市建设。

表1 2015年中国智慧城市社会化媒体参与度得分分布

表2 2015年中国智慧城市政府数据开放水平得分分布

图2 中国分地区智慧城市政府数据开放水平平均得分

（4）公众参与衡量体系

智慧城市建设公众参与衡量体系通过对公众参与程度进行具体的定量分析，科学衡量智慧城市公众参与成果，帮助政府了解城市公众参与发展情况，优化政府决策，让公众真正参与到智慧城市多元协作、协商治理的体系之中。因此，明确的公众参与衡量体系是有效落实公众参与的重要因素之一。

目前，中国尚未将公众参与作为独立因素纳入到智慧城市发展水平评价体系中，缺乏明确的智慧城市建设领域公众参与绩效的衡量体系。公众参与无法通过确切的数字进行表示，不能通过定量分析考察公众参与对智慧城市建设水平的影响，这些都增加了公众参与有效落实的困难性。

（5）公众参与智慧城市建设的意识

公众主动参与意识是影响公众参与建设智慧城市的主观因素。提高公众主动参与意识有助于推动公众参与城市建设，让智慧城市更好地为城市中的人服务。

许多公众抱有一种“事不关己高高挂起”的心态，认为建设智慧城市是政府的工作，不需要他们的参与。再加上政府长期以来对公众意见并未做出很好的采纳与实施，久而久之公众便缺乏对政府的信任，觉得自己的建议并不会对城市建设产生任何影响，也就不愿参与到政府事务中来。然而，智慧城市建设的目标是为公众创造智能化、人性化、便捷高效化的生活环境，因此公众参与和智慧城市发展密切相关。

图3 公众参与武汉智慧城市建设的形式

3.2 智慧城市公众参与案例分析：以智慧武汉为例

2015年武汉市社会化媒体参与度评分为3.73分，位居全国第16名，超过全国平均水平，这表明武汉市政府公共管理互动化、透明化的水平较高，也反映出政府与公众互动的渠道比较广泛。2015年武汉市政府数据开放水平得分7.5分，位居全国第二位，武汉市政府数据开放平台建设易用性与互动性强，使得公众获取数据与利用数据的渠道更加多元化，有效地实现了资源共享。为了充分调动公众发现城市管理问题、监督城市管理工作的积极性，武汉市设立市民排行榜激励机制，对积极参与智慧城市建设的公众进行新闻宣传与奖品鼓励。武汉市将公众参与融合到智慧城市建设中，具体方式如图3所示。

在智慧市政建设上，武汉市政府建立“众规平台”，让公众参与到项目的方案制定中，项目最终方案充分反映民意；建立“云端武汉”，搭建公众与政府直接对话的平台。在智慧交通项目上，建设微型停车场平台，市民可以将拍摄的城市空地照片发送到平台上，平台工作人员根据公众拍摄的照片以及定位进行实地考核，从而规划能够建立小型停车场的位置。通过公众对智慧交通项目的支持与参与，武汉市已经增加了17处小型停车场；建立武汉交警微信号，公众可通过拍照、录制视频等方式举报交通违法行为，经核实信息真实性后，给予公众现金奖励，充分调动公众参与交通治理的积极性；在智慧城管项目上，设立数字城管系统，将公众参与应用到城市的管理中，市民可以通过拍照、投诉等方式将发现的问题上传到公共服务平台，并可通过平台收到问题处理反馈信息[5]。并且为了能够使市民反映的问题得到有效解决，武汉市建立市民群众城管网站服务系统，对经过确认核实的市民投诉信息进行实时更新，市民可以通过平台查看自己反映的问题的处理进程。在智慧社区建设上，武汉市成立全国首个智慧社区综合服务平台，社区居民可以在这个平台上发布自己需要帮助的信息，也可向社区书记直接投诉社区存在的问题。此外，武汉市建立政务公开数据服务网，供公众查询、下载、使用数据，并支持个人开发者上传自己设计的APP，集聚民智共建智慧城市。

4 促进公众参与智慧城市建设的建议

4.1 集聚民智，让公众以主人翁的姿态参与建设智慧城市

政府可以采用调研问卷或深度访谈等形式采集公众的信息，调查公众的生活需要。通过官方网络平台、市政论坛、微博、智慧城市项目展台、规划展览馆等互动平台宣传智慧城市规划，让公众对规划进行讨论并提出个人的意见，并对公众反馈的问题进行及时的处理与反馈。采用线下公众参与渠道与线上公众参与渠道相结合的方式吸引公众的广泛参与，加强政府与公众的互动，把公众的动态的需求不断地在智慧城市的建设内容当中给予微调。

此外，为了调动公众参与的热情与积极性，政府应设立完整的公众参与奖励机制，通过立法形式对积极出言献策、参与智慧城市建设的公众给予现金、奖品、荣誉证书、宣传报道等物质奖励和精神奖励。设立公众参与积分系统，对公众提供建议数量、建议被采纳数量、公众在官方互动平台的留言情况、公众参与问卷调查情况等指标进行汇总，并分别赋予不同的分值，从而考核公众参与积极度，让公众根据自己的积分兑换相应的奖品。

4.2 打造统一的智慧城市数据开放平台，实现资源的互联互通

政府需加强数据开放平台建设，丰富平台的功能，其中包括公众快速查询信息、下载数据的基本功能以及公众与政府互动的功能。数据开放平台应该允许公众将自己设计的软件或提出的建议提交到平台上，广泛吸纳公众智慧建设智慧城市，进而实现政府与公众之间的互动，推动资源的共享。此外，由于不同地区的智慧城市在政府数据开放水平存在较大的差距，我国应打造统一的智慧城市数据开放平台，汇集全国智慧城市建设的数据，允许公众对数据进行讨论与修改，汇集大众力量提高数据的精准度。并将公众提出的建议公布在统一的平台上，从而实现不同地区间智慧城市的资源共享和互联互通。

4.3 编制包含公众参与指标的智慧城市发展水平评价体系

政府应将公众参与人数、公众建议被采纳的比例、公众对于智慧城市建设满意度等能够反映公众参与的指标纳入到智慧城市发展水平评价体系中，确定公众参与指标的权重。采用定性分析与定量分析相结合的方式衡量公众参与绩效，通过明确的智慧城市公众参与指标体系考察公众参与和智慧城市建设水平之间的关系，进而对智慧城市发展水平评价体系进行调整与完善，使之符合智慧城市以人为本、多元协作的发展方向。

5 结束语

智慧城市是城市现代化发展的方向，建设智慧城市应体现以人为本的核心理念，将改善民生、社会共治、创造宜居环境放在首要位置。人是城市的主体，重视公众的智慧和力量，将公众参与融合到智慧城市的建设中是建设智慧化、人性化城市的关键。本文在分析公众参与智慧城市建设的重要性及影响公众参与的因素的基础上，结合智慧武汉的案例，提出促进公众参与智慧城市建设的建议，通过分析可知，我国在建设智慧城市的进程中，需要不断调动公众参与政府事务与城市治理的积极性，集聚民智、凝聚民力、体现民意，让公众以主人翁的姿态参与到智慧城市建设中来。

[1] 周舒文,安莎莎,崔博庶,等. 智慧城市与社会治理：参与式指标制定指南[R]. 2017.

[2] 胡亚莹. 智慧城市建设规划的公众参与研究[J]. 门窗,2016(10): 127.

[3] 中国社科院信息化研究中心,国脉互联智慧城市研究中心. 2015年智慧城市发展评估报告[R]. 2015.

[4] 郑石明. 数据开放公众参与和环境治理创新[J]. 行政论坛, 2017,24(4): 76-81.

[5] 中华人民共和国国家发展和改革委员会发展规划司.湖北武汉：政企民合作推进智慧城市建设[Z]. 2013.

[6] 李琴. 我国智慧城市发展的现状和策略研究[J]. 视听,2017(9): 221-223.

[7] 王鹏飞,李磊. 智慧城市建设中的问题及解决对策[J]. 数字通信世界, 2017(3): 133.

[8] 邹艳丹. 智慧城市建设规划公众参与对公众满意的影响研究[D]. 湘潭: 湘潭大学, 2016.

[9] 周楚舜. 智慧城市建设规划的公众参与研究[D]. 湘潭:湘潭大学, 2015.

[10] 办公自动化编辑部. 纽约：智慧城市建设注重公众参与[J]. 办公自动化, 2015(18): 6-7. ★